Uitspraak
RECHTBANK Den Haag
Team handel
Zaak-/rolnummer: C/09/670709 / HA ZA 24-676
Vonnis van 16 juli 2025
in de zaak van
LOL COMPANY B.V., te Voerendaal,
eiseres,
advocaten: mrs. R.M. van Opstal en N.J.M. Beelaerts van Blokland,
tegen
DE STAAT DER NEDERLANDEN(Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport), teDen Haag,
gedaagde,
advocaten: mrs. M.R. Botman en B.S. Jaasma.
Partijen zullen hierna LOL Company en de Staat worden genoemd.
1.De procedure
1.1.
Het procesdossier bestaat uit de volgende stukken:
- de dagvaarding van 19 juli 2024, met producties 1 t/m 31;
- de conclusie van antwoord, met producties 1 t/m 8;
- het tussenvonnis van 26 februari 2025, waarbij de mondelinge behandeling is bepaald;
- het verzoek van 31 maart 2025 van LOL Company, met productie 32;
- de reactie van de Staat van 2 april 2025 op dat verzoek.
1.2.
De mondelinge behandeling van de zaak heeft plaatsgevonden op 4 juni 2025. Verschenen zijn (vertegenwoordigers van) partijen, bijgestaan door hun advocaten. De advocaten van partijen hebben de zaak toegelicht aan de hand van pleitaantekeningen die zijn overgelegd. De griffier heeft zittingsaantekeningen gemaakt.
2.De feiten
2.1.
Bij kamerbrief van 9 december 2019 heeft de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de staatssecretaris) het voornemen kenbaar gemaakt om recreatief gebruik van lachgas te verbieden door lachgas op lijst II bij de Opiumwet (hierna ook: Ow) te plaatsen.
2.2.
De grondslag voor dit verbod vormde volgens deze kamerbrief het rapport Risicobeoordeling lachgas (hierna: de risicobeoordeling) van het Coördinatiepunt Assessment en Monitoring nieuwe drugs (hierna: CAM) van november 2019. In de risicobeoordeling, waarom de staatssecretaris in het voorjaar van 2019 heeft gevraagd naar aanleiding van een sterke toename van het aantal geregistreerde meldingen van gezondheidsklachten na recreatief gebruik van lachgas, is onder meer vermeld:
“2 Managementsamenvatting
(…)
Het risico voor de volksgezondheid in het algemeen is matig tot groot. Lachgas wordt veel gebruikt, door verschillende bevolkingsgroepen. (…) Vergeleken met beoordelingen van andere verdovende middelen door de Commissie scoort lachgas over het geheel hoog op risico’s.
(…)
3 Risicobeoordeling
(…)
3.5
Overzicht van de kwalitatieve en kwantitatieve scores
(…)
(…)
4. Conclusies en aanbevelingen
4.1
Conclusies ten aanzien van risico’s lachgas-gebruik
(…)
De aanleiding tot deze beoordeling waren signalen voor een toename van gebruik en een toename van het aantal gezondheidsincidenten.
4.1.1
Risico’s voor de individuele gezondheid
(…) De Commissie maakt zich zorgen over de neurotoxiciteit die ook reeds na eenmalig gebruik lijkt te kunnen optreden. Bij eenmalig excessief gebruik zijn intoxicaties gemeld, maar ook na het gebruik van een enkele ballon worden tintelingen in handen en voeten veelvuldig gerapporteerd, wat kan duiden op neurotoxiciteit. (…) Chronisch gebruik blijkt te kunnen leiden tot matige tot ernstige gezondheidsschade (…)
4.1.2.
Risico’s voor de volksgezondheid
Lachgas wordt veel gebruikt, door verschillende bevolkingsgroepen, het gebruik neemt toe en ook het gebruik van grote hoeveelheden neemt toe. (…) Naar schatting een derde van de (jongvolwassen) gebruikers geeft aan last van bijwerkingen te hebben en ernstige incidenten zoals dwarslaesies en brandwonden worden vaker gerapporteerd.
4.1.3
Risico’s voor de openbare orde en veiligheid
De overlast ten gevolge van lachgasgebruik uit zich voornamelijk in zwerfvuil en geluidsoverlast. (…) De Commissie schat het risico van lachgasgebruik in het verkeer als groot tot zeer groot. Lachgas verlaagt namelijk ernstig het reactievermogen en de rijvaardigheid. (…)
4.2
Huidige situatie en de wenselijkheid en mogelijke consequenties van maatregelen
(…)
De Commissie is daarom van mening dat op basis van de huidige stand van informatie, met name de toename van het gebruik en daarmee het aantal gezondheidsincidenten, het gewenst is maatregelen te nemen om de grote beschikbaarheid en het gebruik van lachgas terug te dringen. (…) Lachgas heeft een positief en onschuldig imago en dat dient te worden bijgesteld. (…)
4.3
Aanbevelingen
De Commissie beoordeelt de risico’s voor de gezondheid van de gebruiker en de volksgezondheid als gering tot groot en constateert een toename in het gebruik van lachgas. Zij acht het daarom wenselijk dat er maatregelen worden genomen om het gebruik van lachgas te ontmoedigen.
1. De Commissie adviseert het aanbod van lachgas te beperken (…)
2. De Commissie adviseert om het gebruik van lachgas te ontmoedigen door het intensiveren van voorlichting aan (potentiële) gebruikers. (…)”
2.3.
Op 12 juni 2020 is het voorstel tot wijziging van het Opiumwetbesluit in verband met plaatsing van lachgas op Lijst II bij de Opiumwet (hierna: het ontwerpbesluit) in consultatie gebracht. Op 1 november 2021 is het ontwerpbesluit overgelegd aan de Staten-Generaal in het kader van de (op grond van artikel 3a, lid 4, van de Opiumwet verplichte) voorhangprocedure, waarna Kamervragen zijn beantwoord op 20 december 2021 en
12 april 2022. Vervolgens is er een (spoed)notificatieprocedure bij de Europese Commissie gestart (omdat het ontwerpbesluit mogelijk een technisch voorschrift bevatte in de zin van de Notificatierichtlijn). Er zijn geen opmerkingen gemaakt door de Europese Commissie of andere lidstaten.
2.4.
Op 30 mei 2022 is een adviesaanvraag aanhangig gemaakt bij de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling). De Afdeling heeft op 13 juli 2022 haar advies vastgesteld – en op 18 juli 2022 openbaar gemaakt [1] – over het ontwerpbesluit van de Opiumwet. Daarin is onder meer vermeld:
“Het ontwerpbesluit voegt distikstofmonoxide (lachgas) toe aan lijst II van de Opiumwet. Voorts introduceert het ontwerpbesluit twee uitzonderingen op het verbod op handelingen met lachgas: het verbod zal niet van toepassing zijn wanneer het lachgas is bestemd voor technische doeleinden of als voedingsadditief. Handelaren en fabrikanten van lachgas dat is bestemd voor gebruik in de (dier)geneeskunde zullen voor de handel in lachgas een ontheffing moeten aanvragen.
Het ontwerpbesluit heeft als doel om het recreatief gebruik en aanbod van lachgas te beperken. Daarbij kiest de regering voor een algemeen verbod op lachgas, met een tweetal ruim geformuleerde uitzonderingen. De vraag is echter of het nagestreefde doel met minder verstrekkende maatregelen kan worden bereikt. Daarnaast is het de vraag in hoeverre het algemene verbod handhaafbaar is, gelet op de beschikbare capaciteit van de uitvoerende partijen en de complexiteit van de uitzonderingen op het algemene verbod.
De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert toereikend te motiveren waarom de regering een combinatie van de minder ingrijpende, bestaande en toegezegde maatregelen van regulering, voorlichting en preventie niet afdoende acht om op dit moment de gestelde doelen te behalen. De beantwoording van deze vraag is bovendien ook van belang in het licht van de rechtvaardiging van de inbreuk op het vrij verkeer van goederen. Indien een toereikende motivering op deze punten niet kan worden gegeven, adviseert de Afdeling af te zien van de invoering van een algemeen lachgasverbod.
Verder maakt de Afdeling een opmerking over de uitzonderingen op het algemene verbod. De nadere uitwerking van deze uitzonderingen vindt alleen plaats in de nota van toelichting bij het ontwerpbesluit, middels daarin uitgebreid beschreven voorwaarden. De Afdeling acht het in het belang van de rechtszekerheid en de handhaving dat de in de nota van toelichting beschreven voorschriften in nadere regelgeving worden opgenomen en dat daartoe een adequate wettelijke grondslag wordt gecreëerd, mede gelet op het feit dat het gaat om de inkadering en beperking van de uitzonderingen op een strafrechtelijk verbod. Zij adviseert daartoe.
In verband met deze opmerkingen dient het ontwerpbesluit nader te worden overwogen.”
2.5.
Het nader rapport van 15 november 2022 [2] (hierna: het nader rapport) vermeldt hoe met het advies van de Afdeling is omgegaan. Het advies om de noodzaak van het verbod aanvullend te motiveren heeft geleid tot een aanvullende motivering die is opgenomen in paragraaf 2 van de nota van toelichting en waarin onder meer is vermeld:
“Zo zijn er vanaf 2018 diverse preventiemaatregelen gestart en voorlichting gegeven.
(…) Ondanks de preventiemaatregelen en voorlichting die gegeven is en wordt op verschillende plekken, is lachgasgebruik nog steeds aan de orde en kent het substantiële risico’s voor de (volks)gezondheid. Uit de meest recente update van de Nationale Drug Monitor (NDM) blijkt dat het laatste-jaar-gebruik van lachgas afnam in 2021. (…) Ook al lijkt deze daling van het laatste-jaar-gebruik hoopvol, de regering is de mening toegedaan dat nog steeds te veel mensen lachgas gebruiken en dat het aanbod van lachgas beperkt dient te worden. De meest recente Monitor Drugsincidenten (2021) sterkt de regering in dit standpunt. Uit de monitor blijkt dat het aantal incidenten met lachgas in rap tempo toeneemt, vooral op de spoedeisende hulp.
Sinds 2017 steeg de bijdrage van lachgas aan het totaal aantal gemelde drugsincidenten (als enige drug of in combinatie met één of meerdere andere drugs) van circa 1% naar 7% in (…) ziekenhuizen.
Ook het aantal patiënten dat neurologische schade oploopt na excessief lachgasgebruik lijkt te groeien. (…) Bovenstaande bevestigt het beeld dat enkel preventiemaatregelen en goede voorlichting niet voldoende zijn om het recreatieve gebruik van lachgas te beperken. Om te komen tot een evenwichtige, doeltreffende en uitvoerbare aanpak van de lachgasproblematiek zet de regering naast preventie en voorlichting daarom ook in op een wettelijke maatregel. (…) De brede beschikbaarheid van lachgas als recreatief roesmiddel kan worden teruggedrongen door het middel te plaatsen op lijst II bij de Opiumwet.”
2.6.
Over het advies ten aanzien van de uitwerking van de uitzonderingen meldt het nader rapport onder meer het volgende:
“De regering onderschrijft het belang van duidelijkheid over de normstelling voor de rechtszekerheid en handhaafbaarheid van het verbod. De regering is echter van oordeel dat het voorgestelde ontwerpbesluit reeds aan dit vereiste voldoet.
(…) In de toelichting zijn de omstandigheden beschreven waaronder het gebruik van lachgas wordt aangemerkt als bestemd voor technische doeleinden of als voedingsadditief. Dit biedt aan de betrokkenen de zekerheid dat het verbod niet van toepassing is als wordt gehandeld in overeenstemming met die omstandigheden. (…) Met de gekozen opzet wordt duidelijkheid geboden over het verbod op lachgas als recreatief roesmiddel en wordt aan de opsporingsinstanties helderheid geboden voor de handhaving. Het is uiteindelijk aan de rechter om te oordelen over de vraag of het gebruik onder de wettelijke uitzonderingsgronden valt en dus niet strafbaar is.
(…)
Het advies heeft aanleiding gegeven het Openbaar Ministerie te vragen te bezien of het mogelijk is om de gebruikersvoorschriften aanvullend op te nemen in de Aanwijzing Opiumwet. Dit betreft een zogenoemde beleidsregel. Het Openbaar Ministerie heeft aangegeven te onderzoeken of dit mogelijk is. Vanwege de grote risico’s van lachgasgebruik en de noodzaak van het verbod, acht de regering het echter aangewezen om het lachgasverbod zo snel mogelijk in werking te laten treden.”
2.7.
23 november 2022 [4] en in werking getreden op 1 januari 2023 – is lachgas op lijst II bij de Opiumwet geplaatst. Met het besluit (een algemene maatregel van bestuur) gelden de verboden van artikel 3 van de Opiumwet ook voor lachgas. Per 1 januari 2023 is het verboden om lachgas te vervoeren, telen, bereiden, bewerken, verwerken, verkopen, afleveren, verstrekken, vervaardigen of aanwezig te hebben. [5]
2.8.
Het verbod geldt niet voor lachgas dat bestemd is voor technische doeleinden of als voedingsadditief. Daartoe is bij het besluit artikel 15a aan het Opiumwetbesluit toegevoegd, dat als volgt luidt:
“De verboden in artikel 3, aanhef en onder A, B, C en D, van de wet ten aanzien van distikstofmonoxide (lachgas), CAS-nummer 10024-97-2, zijn niet van toepassing wanneer het distikstofmonoxide bestemd is voor technische doeleinden of als voedingsadditief.”
2.9.
Deze uitzonderingen op het lachgasverbod zijn toegelicht in de nota van toelichting bij het besluit. [6] In de nota van toelichting is onder meer vermeld:
“2.1 Uitzondering voor de toepassing van lachgas voor technische doeleinden of als voedingsadditief
Het verbod van de Opiumwet op handelingen met lachgas, als beschreven in artikel 3 Ow, is niet van toepassing wanneer deze stof bestemd is voor technische doeleinden of als voedingsadditief. Wanneer handelingen met lachgas buiten het hieronder geschetste kader plaatsvinden, is de uitzondering op de verboden van artikel 3, aanhef en onder A, B, C en D, Ow, niet van toepassing. Er is dan in beginsel sprake van strafbaar handelen op grond van artikel 3 Ow. In de volgende paragrafen wordt het kader geschetst waarbinnen de handelingen met lachgas voor technische doeleinden en als voedingsadditief plaatsvinden.
2.2
Toepassing van lachgas voor technische doeleinden
In deze paragraaf wordt de toepassing van lachgas voor technische doeleinden ingekaderd. Achtereenvolgens wordt nader uiteengezet op welke wijze de toepassing van lachgas voor technische doeleinden plaatsvindt, hoe lachgas voor technische doeleinden wordt geproduceerd en op welke wijze de handel in lachgas voor technische doeleinden geschiedt.
(…)
2.3
De toepassing van lachgas als voedingsadditief
Lachgas is een voedingsadditief, nummer E942, dat in de voedingsmiddelenindustrie maar ook in bijvoorbeeld de horeca wordt gebruikt om slagroom, of andere voedingswaren mee op te kloppen. (…)
In deze paragraaf wordt het kader geschetst waarbinnen de handelingen met lachgas voor de toepassing van lachgas als voedingsadditief plaatsvinden. Daarbij wordt onderscheid gemaakt in vijf verschillende aspecten: i) de productie van lachgas als voedingsadditief; ii) de handel in lachgas als voedingsadditief in gasflessen om slagroom spuitbussen en/of ampullen te produceren; iii) de productie van, en handel in, kant- en klare (slagroom)spuitbussen; iv) de productie van, en handel in met lachgas als voedingsadditief gevulde ampullen; en, v) het gebruik van lachgas als voedingsadditief.
(…)
2.5
Overzicht
Figuur 1 hieronder geeft een schematisch overzicht van de verschillende toepassingen.
(…)”.
2.10.
Bij vonnis in kort geding van 24 maart 2023 [7] heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank een (door de Branchevereniging van Lachgas Leveranciers en een Stichting die zich bezig houdt met het organiseren van dragraces ingestelde) vordering tot het verbieden van de Staat uitvoering te geven aan het besluit, althans tot het onverbindend verklaren van het besluit, afgewezen.
2.11.
Medio 2024 is LOL Company de onderhavige procedure gestart. Deze – op
29 juni 2021 opgerichte – onderneming hield zich onder meer bezig met verkoop van lachgas voor recreatief gebruik. In het door haar overgelegde uittreksel uit het Handelsregister van de Kamer van Koophandel is onder meer vermeld:
“Activiteiten SBI-code: 46499 - Groothandel in overige consumentenartikelen.”
3.Het geschil
3.1.
LOL Company vordert dat de rechtbank bij vonnis, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad,
- de Staat verbiedt uitvoering te geven aan het besluit van 17 november 2022 waarbij lachgas op lijst II bij de Opiumwet is geplaatst;
- voor recht verklaart dat dit besluit onverbindend is;
- de Staat veroordeelt tot betaling van schadevergoeding, nader op te maken bij staat;
- de Staat veroordeelt in de proceskosten.
Daarnaast heeft LOL Company een hierna onder 4.45 te bespreken verzoek op grond van artikel 22 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv) gedaan.
3.2.
LOL Company heeft aan haar vorderingen, samengevat, het volgende ten grondslag gelegd.
(i) Het lachgasverbod is in strijd met het legaliteitsbeginsel zoals dat is neergelegd in de artikelen 16 van de Grondwet (Gw), 1 lid 1 van het Wetboek van Strafrecht (Sr) en 7 lid 1 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). In de nota van toelichting zijn nadere voorwaarden opgenomen terwijl een wettelijke bevoegdheid daarvoor ontbreekt. Daarnaast is het verbod onduidelijk en daarmee in strijd met het
lex certabeginsel.
lex certabeginsel.
(ii) Het lachgasverbod maakt inbreuk op het beginsel van vrij verkeer van goederen, in het bijzonder op artikel 34 in samenhang met artikel 36 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). De (ernst van de) negatieve gevolgen van gebruik van lachgas zijn dusdanig gering, dat het evenredigheidsbeginsel in de weg staat aan het lachgasverbod. Een algeheel verbod is geen geschikte en proportionele maatregel om de volksgezondheid en (verkeers)veiligheid te waarborgen.
(iii) De termijn tussen de aankondiging/publicatie van het verbod op 23 november 2022 en de invoering daarvan per 1 januari 2023 is dermate kort dat LOL Company zich daar niet of nauwelijks op heeft kunnen voorbereiden; hierdoor heeft de Staat onrechtmatig gehandeld jegens LOL Company, die als gevolg van die onrechtmatige daad schade heeft geleden.
3.3.
De Staat voert verweer en concludeert tot niet-ontvankelijkheid van LOL Company althans tot afwijzing van haar vorderingen, met uitvoerbaar bij voorraad te verklaren veroordeling van LOL Company in de (na)kosten van deze procedure met rente.
3.4.
Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover nodig, nader ingegaan.
4.De beoordeling
Inleidende opmerkingen
4.1.
LOL Company legt aan haar vorderingen ten grondslag onrechtmatig handelen van de Staat, bestaande uit het vervaardigen en handhaven van onrechtmatige wetgeving, namelijk het besluit. Daarmee is de bevoegdheid van deze rechtbank gegeven.
4.2.
LOL Company vordert (onder meer) het besluit onverbindend te verklaren en voert daartoe – kort gezegd – aan dat sprake is van strijd met het legaliteitsbeginsel en het vrij verkeer van goederen. De Staat heeft een ontvankelijkheidsverweer gevoerd. De rechtbank zal dit verweer eerst beoordelen.
Voldoende belang?
4.3.
De Staat heeft aangevoerd dat LOL Company niet voldoende (eigen) belang heeft bij (toewijzing van) haar vorderingen en dat zij voorts geen belang heeft bij de beoordeling van haar stelling dat de uitzonderingen op het lachgasverbod geen voldoende wettelijke grondslag kennen. LOL Company hield zich bezig met het verstrekken van lachgas als roesmiddel aan particulieren. Deze activiteit valt onmiskenbaar onder het verbod. Volgens de Staat blijkt uit niets dat LOL Company zich (ook) richtte op de van het verbod uitgezonderde verstrekking van lachgas bestemd voor technische doeleinden of als voedingsadditief. LOL Company heeft betwist dat belang ontbreekt en heeft ter zitting verklaard dat zij ook lachgas leverde aan bedrijven die dat mogelijk gebruikten voor technische doeleinden.
4.4.
Artikel 3:303 van het Burgerlijk Wetboek (BW) bepaalt dat niemand een rechtsvordering toekomt zonder voldoende belang. Er moet sprake zijn van voldoende belang om een procedure (een rechtsvordering) te kunnen rechtvaardigen. Dat voldoende belang bestaat bij een vordering mag in beginsel worden verondersteld. [8] De rechter dient terughoudend te zijn met het niet ontvankelijk verklaren van de eisende partij op de grond dat zij onvoldoende belang heeft. Dit brengt mee dat dit niet te snel en alleen in uitzonderlijke gevallen mag worden aangenomen.
4.5.
Evident is dat LOL Company belang zou kunnen hebben bij toewijzing van haar vordering die strekt tot het onverbindend verklaren van het besluit. Bij toewijzing zou zij haar handel in lachgas immers kunnen hervatten. Niet ondenkbaar is bovendien dat in dat geval (bij toewijzing) LOL Company recht zou hebben op een door de Staat aan haar te betalen vergoeding voor de schade die zij als gevolg van het verbod heeft geleden. Dat (economisch) belang is naar het oordeel van de rechtbank voldoende om deze procedure te rechtvaardigen. LOL Company is daarom ontvankelijk in haar vorderingen.
Relativiteitsvereiste
4.6.
De Staat heeft betoogd dat de vorderingen, voor zover LOL Company die heeft onderbouwd met stellingen die betrekking hebben op (de onduidelijkheden over) de uitzonderingen op het verbod, moeten afstuiten op het relativiteitsbeginsel. Daartoe voert de Staat aan dat die vorderingen (lijken te) zijn gebaseerd op een veronderstelde onrechtmatige daad van de Staat en dat brengt mee dat de vorderingen van LOL Company alleen kunnen slagen als de gestelde normschendingen (naar de rechtbank begrijpt gaat het dan om schendingen van de artikelen 16 Gw, 1 lid 1 Sr en 7 lid 1 EVRM) ook strekken tot de bescherming van haar belangen. Dit is hier – aldus de Staat – niet het geval, omdat LOL Company zich nimmer heeft gericht op legale toepassingen van lachgas en dus ook geen enkel belang heeft bij de vraag of deze legale toepassingen een juiste wettelijke grondslag hebben en/of voldaan is aan het legaliteitsbeginsel.
4.7.
De rechtbank laat in het midden of het feit dat LOL Company zich alleen bezighield – voor zover hier van belang – met de handel in lachgas voor recreatief gebruik (als roesmiddel) meebrengt dat zij in verband met het in artikel 6:163 BW neergelegde relativiteitsvereiste haar vorderingen niet kan baseren op schendingen van de door haar genoemde bepalingen waarin het legaliteitsbeginsel tot uitdrukking is gebracht. De rechtbank kan dit punt in het midden laten, omdat – zoals uit het hiernavolgende blijkt – naar haar oordeel geen sprake is van een schending van deze bepalingen en dus reeds daarom (op die grond) onrechtmatig handelen van de Staat niet aan de orde is.
Is het besluit verenigbaar met hogere regelgeving, algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht? Beoordelingskader
4.8.
Het beoordelingskader is als volgt. Het besluit behelst wetgeving in materiële zin. De toetsing van dergelijke wetgeving door de rechter strekt zich uit tot de verenigbaarheid van het besluit met hogere wettelijke regelingen en omvat mede een toetsing aan algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht.
4.9.
Bij toetsing aan algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht heeft de rechter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. De aard van de wetgevende functie en de positie van de rechter in het Nederlandse staatsbestel brengen voorts mee dat ook overigens terughoudendheid moet worden betracht bij die toetsing. [9]
Is sprake van strijd met het legaliteitsbeginsel?
4.10.
LOL Company stelt dat het besluit in strijd is met het legaliteitsbeginsel omdat (1) een adequate wettelijke grondslag voor het lachgasverbod ontbreekt – met name voor het geven van een toelichting op de uitzonderingen op het verbod in de nota van toelichting – en (2) het lachgasverbod onvoldoende duidelijk is. Het besluit zou daarom onverbindend moeten worden verklaard.
4.11.
De Staat heeft daartegen aangevoerd dat (ad. 1) het lachgasverbod – gelet op de artikelen 3a lid 2 en 3c Ow en 15a Opiumwetbesluit – een deugdelijke wettelijke grondslag kent en (ad. 2) dat geen sprake is van strijd met het legaliteitsbeginsel, meer specifiek het
lex certa-beginsel, omdat de wetgever zich in een strafbepaling mag bedienen van open normen, die aan de hand van concrete feiten en omstandigheden nader worden ingevuld.
lex certa-beginsel, omdat de wetgever zich in een strafbepaling mag bedienen van open normen, die aan de hand van concrete feiten en omstandigheden nader worden ingevuld.
4.12.
De rechtbank overweegt als volgt. In de bepalingen waarnaar LOL Company verwijst, ligt het (strafrechtelijke) legaliteitsbeginsel verankerd.
Artikel 7, eerste lid, eerste zin, EVRM bepaalt:
“Niemand mag worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten, dat geen strafbaar feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde dat het handelen of nalaten geschiedde.”
De artikelen 1, eerste lid, Sr en art. 16 Gw bepalen gelijkluidend:
“Geen feit is strafbaar dan uit kracht van een daaraan voorafgegane wettelijke strafbepaling.”
4.13.
Het legaliteitsbeginsel bestaat uit vier deelbeginselen, die deels tot de rechter en deels tot de wetgever zijn gericht. Het verbod om te straffen op grond van gewoonterecht en het verbod van analogie of extensieve interpretatie zijn tot de rechter gericht. Het verbod om strafbepalingen met terugwerkende kracht vast te stellen en het gebod om strafbepalingen zorgvuldig en zo duidelijk mogelijk te formuleren in een delictsomschrijving (het
lex certa-beginsel of bepaaldheidsgebod) richten zich tot de wetgever.
lex certa-beginsel of bepaaldheidsgebod) richten zich tot de wetgever.
4.14.
De gronden van LOL Company zien op de laatste twee deelbeginselen en worden hierna besproken vanaf 4.16 (heeft het verbod een toereikende wettelijke grondslag) en 4.18 (is het verbod voldoende duidelijk omschreven).
4.15.
De eisen die (materieelrechtelijk) uit het legaliteitsbeginsel voortvloeien zijn de volgende. Wetgeving in het algemeen, en die waarop strafbaarstelling van gedrag berust in het bijzonder, moet voldoende helder en toegankelijk zijn, niet onduidelijk of innerlijk tegenstrijdig en niet in strijd met hogere regelgeving inclusief eenieder verbindende bepalingen van verdragen. In geval de lagere wetgever bij de strafbaarstelling – al dan niet in gelede normstelling – is betrokken, moet hij tot de wetgeving bevoegd zijn binnen de grenzen die de wet hem laat. Vervolgens is het (formeelrechtelijk) aan de strafrechter om, alvorens tot strafbaarheid van bepaald gedrag te kunnen concluderen, te controleren of aan deze voorwaarden is voldaan.
(1) Heeft het verbod een voldoende wettelijke grondslag?
4.16.
In artikel 3a lid 2 Ow is voor zover hier van belang vermeld dat bij algemene maatregel van bestuur aan de bij die wet behorende lijst II middelen kunnen worden toegevoegd indien is gebleken dat deze het bewustzijn van de mens beïnvloeden en bij gebruik kunnen leiden tot schade aan de gezondheid van de mens en schade voor de samenleving. In artikel 3c Ow is vermeld dat bij algemene maatregel van bestuur middelen en toepassingen kunnen worden aangewezen waarvoor een in artikel 3 Ow omschreven verbod niet geldt.
4.17.
In dit geval is lachgas – overeenkomstig deze systematiek – bij algemene maatregel van bestuur (het besluit) toegevoegd aan lijst II bij de Opiumwet, waarmee het verbod van artikel 3 Ow ook voor lachgas geldt. In het besluit zijn toepassingen aangewezen waarvoor dit verbod niet geldt: lachgas bestemd voor technische doeleinden of als voedingsadditie. Daartoe is artikel 15a aan het Opiumwetbesluit toegevoegd. De toelichting op die uitzonderingen is gegeven in de nota van toelichting. De omschrijving in de nota van toelichting biedt voldoende duidelijkheid over de vraag wat er onder de algemeen geformuleerde uitzonderingen op het verbod op lachgas als roesmiddel valt. Zoals de voorzieningenrechter in het onder 2.10 bedoelde vonnis heeft overwogen, ontbreekt een (wettelijke) verplichting om naast de uitzonderingen op een verbod, ook de toelichting op die uitzonderingen in een algemene maatregel van bestuur op te nemen. De rechtbank onderschrijft deze overweging en de mede daarop gebaseerde conclusie dat het verbod een voldoende wettelijke grondslag kent. Dat de Afdeling heeft geadviseerd dat de in de nota van toelichting beschreven voorschriften in nadere regelgeving worden opgenomen, maakt dat niet anders. Verder is subdelegatie van regelgevende bevoegdheid, anders dan LOL Company stelt, hier niet aan de orde. Gelet op het voorgaande kan de stellingname van LOL Company over het ontbreken van een wettelijke grondslag haar niet baten.
(2) Is het verbod voldoende duidelijk omschreven?
4.18.
Het
lex certa-beginsel gebiedt de wetgever om zijn strafbepalingen zo duidelijk mogelijk te omschrijven. De ratio hiervan is tweeledig: enerzijds wordt ermee beoogd dat het voor de burger duidelijk moet zijn welk gedrag niet is toegestaan, anderzijds wordt hiermee voor de Staat duidelijk gemaakt ten aanzien van welke gedragingen er strafrechtelijk kan worden opgetreden. Het beginsel dient dus de rechtszekerheid en is van belang voor de handhaafbaarheid van een verbod. Het is echter evident dat de wetgever niet altijd aan dit gebod kan voldoen, aangezien dat zou betekenen dat iedere ongewenste gedraging afzonderlijk strafbaar gesteld zou moeten worden, hetgeen een onmogelijke opgave is. Daarom is onvermijdelijk dat de wetgever bij het formuleren van strafbepalingen gebruik maakt van bepaalde algemene en niet scherp omlijnde termen. Beslissend voor de vraag of een strafbepaling nog voldoet aan de eisen van het
lex certa-beginsel is of de strafbepaling het vermogen bezit om te onderscheiden tussen strafbaar en niet-strafbaar gedrag. Dat zal moeten worden bepaald aan de hand van de omstandigheden van het concrete geval. Daarbij gaat het om de vraag of zowel de burger als de Staat uit de strafbepaling in concreto kunnen afleiden welk gedrag niet (meer) is toegestaan.
lex certa-beginsel gebiedt de wetgever om zijn strafbepalingen zo duidelijk mogelijk te omschrijven. De ratio hiervan is tweeledig: enerzijds wordt ermee beoogd dat het voor de burger duidelijk moet zijn welk gedrag niet is toegestaan, anderzijds wordt hiermee voor de Staat duidelijk gemaakt ten aanzien van welke gedragingen er strafrechtelijk kan worden opgetreden. Het beginsel dient dus de rechtszekerheid en is van belang voor de handhaafbaarheid van een verbod. Het is echter evident dat de wetgever niet altijd aan dit gebod kan voldoen, aangezien dat zou betekenen dat iedere ongewenste gedraging afzonderlijk strafbaar gesteld zou moeten worden, hetgeen een onmogelijke opgave is. Daarom is onvermijdelijk dat de wetgever bij het formuleren van strafbepalingen gebruik maakt van bepaalde algemene en niet scherp omlijnde termen. Beslissend voor de vraag of een strafbepaling nog voldoet aan de eisen van het
lex certa-beginsel is of de strafbepaling het vermogen bezit om te onderscheiden tussen strafbaar en niet-strafbaar gedrag. Dat zal moeten worden bepaald aan de hand van de omstandigheden van het concrete geval. Daarbij gaat het om de vraag of zowel de burger als de Staat uit de strafbepaling in concreto kunnen afleiden welk gedrag niet (meer) is toegestaan.
4.19.
Ook in het door LOL Company genoemde
Krulsla-arrest [10] is overwogen dat van de wetgever mag worden verlangd dat hij, gelet op de rechtszekerheid, op een zo duidelijk mogelijke wijze delicten omschrijft, maar dat een zekere onduidelijkheid soms onvermijdelijk is. Immers is niet altijd te voorzien op welke wijze de te beschermen belangen in de toekomst zullen worden geschonden en omdat, indien dit wel is te voorzien, delictsomschrijvingen anders te verfijnd zouden worden met onoverzichtelijkheid tot gevolg. Delicten mogen in dergelijke gevallen in algemene termen worden omschreven, om te voorkomen dat strafwaardige gedragingen buiten het bereik van de delictsomschrijving vallen. Bovendien volgt uit voornoemd arrest dat van professionele partijen – dus ook van LOL Company – mag worden verlangd dat deze zich hierover goed (juridisch) laten informeren.
Krulsla-arrest [10] is overwogen dat van de wetgever mag worden verlangd dat hij, gelet op de rechtszekerheid, op een zo duidelijk mogelijke wijze delicten omschrijft, maar dat een zekere onduidelijkheid soms onvermijdelijk is. Immers is niet altijd te voorzien op welke wijze de te beschermen belangen in de toekomst zullen worden geschonden en omdat, indien dit wel is te voorzien, delictsomschrijvingen anders te verfijnd zouden worden met onoverzichtelijkheid tot gevolg. Delicten mogen in dergelijke gevallen in algemene termen worden omschreven, om te voorkomen dat strafwaardige gedragingen buiten het bereik van de delictsomschrijving vallen. Bovendien volgt uit voornoemd arrest dat van professionele partijen – dus ook van LOL Company – mag worden verlangd dat deze zich hierover goed (juridisch) laten informeren.
4.20.
In dit geval is helder dat recreatief gebruik van lachgas (als roesmiddel) is verboden. Dat lachgas bestemd voor technische doeleinden en als voedingsadditief is uitgezonderd van dit verbod, is ook duidelijk. Wat er onder de begrippen ‘technische doeleinden’ en ‘voedingsadditief’ in artikel 15a van het Opiumwetbesluit moet worden verstaan, is nader toegelicht en ingekaderd in de nota van toelichting. Die toelichting is eveneens helder, schriftelijk en kenbaar. De rechtbank is – terughoudend toetsend – van oordeel dat het lachgasverbod inclusief de uitzonderingen voldoende duidelijk is om betrokkenen in staat te stellen hun gedrag af te stellen op de norm. Dit betekent dat het beroep op schending van het legaliteitsbeginsel faalt.
4.21.
Volgens LOL Company roept het verbod zoveel vragen op dat daarmee een (juridische) ondergrens is gepasseerd. Zij stelt dat diverse (strafrecht)advocaten haar niet hebben kunnen vertellen welke handelingen in Nederland – gericht op verkoop van lachgas in het buitenland – onder het begrip ‘verkopen’ in de zin van artikel 3 onder B Ow vallen. Dit betoog leidt niet tot een ander oordeel. Het begrip ‘verkopen’ staat sinds 1928 in de Opiumwet. Met het lachgasverbod zijn alle in artikel 3 Ow genoemde handelingen met lachgas – waaronder verkopen, afleveren of verstrekken – (in Nederland) verboden voor zover die handelingen zien op lachgas dat is bestemd voor recreatief gebruik (in of buiten Nederland). De norm is helder. De Staat heeft er in dit verband terecht op gewezen dat uit recente jurisprudentie blijkt dat het lachgasverbod door straf- en bestuursrechters zonder problemen wordt toegepast.
Tussenconclusie
4.22.
Gelet op het voorgaande kunnen de stellingen van LOL Company over strijd met het legaliteitsbeginsel haar niet baten.
Is sprake van strijd met het beginsel van vrij verkeer van goederen?
De eisen uit de artikelen 34 en 36 VWEU
4.23.
Het beginsel van vrij verkeer van goederen is vastgelegd in de artikelen 28 tot en met 37 VWEU. Artikel 34 VWEU bepaalt dat kwantitatieve invoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking tussen lidstaten verboden zijn. Artikel 36 VWEU geeft de uitzonderingen op dit verbod. Uit artikel 36 VWEU volgt dat het verbod van artikel 34 VWEU geen beletsel vormt voor verboden of beperkingen van in-, uit- of doorvoer welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van bescherming van onder meer de openbare orde, de openbare veiligheid en de gezondheid en het leven van personen, mits die verboden of beperkingen geen middel tot willekeurige discriminatie of een verkapte beperking van handel tussen lidstaten vormen.
4.24.
Maatregelen die het vrije verkeer van goederen beperken, zijn slechts op twee wijzen te rechtvaardigen: op basis van de gronden uit artikel 36 VWEU, of op basis van ‘dwingende redenen van algemeen belang’. Een nationale maatregel moet – om gerechtvaardigd te zijn op grond van artikel 36 VWEU of een dwingende reden van algemeen belang – voldoen aan het evenredigheidsbeginsel. Het te beschermen belang mag niet even doeltreffend kunnen worden beschermd door maatregelen die het intra-unitair handelsverkeer minder belemmeren. Dit betekent dat indien de keuze bestaat tussen verschillende maatregelen, gekozen moet worden voor het middel dat het vrije verkeer van goederen het minst belemmert. Een maatregel moet derhalve geschikt zijn (om verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen) en noodzakelijk (de maatregel mag niet verder gaan dan nodig is om dat doel te bereiken). Een maatregel moet voorts kenbaar en voorspelbaar zijn en moet zonder discriminatie worden toegepast.
Is de inbreuk gerechtvaardigd?
4.25.
Volgens de Staat dient het lachgasverbod ter bescherming van de volksgezondheid en de openbare orde (gronden uit artikel 36 VWEU) en de verkeersveiligheid (dwingende reden van algemeen belang). De Staat stelt dat de inbreuk die met het lachgasverbod wordt gemaakt op het vrij verkeer van goederen in meerdere opzichten gerechtvaardigd is. LOL Company is het daar niet mee eens.
Uitgangspunten voor de beoordeling
4.26.
De rechtbank stelt voorop dat het in beginsel aan de Staat is om te bepalen welk niveau van bescherming van de volksgezondheid en verkeersveiligheid hij wenst na te streven en hoe hij dat wil doen, zolang daarbij rekening wordt gehouden met de eisen van het vrij verkeer van goederen binnen de Europese Unie. De Staat komt dus een ruime mate van beoordelingsvrijheid toe als het gaat om het treffen van maatregelen ter bescherming van de volksgezondheid en de verkeersveiligheid.
4.27.
Verder is het aan de Staat om aan te tonen dat het lachgasverbod voldoet aan het evenredigheidsbeginsel. De rechtvaardigingsgronden die de Staat in dat verband aanvoert, moeten gepaard gaan met deugdelijk bewijs of een onderzoek van de geschiktheid en evenredigheid van het lachgasverbod, alsmede met specifieke gegevens ter onderbouwing. De bewijslast van de Staat gaat echter niet zover dat hij moet aantonen dat de bescherming van de volksgezondheid en de verkeersveiligheid niet met andere denkbare maatregelen kan worden bereikt. Tegen deze achtergrond is het aan de nationale rechter om te beoordelen of het door de Staat aangedragen bewijs redelijkerwijs tot het oordeel kan leiden dat het lachgasverbod noodzakelijk is voor de bescherming van de volksgezondheid en het vrij verkeer van goederen niet onnodig beperkt.
4.28.
Bij de beoordeling van de evenredigheid van het lachgasverbod kan de Staat tevens een beroep doen op het zogeheten voorzorgsbeginsel, op grond waarvan een lidstaat al beschermingsmaatregelen kan nemen als risico’s voor de gezondheid worden gesignaleerd, terwijl nog (enige) onzekerheid bestaat over het daadwerkelijk bestaan en de omvang daarvan. De rechtbank overweegt tot slot dat voor de vraag of een verbod evenredig is (geschikt en noodzakelijk) gekeken moet worden naar inhoud en effect van de maatregel. Het gaat dan om de vraag of dat verbod naar zijn inhoud bezien geschikt is om bij te dragen aan het na te streven doel en de maatregel niet verder gaat dan nodig. In welke vorm het verbod wordt gegoten en welke wetgevingstechniek wordt gebruikt, is geen onderdeel van deze unierechtelijke beoordeling.
De volksgezondheid
4.29.
Met de Staat is de rechtbank van oordeel dat vast staat dat het gebruik van lachgas als roesmiddel schadelijk is voor de (volks)gezondheid. De Staat heeft benadrukt dat uit de aan het besluit ten grondslag gelegde risicobeoordeling blijkt dat aan recreatief lachgasgebruik gezondheidsrisico’s verbonden zijn, waaronder ernstige risico’s, zoals bijvoorbeeld bewusteloosheid met trekkingen die passen bij epilepsie, psychose, bevriezingsverschijnselen van de huid, neurologische schade en invaliditeit (dwarslaesie). Lachgas werd met name door jongeren en jongvolwassenen gebruikt. Het gebruik – ook van grote hoeveelheden – nam toe evenals het aantal aan recreatief lachgasgebruik gerelateerde gezondheidsincidenten. Ook bij incidenteel en gering gebruik kan gezondheidsschade optreden. Vergeleken met andere verdovende middelen scoorde lachgas over het geheel genomen hoog op risico’s. Het risico voor de volksgezondheid werd ingeschat als matig tot groot. De Staat heeft (onderbouwd) gesteld dat deze uitkomst is bevestigd in (in de stukken genoemde) diverse recente nationale en internationale onderzoeken. LOL Company heeft geen informatie ingebracht waaruit iets anders blijkt.
De verkeersveiligheid
4.30.
De Staat heeft ook voldoende aangetoond dat het gebruik van lachgas schadelijk is voor de verkeersveiligheid. Zo blijkt uit de risicobeoordeling dat lachgas een groot effect heeft op het reactievermogen en de rijvaardigheid en dat het risico door het CAM groot tot zeer groot is genoemd. De Staat heeft verder gewezen op een onderzoek waaruit volgt dat de initiële roes direct na recreatief lachgasgebruik zodanig is dat deze onverenigbaar is met een verantwoorde verkeersdeelname. Verder blijkt uit diverse door de Staat genoemde rapporten (waaronder bijvoorbeeld een rapport van Rijkswaterstaat van 7 april 2022) dat in toenemende mate sprake was van verkeersongevallen bij mogelijk lachgasgebruik. De Staat heeft opgemerkt dat dit in relatieve zin buitengewoon hoge aantallen zijn (5.100 bij de politie geregistreerde incidenten in 2020 en meer dan 100 ernstig gewonden en 63 verkeersdoden in de periode van 2019 tot het derde kwartaal 2021). Dit lijkt het topje van de ijsberg te zijn geweest, omdat er (nog) geen test bestaat om gebruik van lachgas aan te tonen, zodat gebruik van lachgas in het verkeer lastig te bewijzen is.
De openbare orde
4.31.
Het verbod dient ook de openbare orde. Het CAM signaleerde een toename van ervaren overlast door het gebruik van lachgas, variërend van zwerfvuil tot geluidsoverlast. Het risico werd ingeschat als matig tot groot. De Staat heeft er verder op gewezen dat verschillende gemeenten afgelopen jaren nadrukkelijk hebben gevraagd om het invoeren van een lachgasverbod, omdat bestaande instrumenten onvoldoende effectief waren.
Geschiktheid van het lachgasverbod
4.32.
Gezien de uitkomst van de risicobeoordeling kan aangenomen worden dat het lachgasverbod bijdraagt aan de volksgezondheid, de verkeersveiligheid en de openbare orde. Volgens de Staat is een combinatie van maatregelen van belang: inperken van het aanbod, een signaal afgeven over gezondheidsrisico’s (afschrikwekkende werking van een verbod) en voortdurende preventie en voorlichting. Omdat met het verbod de aanwezigheid van lachgas al strafbaar is, kan in het verkeer beter worden opgetreden dan het geval was op grond van artikel 8 van de Wegenverkeerswet (dat het besturen van een voertuig onder invloed van een roesmiddel verbiedt). Uit recente cijfers blijkt dat het verbod effect sorteert. Lachgasgebruik is, ook in het verkeer, sinds invoering van het verbod gedaald (van 35,2% in 2020 naar 15% in 2023). Het aantal door de politie geregistreerde incidenten met lachgas is afgenomen van 41.644 in 2020 tot 9.363 in 2023. Gezien het voorgaande voldoet het lachgasverbod aan het geschiktheidsvereiste.
Noodzaak van het lachgasverbod
4.33.
Met de risicobeoordeling is ook de noodzaak van het verbod voldoende aangetoond. LOL Company heeft aangevoerd dat er voldoende andere geschikte maatregelen voorhanden zijn, zoals het geven van voorlichting. Volgens LOL Company zou slechts voorlichting op kleine schaal zijn gegeven, en is er nog geen landelijke, grootschalige campagne zoals ‘Je bent een rund als je met vuurwerk stunt’ gevoerd. LOL Company heeft niet uitgewerkt op grond waarvan zij meent dat een dergelijke campagne geschikt is voor de onderhavige problematiek. Zij miskent met haar standpunt dat voorlichting over risico’s van drugs (lachgas in dit geval) aan voorwaarden moet voldoen om het gewenste effect te hebben en om een averechts effect (zoals stigmatisering en normalisering) te voorkomen. Dit blijkt volgens informatie van het Trimbos-instituut uit wetenschappelijk onderzoek. De Staat heeft toegelicht dat om die reden niet is gekozen voor het voeren van een grootschalige, landelijke campagne. De Staat hoeft bovendien niet aan te tonen dat de bescherming van de volksgezondheid niet met andere denkbare maatregelen dan een verbod kan worden bereikt.
4.34.
LOL Company stelt verder dat de Afdeling het verbod mogelijk disproportioneel heeft genoemd en dat er ook volgens de Afdeling voldoende andere geschikte maatregelen voorhanden lijken te zijn. De rechtbank overweegt hierover dat de Afdeling heeft geadviseerd om de noodzaak van een verbod toereikend te motiveren. Uit het nader rapport blijkt dat dit advies is opgevolgd en dat een (onder 2.5 weergegeven) aanvullende motivering is gegeven. De kern daarvan is dat sinds 2018 ingezette preventiemaatregelen en goede voorlichting onvoldoende effectief bleken om het recreatieve gebruik van lachgas te beperken en dat daarom naast preventie en voorlichting een verbod nodig is geacht. LOL Company is op die nadere motivering niet ingegaan en heeft nagelaten gemotiveerd te stellen dat en toe te lichten waarom die nadere motivering niet volstaat.
4.35.
De stelling van LOL Company dat de negatieve gevolgen van gebruik van lachgas, en de ernst daarvan, dusdanig gering zijn, dat het evenredigheidsbeginsel in de weg staat aan het verbod, treft gezien het hiervoor overwogene geen doel. Het beeld dat LOL Company schetst, dat het wel meevalt met de ernst van de gezondheidsschade die lachgas kan veroorzaken en dat het gaat om een relatief kleine groep mensen die lachgas gebruikt, vindt absoluut geen steun in de door de Staat aangehaalde onderzoeksresultaten. LOL Company laat na haar stellingen op dit punt te onderbouwen. Ook de – met de uitkomst van de risicobeoordeling strijdige – stelling van LOL Company dat pas bij extreem en overmatig gebruik gevaar op gezondheidsschade zou bestaan is niet met stukken onderbouwd en wordt om die reden gepasseerd.
4.36.
Ten aanzien van de stelling van LOL Company dat “de Staat simpelweg niet weet of er bij verstandig gebruik sprake is van gezondheidsrisico’s”, overweegt de rechtbank als volgt. In de eerste plaats heeft de risicobeoordeling voldoende uitgewezen dat gebruik van lachgas schadelijk is voor de gezondheid en dat recreatief lachgasgebruik kan leiden tot ernstige gezondheidsschade. Al na eenmalig gebruik kan gezondheidsschade optreden. LOL Company heeft geen stukken overgelegd waaruit iets anders blijkt. Maar ook indien haar stellingname juist zou zijn, dan geldt dat uit het voorzorgsbeginsel voortvloeit dat het bestaan van (enige) onzekerheid over (de exacte omvang van) een risico – in dit geval over de veilige ondergrens – niet aan het nemen van beschermingsmaatregelen in de weg hoeft te staan. Dat is anders indien sprake zou zijn van een louter hypothetische benadering van risico’s, wat hier niet aan de orde is.
4.37.
Verder heeft de Staat erop gewezen dat de bescherming van de volksgezondheid, de verkeersveiligheid en de openbare orde van dusdanig groot belang wordt acht dat het een verbod voor de groep recreatieve gebruikers rechtvaardigt en dat het middel in verhouding staat tot het nagestreefde doel. Het past naar het oordeel van de rechtbank bij de beoordelingsruimte die de Staat heeft om die afweging zo te maken. Dat het verbod verder gaat dan nodig is of dat met minder ingrijpende maatregelen had kunnen worden volstaan, kan niet worden vastgesteld.
Verbod is kenbaar en zonder discriminatie toegepast
4.38.
Tot slot is ook door publicatie van het besluit in het Staatsblad aan de eisen van kenbaarheid en voorspelbaarheid voldaan en is gesteld noch gebleken dat het verbod niet zonder discriminatie wordt toegepast.
Tussenconclusie
4.39.
Uit het voorgaande volgt dat de Staat erin is geslaagd aan te tonen dat het lachgasverbod voldoet aan het evenredigheidsbeginsel. De gemaakte inbreuk is ter bescherming van de volksgezondheid, de verkeersveiligheid en de openbare orde gerechtvaardigd. De conclusie luidt dat het verbod niet in strijd is met het beginsel van vrij verkeer van goederen.
Kent het lachgasverbod een voldoende inwerkingtredingstermijn?
4.40.
LOL Company heeft tot slot gesteld dat de termijn van vijf weken tussen de publicatiedatum van het besluit (23 november 2022) en het moment van inwerkingtreding van het besluit (1 januari 2023) onaanvaardbaar kort was. LOL Company stelt dat zij zich niet op het verbod heeft kunnen voorbereiden en daardoor schade heeft geleden. Zij verwijt de Staat onzorgvuldig te hebben gehandeld. De grondslag van deze vordering is artikel 6:162 BW. De Staat heeft deze vordering gemotiveerd betwist.
4.41.
De rechtbank overweegt als volgt. Zoals blijkt uit rechtsoverweging 2.6, heeft de staatssecretaris in het nader rapport toegelicht dat de regering in verband met de grote risico’s van lachgasgebruik en de noodzaak van het verbod het lachgasverbod zo snel mogelijk in werking wilde laten treden. Overigens was al in mei 2022 een motie [11] aangenomen met betrekking tot inkorting van de inwerkingtredingstermijn, waarbij de Tweede Kamer opmerkte dat er vanwege gezondheidsschade een duidelijke noodzaak bestond om op korte termijn tot een lachgasverbod te komen en de regering werd verzocht daartoe alles in het werk te stellen. De beslissing tot spoedige inwerkingtreding berust op een politiek-bestuurlijke afweging, die de rechtbank gezien de uitkomst van de risicobeoordeling niet onredelijk acht.
4.42.
Bovendien mag van een onderneming worden verwacht dat zij op de hoogte is van ontwikkelingen die (op termijn) kunnen leiden tot overheidsmaatregelen waardoor de activiteiten van haar onderneming geraakt zouden kunnen worden. [12] Dit geldt des te meer voor een onderneming die – zoals LOL Company – activiteiten ontplooit waarvan de toelaatbaarheid onderwerp is van maatschappelijk debat. Dan dient een onderneming extra bedacht te zijn op de mogelijkheid van regulerende maatregelen van overheidswege en zich daarop in te stellen. Als een onderneming dat niet of in onvoldoende mate doet, is dat voor haar eigen risico.
4.43.
Het maatschappelijk debat over het verbieden van lachgas voor recreatief gebruik werd al sinds 2019 gevoerd. Weliswaar was geruime tijd niet duidelijk hoe het verbod er precies uit zou komen te zien, maar volstrekt helder was dat de regering (zo snel mogelijk) een verbod op recreatief gebruik van lachgas wenste en ondanks kritische geluiden vasthield aan de wens tot invoering van een lachgasverbod in de Opiumwet. Dit blijkt onder meer uit diverse door LOL Company overgelegde nieuwsberichten. Het verbod was dan ook in die mate voorzienbaar dat LOL Company aanleiding had om zich op een mogelijk verbod voor te bereiden, bijvoorbeeld door de bedrijfsactiviteiten van haar onderneming te verleggen en/of uit te breiden en haar onderneming daardoor minder kwetsbaar te maken. Dat LOL Company ruim een jaar voor invoering van het verbod al sterk rekening hield met invoering van het verbod, kan worden afgeleid uit het door de Staat overgelegde interview met haar bestuurder in de Volkskrant van 17 december 2021, waarin voor zover van belang is vermeld:
“Lachgas wordt aan banden gelegd. Er liggen plannen om recreatief gebruik onder de Opiumwet te brengen. In een loods in Zuid-Limburg wachten [naam] en haar dochter (…) in spanning af. Zij geven daar leiding aan een lachgasimperium.”
Tussenconclusie
4.44.
De stelling dat de Staat in verband met de invoering van het lachgasverbod onrechtmatig heeft gehandeld faalt, zodat de vordering die daarop ziet wordt afgewezen.
Verzoek ex artikel 22 Rv
4.45.
LOL Company heeft de rechtbank gevraagd de Staat te bevelen het – deels overgelegde – adviesrapport van het Wetenschappelijk Bureau van het Openbaar Ministerie van 11 november 2022 (met als titel ‘Uitwerking van de – in een voorgesteld artikel 15a Opiumwetbesluit neergelegde – uitzonderingen op een door aanpassing van lijst II bij de Opiumwet voorgesteld lachgasverbod’) in zijn geheel over te leggen.
4.46.
Op grond van het bepaalde in artikel 22 Rv kan de rechter – in elke stand van de procedure – (één van) partijen bevelen bepaalde stellingen toe te lichten of bepaalde bescheiden over te leggen. Een partij kan aan artikel 22 Rv geen vorderingsrecht ontlenen. Het artikel geeft aan de rechter een eigen, discretionaire bevoegdheid om een partij te bevelen bescheiden over te leggen. Het adviesrapport ziet (uitsluitend) op de uitwerking van de uitzonderingen op het lachgasverbod. Gelet op wat daarover in dit vonnis is overwogen, kan het rapport niet tot een ander oordeel leiden. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding om van deze bevoegdheid gebruik te maken.
Eindconclusie
4.47.
De eindconclusie luidt dat geen sprake is van onrechtmatig handelen door de Staat. De vorderingen van LOL Company zullen worden afgewezen. Aan bespreking van wat de Staat verder heeft aangevoerd, onder meer over het ontbreken van de vereiste relativiteit, komt de rechtbank niet toe.
4.48.
LOL Company wordt als de in het ongelijk gestelde partij veroordeeld tot betaling van de proceskosten (inclusief nakosten). De proceskosten van de Staat worden begroot op:
- griffierecht
€
688,00
- salaris advocaten
€
1.228,00
(2 punten × € 614,00)
- nakosten
€
178,00
(plus de verhoging zoals vermeld in de beslissing)
Totaal
€
2.094,00
4.49.
De gevorderde wettelijke rente over de proceskosten wordt toegewezen zoals hierna vermeld.
5.De beslissing
De rechtbank
5.1.
wijst de vorderingen af,
5.2.
veroordeelt LOL Company in de proceskosten van € 2.094,00, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe, te vermeerderen met € 92,00 plus de kosten van betekening als niet tijdig aan deze veroordeling wordt voldaan en het vonnis daarna wordt betekend,
5.3.
veroordeelt LOL Company tot betaling van de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW over de proceskosten als deze niet binnen veertien dagen na aanschrijving zijn betaald,
5.4.
verklaart dit vonnis wat betreft de veroordelingen onder 5.2 en 5.3 uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. M.A. van de Laarschot, mr. J.L.M. Luiten en
mr. P.M. de Keuning en in het openbaar uitgesproken op 16 juli 2025.