Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 24/7938
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 juli 2025 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. H.S. Huisman),
en
de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder (hierna ook: de minister)
(gemachtigde: mr. K. Verbeek en mr. G.E. Eind van de Sociale verzekeringsbank (hierna: de Svb)).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van de aanvraag van eiseres om een eenmalig bedrag op grond van het Tijdelijk besluit eenmalig bedrag ouderen van Surinaamse herkomst (Tijdelijk besluit).
1.1.
Verweerder heeft in het besluit van 8 augustus 2024 (het primaire besluit) bepaald dat eiseres geen eenmalig bedrag op grond van het Tijdelijk besluit krijgt, omdat zij jonger dan 18 jaar was toen zij in Nederland kwam wonen.
1.2.
In het besluit van 21 augustus 2024 (het bestreden besluit) heeft de Svb het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.
1.3.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
1.4.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
1.5.
De rechtbank heeft het beroep op 19 maart 2025 op zitting behandeld. Eiseres is verschenen, vergezeld van haar gemachtigde en haar zoon. De gemachtigden van verweerder zijn verschenen.
1.6.
Na sluiting van het onderzoek is de rechtbank tot de conclusie gekomen dat het onderzoek niet volledig is geweest. De rechtbank heeft geconstateerd dat het bestreden besluit onbevoegdelijk is genomen. Het onderzoek is heropend en de Svb is in de gelegenheid gesteld om het geconstateerde gebrek te herstellen.
1.7.
De Svb heeft namens de minister op 16 april 2025 een gewijzigde beslissing op bezwaar (het gewijzigde besluit) genomen.
1.8.
Nadat geen van partijen te kennen heeft gegeven op een nadere zitting te willen worden gehoord, heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Het gewijzigde besluit
2. Tijdens de beroepsprocedure heeft verweerder het bestreden besluit vervangen door het gewijzigde besluit. Het is de rechtbank niet gebleken dat eiseres nog belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het eerste besluit. De rechtbank zal het beroep tegen het bestreden besluit daarom niet-ontvankelijk verklaren. Omdat het gewijzigde besluit niet tegemoet komt aan de bezwaren van eiseres, heeft het beroep gericht tegen het bestreden besluit, op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), van rechtswege mede betrekking op het gewijzigde besluit.
Gronden van eiseres
3. Eiseres voert aan dat zij bijna 18 jaar oud was toen zij naar Nederland vertrok. Zij is op 21 juli 1975 met haar ouders naar Nederland vertrokken en per 24 juli 1975 stond zij ingeschreven in Nederland. Op [geboortedatum] 1975 werd zij 18 jaar oud. Het gaat dus maar om een periode van 14 dagen waarin eiseres geen 18 jaar oud was. Zij is naar Nederland gekomen met de intentie om de Nederlandse nationaliteit te behouden. Zij heeft deze intentie ook waargemaakt en zij is nooit meer teruggekeerd naar Suriname. Volgens eiseres heeft verweerder gehandeld in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Dat geen sprake is geweest van een tekort aan pensioenopbouw op grond van de Algemene ouderdomswet (AOW) is ook het geval bij mensen die wel net 18 jaar waren bij aankomst in Nederland. Die ouderen hebben wel recht op een eenmalig bedrag. Volgens eiseres is dit onderscheid gezien het doel van het Tijdelijk besluit onevenredig in de zin van artikel 3:4 van de Awb. Bovendien is het Tijdelijk besluit niet in het leven geroepen voor ouderen met een AOW-gat. Zij wijst hierbij op artikel 2 van het Tijdelijk besluit waarin wordt aangegeven dat ‘soms’ over een langere tijd geen AOW is opgebouwd. Uit ditzelfde artikel volgt dat het Tijdelijk besluit in het leven is geroepen om de politiek-bestuurlijke wens om de pijn van deze groep vanwege de samenloop van omstandigheden te erkennen. Verweerder gaat voorbij aan het leed dat eiseres en haar familie is aangedaan bij de keuze om halsoverkop naar Nederland te vertrekken om aanspraak te kunnen blijven maken op alle rechten en plichten vanuit Nederland.
Standpunt van verweerder
4. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseres niet aan alle voorwaarden voldoet die worden gesteld om recht te hebben op het eenmalige bedrag op grond van het Tijdelijk besluit. Eiseres is op 21 juli 1975 naar Nederland gekomen en toen was zij 17 jaar oud. Zij voldoet daarom niet aan de voorwaarde dat ze 18 jaar of ouder was op het moment dat ze naar Nederland kwam. Verweerder kent alleen het bedrag toe wanneer aan alle voorwaarden wordt voldaan. Eiseres krijgt vanaf [geboortedatum] 2024 een volledig AOW-pensioen voor een alleenstaande en heeft dan ook voor haar AOW-pensioen geen nadeel ondervonden aan haar tijd in Suriname. Op de zitting heeft verweerder aanvullend toegelicht dat de regelgever bewust de keuze heeft gemaakt om het eenmalige bedrag te koppelen aan de voorwaarde dat iemand de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt omdat dat de meerderjarigheidsleeftijd is die wordt gehanteerd. Er is geen hardheidsclausule dus verweerder kan niet afwijken van de gestelde voorwaarden.
Regelgeving
5. In artikel 3 van het Tijdelijk besluit staan de voorwaarden voor het recht op een eenmalig bedrag. Een persoon heeft recht op een eenmalig bedrag, indien deze:
a. uiterlijk op 25 november 1975 in Nederland is gaan wonen, met het oog op de inwerkingtreding van de Toescheidingsovereenkomst;
b. voorafgaand aan het tijdstip waarop deze persoon in Nederland ging wonen in Suriname woonde;
c. ten minste de leeftijd van 18 jaar had bereikt op het tijdstip, waarop deze persoon in Nederland ging wonen; en
d. op 1 juli 2024 ten minste 20 jaar in Nederland heeft gewoond.
Beoordeling door de rechtbank
6. Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres niet voldoet aan de voorwaarde van artikel 3, aanhef en onder c, van het Tijdelijk besluit. De rechtbank vat de verwijzing van eiseres op de zitting naar de conclusie van raadsheer advocaat-generaal De Bock van 10 november 2023 [1] op als een verzoek om exceptieve toetsing van het Tijdelijk besluit aan het evenredigheidsbeginsel. De overige beroepsgronden van eiseres komen erop neer dat zij verzoekt om rechtstreekse toetsing van het Tijdelijk besluit aan het evenredigheidsbeginsel, zodat zij ook in aanmerking kan komen voor toekenning van het eenmalige bedrag ook al was zij net geen 18 jaar op het moment dat zij in Nederland ging wonen.
7. De rechtbank stelt allereerst vast dat het Tijdelijk besluit een algemeen verbindend voorschrift is, niet zijnde een wet in formele zin. De voorwaarden voor het recht op een eenmalig bedrag zijn in artikel 3 van het Tijdelijk besluit niet als kan-bepaling geformuleerd, maar als strikte cumulatieve voorwaarden. Er is met andere woorden sprake van een gebonden bevoegdheid. Een algemeen verbindend voorschrift kan, ook wanneer het gaat om de uitoefening van een gebonden bevoegdheid, buiten toepassing worden gelaten als het wettelijk voorschrift als zodanig niet rechtmatig is (de exceptieve toetsing) of als toepassing van het wettelijk voorschrift in het concrete geval van de belanghebbende(n) niet rechtmatig is (de rechtstreekse toetsing). [2]
Exceptieve toetsing
8. De rechtbank overweegt dat de bestuursrechter bij de toetsing van een algemeen verbindend voorschrift aan het evenredigheidsbeginsel, niet tot taak heeft om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen. De intensiteit van een rechterlijke beoordeling van een algemeen verbindend voorschrift is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en de inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als bij het nemen van de beslissing politiek bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. Wat de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen betreft, geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn. [3]
8.1.
In artikel 2 van het Tijdelijk besluit en in de Toelichting bij het Tijdelijk besluit is neergelegd wat het doel van dit besluit is. Hieruit volgt dat met het Tijdelijk besluit een eenmalig bedrag wordt toegekend aan ouderen van Surinaamse herkomst als gebaar van erkenning. Dit gebaar ziet op de unieke samenloop van omstandigheden van deze groep. Het gaat daarbij om de verwachtingen die zijn ontstaan rondom het onafhankelijkheidsproces van Suriname, en de komst van deze groep naar Nederland met het oog op de Toescheidingsovereenkomst. Betrokkenen hebben welbewust de keuze gemaakt om naar Nederland te komen, omdat zij zich Nederlander voelden, en Nederlander wilden blijven. Bij de betrokkenen is daarbij de verwachting ontstaan ook recht op volledige AOW te krijgen, terwijl soms over een lange periode geen recht op grond van de AOW is opgebouwd. Het onrecht dat deze groep hierdoor ervaart, wordt versterkt door de verwachtingen waarmee zij naar Nederland zijn gekomen. Zij maakten namelijk op basis van die verwachtingen een levensbepalende keuze. Daarnaast bestaat er een politiek-bestuurlijke wens om de pijn van deze groep vanwege deze samenloop van omstandigheden te erkennen. Het gebaar wil recht doen aan de gevoelens die als gevolg van deze samenloop van omstandigheden leven bij deze groep, en ziet nadrukkelijk niet op een vorm van vereffening van het AOW-gat van Surinaamse ouderen. [4]
8.2.
Uit de Toelichting bij het Tijdelijk besluit volgt verder onder meer dat de situatie van deze groep Surinaamse ouderen al tientallen jaren op de politieke agenda staat en dat er al vele jaren is gezocht naar een passende oplossing vanwege een nog steeds voortlevende politieke wens om iets voor deze groep Surinaamse ouderen te doen. Het kabinet wil met het gebaar van erkenning tot uitdrukking brengen dat zij een passend einde wenst te maken aan een discussie die al tientallen jaren op de politieke agenda staat. [5]
8.3.
De rechtbank is van oordeel dat uit de Toelichting bij het Tijdelijk besluit zoals hiervoor in 8.1 en 8.2 is weergegeven volgt dat de minister bij de totstandkoming van het Tijdelijk besluit en van de voorwaarden waaronder aanspraak kan worden gemaakt op een eenmalig bedrag veel beslissingsruimte heeft. Dit betekent dat de rechtbank het Tijdelijk besluit terughoudend moet toetsen.
8.4.
De vraag die in het kader van de exceptieve toetsing voorligt is of het strikt vasthouden aan de leeftijdsgrens voor de hele groep betrokkenen onevenredig is. De rechtbank overweegt dat bij de afbakening van een doelgroep altijd een grens gesteld moet worden. Dit betekent dat er altijd mensen zijn die buiten de doelgroep vallen. De rechtbank overweegt dat de minister bewust heeft gekozen voor de leeftijdsvoorwaarde van ten minste 18 jaar oud op het moment van verhuizing naar Nederland. Blijkens de Toelichting bij het Tijdelijk besluit wordt daarmee tot uitdrukking gebracht dat de verhuizing naar Nederland een welbewuste keuze moet zijn geweest. Bij de leeftijd van minimaal 18 jaar kan ervan uitgegaan worden dat iemand een bewuste keuze heeft gemaakt om naar Nederland te verhuizen of in Suriname te blijven wonen. Naar hedendaags begrip is iemand vanaf de leeftijd van 18 jaar immers meerderjarig. Deze leeftijd sluit aan bij de Toescheidingsovereenkomst waarin expliciet is geregeld dat iemand op 18-jarige leeftijd meerderjarig is en zelfstandig de keuze voor Nederland of Suriname kon maken. [6]
8.5.
De rechtbank vindt het niet onredelijk dat in het Tijdelijk besluit een leeftijdsvoorwaarde van ten minste 18 jaar is vastgelegd. Weliswaar betekent dit dat, zoals in het geval van eiseres, personen die net geen 18 jaar waren toen zij naar Nederland verhuisden, niet onder de groep Surinaamse ouderen vallen waar het Tijdelijk besluit zich op richt. Zoals uit 8.4 volgt heeft de minister dit onderkend en onderbouwd. De rechtbank kent doorslaggevende betekenis toe aan de uitdrukkelijke bedoeling van de minister om bij de leeftijd van 18 jaar aan te sluiten omdat er dan van kan worden uitgegaan dat iemand een bewuste keuze heeft gemaakt om naar Nederland te verhuizen en dat de toekenning van een eenmalig bedrag op grond van het Tijdelijk besluit slechts een gebaar van erkenning is. De beroepsgrond slaagt niet.
De rechtstreekse toetsing
9. In het kader van de rechtstreekse toetsing zal de rechtbank beoordelen of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat toepassing van het algemeen verbindend voorschrift in het voorliggende geval voor een belanghebbende (in dit geval eiseres) zozeer in strijd komt met het hoger recht dat die toepassing achterwege moet blijven. Wat betreft de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel, betekent dit dat uiteindelijk (‘onder de streep’) moet worden beoordeeld of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat toepassing van het algemeen verbindend voorschrift in het voorliggende geval tot een onevenredige uitkomst zou leiden. Daarbij gaat het dan alleen nog om de evenwichtigheid (onevenredigheid ‘stricto sensu’). Een besluit is onevenwichtig als het in de gegeven omstandigheden voor de belanghebbende onredelijk bezwarend is. [7]
9.1.
Omdat sprake is van een gebonden bevoegdheid ligt het op de weg van eiseres om gemotiveerd aan te voeren en te onderbouwen dat toepassing van de leeftijdsvoorwaarde in haar geval zozeer in strijd is met het ongeschreven evenredigheidsbeginsel, dat toepassing achterwege moet blijven. [8] Eiseres benadrukt dat het strikt aanhouden van de leeftijdsvoorwaarde van 18 jaar in haar geval onrechtvaardig is, omdat het gaat om een periode van 14 dagen waarin zij geen 18 jaar oud was. Volgens eiseres verschilt het leed dat haar is aangedaan om halsoverkop naar Nederland te vertrekken niet van het leed dat 18-jarigen die wel recht hebben op het eenmalige bedrag is aangedaan.
9.2.
De rechtbank overweegt dat bij het afbakenen van een groep van rechthebbenden vrijwel altijd sprake zal zijn van grensgevallen. Dit is op zichzelf onvoldoende om aan de hoge drempel te voldoen dat een individuele situatie zozeer in strijd is met het evenredigheidsbeginsel dat toepassing van een voorwaarde achterwege moet blijven. Eiseres is daarbij nauwelijks op haar concrete situatie ingegaan en de vraag waarom het voor haar specifiek zeer nadelig zou zijn. Van belang hierbij is dat eiseres door het gewijzigde besluit niet in een nadeliger positie is geraakt, omdat er enkel geen begunstigend besluit is genomen. Ook is er geen fundamenteel recht geschonden. Verder acht de rechtbank van belang dat eiseres met haar ouders naar Nederland is gekomen, waaruit volgt dat geen sprake lijkt te zijn geweest van een volledig zelfstandige en bewuste keuze van eiseres om naar Nederland te verhuizen, maar dat die keuze is gemaakt door haar ouders. De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van een situatie die zodanig onevenredig is dat aan eiseres het eenmalig bedrag moet worden toegekend. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
10. Uit het voorgaande volgt dat eiseres niet voldoet aan alle voorwaarden die gelden voor het verkrijgen van het eenmalig bedrag op basis van het Tijdelijk besluit en verweerder daarom terecht de aanvraag van eiseres om een eenmalig bedrag op grond van het Tijdelijk besluit heeft afgewezen.
11. Het beroep tegen het gewijzigde besluit is ongegrond.
12. Omdat verweerder na het instellen van het beroep door eiseres het bestreden besluit heeft vervangen door het gewijzigde besluit, ziet de rechtbank aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van het beroep. De rechtbank stelt de kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1).
13. De rechtbank ziet ook aanleiding te bepalen dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het gewijzigde besluit ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 51,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.814,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.R. van der Meer, voorzitter, en mr. M.P. Verloop en mr. R.S. Wijling, leden, in aanwezigheid van mr. M. Klaus, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 11 juli 2025.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.