Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: NL24.38560 T
tussenuitspraak van 5 augustus 2025 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam] , eiseres,
geboren op [geboortedatum] ,
van Marokkaanse nationaliteit,
V-nummer: [nummer] ,
(gemachtigde: mr. H.J. Janse),
en
de minister van Buitenlandse Zaken, de minister,
(gemachtigde: mr. J.D. Alberda).
Samenvatting
1. Deze tussenuitspraak wordt gedaan hangende het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar aanvraag om een visum kort verblijf. De rechtbank stelt in deze tussenuitspraak vast dat de minister bij haar besluitvorming gebruik heeft gemaakt van het algoritme Informatie Ondersteund Beslissen (IOB), maar dat dit niet uit de motivering van de besluiten blijkt. De rechtbank stelt de minister in staat dit motiveringsgebrek te herstellen. Verder verzoekt de rechtbank de minister schriftelijke inlichtingen te verschaffen over de inhoud en het gebruik van het algoritme IOB, zoals over de exacte gegevensverwerking en risicoprofilering. Ook verzoekt de rechtbank de minister om een nadere motivering waaruit blijkt op welke wijze dit algoritme als ook de genoemde ‘hits’ in het geüploade document in het dossier van eiseres, van betekenis zijn geweest bij de weigering om aan eiseres een visum kort verblijf te verlenen. De rechtbank verzoekt de minister voorts aan te geven of er al een Impact Assessment Mensenrechten en Algoritmes (IAMA) is uitgevoerd en zo ja, wie dit heeft uitgevoerd en wat de inhoud en de conclusies van dit assessment zijn.
Procesverloop
2. Eiseres is geboren op [geboortedatum] , heeft de Marokkaanse nationaliteit, een Egyptische verblijfsvergunning geldig tot 24 april 2026 en woont in Egypte bij de familie van haar echtgenoot. Eiseres verblijft soms bij haar familie in Marokko, vanwege haar vader die ziek is. Eiseres en haar echtgenoot zijn op [datum huwelijk] met elkaar getrouwd en hebben geen kinderen. De echtgenoot van eiseres heeft de Nederlandse en Marokkaanse nationaliteit en woont in [plaats] , gemeente [gemeente] . Eiseres heeft verzocht om afgifte van een visum kort verblijf, omdat haar echtgenoot in Nederland een hartaanval heeft gehad en zij voor enige tijd bij hem in [plaats] wil zijn om hem te steunen en te verzorgen.
2.1.
Eiseres heeft op 6 september 2023 de aanvraag visum kort verblijf ingediend en ter onderbouwing van haar aanvraag documenten overgelegd. De minister heeft deze aanvraag met het primaire besluit van 29 september 2023 afgewezen. In dit besluit zijn drie afwijzingsgronden aangekruist: (2) eiseres heeft het doel en de omstandigheden van het voorgenomen verblijf niet aangetoond; (3) eiseres heeft niet aangetoond over voldoende middelen van bestaan te beschikken, zowel voor de duur van het voorgenomen verblijf als voor de terugreis naar het land van herkomst of verblijf, of voor doorreis naar een derde land waar eiseres met zekerheid zal worden toegelaten; (13) er bestaat redelijke twijfel over het voornemen van eiseres het grondgebied van de lidstaten voor het verstrijken van het visum te verlaten.
2.2.
Eiseres heeft bezwaar gemaakt en daarbij een door de echtgenoot ingevulde vragenlijst en aanvullende documenten overgelegd. Met het bestreden besluit van
5 september 2024 op het bezwaar van eiseres is de minister bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. De minister heeft geen hoorzitting gehouden en in het bestreden besluit het bezwaar kennelijk ongegrond verklaard. [1]
2.3.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.4.
De rechtbank heeft het beroep op 11 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de echtgenoot van eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister. De rechtbank heeft het onderzoek op de zitting gesloten.
2.5.
De rechtbank heeft op grond van artikel 8:80a in samenhang met artikel 8:51a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) besloten tot het doen van deze tussenuitspraak en daarmee het onderzoek heropend. De rechtbank overweegt in deze tussenuitspraak welke gebrek hiertoe aanleiding heeft gegeven, op welke wijze dit gebrek kan worden hersteld en hoe het onderzoek zal worden voortgezet.
Overwegingen
3. Eiseres voert, kort samengevat, aan dat het bestreden besluit, net als het primaire besluit, onzorgvuldig tot stand is gekomen. Eiseres stelt dat zij, hoewel de motivering van het primaire besluit anders doet voorkomen, documenten ter onderbouwing van haar aanvraag heeft overgelegd. Het gaat om identiteitsdocumenten van eiseres en haar echtgenoot, hun huwelijksakte, de BRP registratie van de echtgenoot, medische informatie over de hartproblemen van de echtgenoot en een ingevuld en (mede) door de gemeente getekend ‘bewijs van garantstelling’. In de bezwaarfase zijn overgelegd: een door de echtgenoot ingevulde vragenlijst, stortingsbewijzen van bedragen op de bankrekening van eiseres met daarop ongeveer 1300 euro, de voor- en achterzijde van de bankpas van eiseres, documenten die verband houden met de ziekte van haar vader in Marokko en enkele foto’s. Eiseres voert aan dat de minister deze documenten niet op zorgvuldige en deugdelijke wijze in de besluitvorming heeft betrokken en dat de minister, gelet op de in bezwaar overgelegde documenten en de inhoud van haar bezwaarschrift, ten onrechte geen hoorzitting heeft gehouden. Eiseres voert verder aan dat de drie weigeringsgronden, gelet op wat eiseres heeft betoogd en de documenten die zij heeft overgelegd, ten onrechte aan haar zijn tegengeworpen en dat het bestreden besluit niet volledig, kenbaar en deugdelijk is gemotiveerd.
4. De minister heeft op zitting desgevraagd aangegeven dat de motivering van het bestreden besluit niet duidelijk is en zich onder verwijzing naar de overwegingen in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat weigeringsgrond 3 is komen te vervallen en alleen de weigeringsgronden 2 en 13 aan eiseres worden tegengeworpen. Deze weigeringsgronden acht de minister kenbaar en deugdelijk gemotiveerd.
4.1.
De minister stelt zich verder op het standpunt dat er geen sprake is van zorgvuldigheidsgebreken en dat op basis van de door eiseres overgelegde documenten, in het primaire besluit terecht is geoordeeld dat niet aan de voorwaarden voor visumverlening is voldaan. Verder heeft de minister aangegeven dat zij de overweging in het bestreden besluit, dat bij afwijzende beslissingen de redenen voor de afwijzing slechts kenbaar gemakt worden door middel van een standaardformulier en dat een nadere motivering niet is vereist, ongelukkig vindt. De minister heeft op zitting naar voren gebracht dat in het primaire besluit wel een nadere motivering is gegeven en dat deze volledig en deugdelijk is. Verder stelt de minister zich op het standpunt dat, voor zover er motiveringsgebreken aan het primaire besluit zouden kleven, deze in het bestreden besluit zijn hersteld.
4.2.
De minister verwijst ten aanzien van het niet houden van een hoorzitting naar het bestreden besluit waarin ter onderbouwing daarvan is overwogen dat een hoorzitting niet tot een ander oordeel zal leiden, omdat met een hoorzitting niets zal veranderen aan de vastgestelde sociale en economische binding van eiseres met Egypte of Marokko.
5. De rechtbank is van oordeel dat het standpunt van de minister in het bestreden besluit dat op grond van artikel 32, tweede lid, van de Visumcode, afwijzende beslissingen en de redenen voor de afwijzing enkel kenbaar hoeven te worden gemaakt door middel van een standaardformulier zonder nadere motivering, niet deugdelijk is. In artikel 32, tweede lid, van de Visumcode is bepaald dat de afwijzende beslissing en de redenen voor de afwijzing van de aanvraag kenbaar worden gemaakt door middel van het standaardformulier van bijlage VI. Dit ontslaat de minister echter niet om op concrete wijze kenbaar en deugdelijk te motiveren waarom de door eiseres naar voren gebrachte feiten en omstandigheden en overgelegde documenten niet tot visumverlening kunnen leiden. De minister heeft op zitting gewezen op de nadere motivering van het primaire besluit, maar de rechtbank ziet in die motivering enkele algemene overwegingen waarin niet concreet wordt ingegaan op de door eiseres gestelde feiten en omstandigheden en overgelegde documenten. In de Visumcode is niet geregeld dat een concrete en op de zaak toegespitste motivering niet nodig is. Naar het oordeel van de rechtbank moet een besluit tot afwijzing van een aanvraag visum kort verblijf dan ook voldoen aan de motiveringsvereisten van artikelen 3:46 en 3:47 van de Awb. De rechtbank wijst in dit verband ook op artikel 41, tweede lid, van het Handvest van de Europese Unie, dat tezamen met het EVRM [2] blijkens overweging 29 van de Visumcode in acht moet worden genomen. Artikel 41, tweede lid, van het Handvest bepaalt dat het recht op behoorlijk bestuur de plicht omvat van de betrokken instanties om hun beslissingen met redenen te omkleden. Door de motivering in het primaire besluit niet concreet toe te spitsen op de feiten en omstandigheden van eiseres en daarbij bovendien, zonder nadere onderbouwing, aan te geven dat eiseres heeft nagelaten (aanvullende) documenten ter onderbouwing van de visumaanvraag te overleggen, hetgeen gelet op de stukken die eiseres heeft overgelegd onjuist is, heeft de minister dat besluit in strijd met de artikelen 3:46 en 3:47 van de Awb en artikel 41, tweede lid, van de Handvest genomen. De motivering in het bestreden besluit hierover is derhalve niet juist en daardoor in strijd met het motiveringsvereiste van artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Het standpunt van de minister dat, voor zover er motiveringsgebreken zouden zijn, deze in het bestreden besluit zijn hersteld, ontslaat de minister immers niet om al in de primaire besluitvormingsprocedure een op de zaak toegespitste en concrete kenbare en deugdelijke motivering te geven, en wanneer dit niet is gebeurd dit in het bestreden besluit te onderkennen.
6. De rechtbank is ook van oordeel dat de motivering van de minister om geen hoorzitting te houden, niet deugdelijk is. Uitgangspunt is dat het horen een essentieel onderdeel vormt van de bezwaarfase. Daarvan kan slechts met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb worden afgezien als er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit. Daarvan is in deze zaak geen sprake. Eiseres heeft bij het indienen van de aanvraag verschillende bewijsstukken ingebracht. In bezwaar heeft eiseres nadere bewijsstukken overgelegd en een schriftelijk betoog gehouden waarom het primaire besluit volgens haar feitelijk en juridisch geen stand kan houden. Eiseres heeft daarbij expliciet verzocht om uitgenodigd te worden op een hoorzitting om haar bezwaar nader toe te lichten. Naar het oordeel van de rechtbank was gelet op wat eiseres in bezwaar naar voren heeft gebracht op voorhand niet vanzelfsprekend dat het bezwaar kennelijk ongegrond was. De enkele motivering van de minister dat een hoorzitting tot geen ander oordeel zal leiden, omdat een hoorzitting niets zal veranderen aan de vastgestelde sociale en economische binding van eiseres met Egypte of Marokko, is gelet op het voorgaande en het toetsingscriterium van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb, dan ook niet deugdelijk. Het bestreden besluit is gelet daarop niet alleen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, maar ook met artikel 7:3, aanhef en onder b, in samenhang met artikel 7:2 van de Awb. [3]
7. De rechtbank is verder van oordeel dat aan het bestreden besluit nog een motiveringsgebrek kleeft. De rechtbank stelt vast dat in het primaire besluit niet is aangegeven dat bij de boordeling van de visumaanvraag het algoritme Informatie Ondersteund Beslissen (IOB) is gebruikt. Dit blijkt ook niet uit het bestreden besluit. Voor de rechtbank is, gelet op zowel informatie uit het dossier van eiseres als uit het Algoritmeregister [4] en het daarin genoemde Factsheet Informatie Ondersteund Beslissen (IOB) [5] , duidelijk dat de minister in de primaire besluitvormingsprocedure het algoritme IOB gebruikt heeft. In het Algoritmeregister wordt dit immers in algemene zin aangegeven. Verder blijkt uit het door de minister geüploade document met titel ‘ [naam titel] ’ in het digitale dossier van eiseres, dat er sprake is geweest van een hit op 5A en 5B (waarbij wordt verwezen naar een lijstmededeling) en dat pas daarna de VA gegevens zijn verzonden en ontvangen door BAO voor onderzoek. Vervolgens staat er vermeld: “File has been checked, applicant is a FTT, has invitation letter from her husband in the NL, he will be sponsoring her.”
7.1.
De gemachtigde van de minister kon over het gebruik van het IOB op de zitting geen inzicht geven en heeft daarbij aangegeven dat dit ook niet als een beroepsgrond is aangevoerd.
7.2.
De gemachtigde van eiseres heeft erkend dat er geen beroepsgrond over het algoritme IOB is aangevoerd en heeft de rechtbank desgevraagd op zitting verzocht onderzoek naar dit algoritme te doen.
8. De rechtbank is van oordeel dat een ambtshalve toetsing en een nader onderzoek naar het algoritme IOB is aangewezen en overweegt daartoe het volgende.
8.1.
De rechtbank is van oordeel dat het uit het oogpunt van effectieve rechtsbescherming, dat is neergelegd in artikel 47 van het Handvest en artikel 13 van het EVRM, noodzakelijk is dat besluitvorming transparant is en dat dit vereiste ook van toepassing is op het gebruik van algoritmes door bestuursorganen. Hieruit volgt dat bij afwijzingen van aanvragen om een visum kort verblijf uit het primaire besluit moet blijken dat het algoritme IOB is gebruikt en, wanneer dit niet uit de motivering van het primaire besluit blijkt, moet dit motiveringsgebrek in het besluit op bezwaar worden hersteld. Dit is in deze zaak niet gebeurd. De motivering in het primaire besluit en het bestreden besluit is derhalve ook in dit verband niet volledig en in strijd met de artikelen 3:46 en 3:47 respectievelijk artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Vanwege dit motiveringsgebrek heeft eiseres niet de benodigde informatie en uitleg gekregen over het gebruik van het algoritme IOB en kan haar het niet aangevoerd hebben van een beroepsgrond in dit verband, niet worden tegengeworpen. Verder heeft ook de rechtbank geen inzicht gekregen in hoeverre dit algoritme alsmede de genoemde hits in het geüploade document in het dossier van eiseres, van betekenis zijn geweest bij de weigering om aan eiseres een visum kort verblijf te verlenen.
8.2.
De rechtbank acht voor het ambtshalve toetsen en het nadere onderzoek naar het algoritme IOB eveneens het volgende van belang. De rechtbank is ambtshalve bekend met openbaar gemaakte rapporten van gerenommeerde organisaties en instanties waarin wordt aangegeven dat het algoritme IOB mogelijk discriminerend is en dat er mogelijk sprake kan zijn van etnisch profileren. In een rapport van Amnesty International (Amnesty) [6] wordt aangegeven dat Amnesty vermoedt dat sprake is van geautomatiseerd etnisch profileren, respectievelijk discriminatie op grond van ras. Amnesty wijst daarbij onder andere op de kenmerken waarop wordt geprofileerd, waaronder het kenmerk nationaliteit, en het toekennen van risicoscores. Verder heeft de Algemene Rekenkamer in een rapport [7] zijn zorgen geuit over het gebruik van een algoritme als IOB, omdat bij dergelijke ondersteunende algoritmes voor een risicovoorspelling het risico bestaat dat de uitgangspunten van het risicoprofiel strijdig zijn met de geldende wet- en regelgeving dan wel een (ongewenste) afwijking gaan vertonen op basis van de verborgen beperkingen van de inputdata. Daarbij kan worden gedacht aan discriminatie of het gebruik van bijzondere persoonsgegevens. Ook bestaat de kans dat het advies van het algoritme de uiteindelijke beslissing van de medewerker beïnvloedt. In een ander rapport van de Algemene Rekenkamer wordt in meer algemene zin gewaarschuwd voor bias, dat wil zeggen voor onwenselijke systematische afwijkingen van de uitkomsten van een algoritme voor de gehele groep of voor specifieke personen of deelgroepen. Als voorbeeld van bias door data wordt genoemd een algoritme dat gebruik maakt van historische gegevens waarbij sprake is geweest van specifiek beleid op specifieke groepen. [8] Deze vorm van bias leidt dan tot een intensievere controle, wat kan leiden tot meer afwijzingen. Naar het oordeel van de rechtbank kan dit ook aan de hand zijn bij de beoordeling van aanvragen om een visum kort verblijf van personen die tot een specifieke groep behoren. Dat zou een vorm van discriminatie kunnen zijn.
8.3.
De bestuursrechtspraak heeft lessen geleerd uit de kinderopvangtoeslagenaffaire [9] , waarin achteraf onder meer is komen vast te staan dat een algoritme discriminerend is geweest. [10] De rechtbank wil in deze zaak dan ook het zekere voor het onzekere nemen. De rechtbank acht onder al deze omstandigheden een ambtshalve toetsing van het algoritme IOB aangewezen en het doen van nader onderzoek naar IOB op zijn plaats. Uit het Algoritmeregister kan niet worden opgemaakt of de minister al een onderzoek naar IOB heeft laten uitvoeren waarin is onderzocht of er al dan niet sprake is van een inbreuk op mensenrechten. In het Algoritmeregister staat enkel dat een Impact Assessment Mensenrechten en Algoritmes (IAMA) [11] volgt. De rechtbank acht een IAMA van belang en wenst op de hoogte te worden gebracht van de uitkomsten hiervan. Alleen dan is een daadwerkelijk inhoudsvolle rechterlijke toetsing mogelijk, welke van wezenlijk belang is voor een effectieve rechtsbescherming als bedoeld in artikel 47 van het Handvest en artikel 13 van het EVRM.
Conclusie en gevolgen
9. Gelet op wat onder 7 en 8 is overwogen stelt de rechtbank de minister schriftelijk in de gelegenheid het motiveringsgebrek zoals beschreven onder rechtsoverweging 8.1 te herstellen. De minister wordt verder verzocht de rechtbank schriftelijk te informeren over de inhoud en het gebruik van het algoritme IOB, zoals over de exacte gegevensverwerking en risicoprofilering. Ook verzoekt de rechtbank de minister om een nadere motivering waaruit blijkt op welke wijze dit algoritme als ook de genoemde ‘hits’ in het geüploade document in het dossier van eiseres, van betekenis zijn geweest bij de weigering om aan eiseres een visum kort verblijf te verlenen. De rechtbank verzoekt de minister voorts aan te geven of er al een IAMA is uitgevoerd en zo ja, wie dit heeft uitgevoerd en wat de inhoud en de conclusies van dit assessment zijn.
9.1.
De minister hoeft de in rechtsoverweging 5 en 6 genoemde gebreken niet te herstellen. De rechtbank zal nog niet beoordelen welke gevolgen deze gebreken hebben en of de minister weigeringsgronden 2 en 13 aan eiseres heeft mogen tegenwerpen.
10. Eiseres zal vervolgens in de gelegenheid worden gesteld om schriftelijk te reageren. Daarna zal de rechtbank partijen uitnodigen voor een tweede zitting. Tot die tijd wordt iedere verdere beslissing aangehouden. Er wordt nu dus ook nog geen beslissing genomen over de proceskosten en het griffierecht.
Beslissing
De rechtbank:
- stelt de minister in de gelegenheid om, binnen vier weken na bekendmaking van deze tussenuitspraak, het motiveringsgebrek te herstellen en schriftelijk inlichtingen te verschaffen als omschreven in rechtsoverweging 8;
- zal eiseres in de gelegenheid stellen om daarop te reageren;
- zal daarna partijen benaderen voor het houden van een nadere zitting;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is op 5 augustus 2025 gedaan door mr. N.M. van Waterschoot, rechter, in aanwezigheid van mr. E.A. Ruiter, griffier, en openbaar gemaakt door middel van gepseudonimiseerde publicatie op rechtspraak.nl.
De uitspraak is openbaar en bekendgemaakt op:
Tegen deze tussenuitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.