Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 24/6485
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 september 2025 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
en
de minister van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigden: mr. R. Saglam en mr. J.A. Groenendijk).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de gedeeltelijke openbaarmaking van informatie op grond van de Wet open overheid (Woo).
1.1.
Bij besluit van 11 oktober 2023 en bij aanvullend besluit van 18 december 2023 heeft verweerder een aantal stukken gedeeltelijk openbaar gemaakt en de openbaarmaking van andere informatie geweigerd. Met het bestreden besluit van 17 mei 2024 op het bezwaar van eiser tegen deze beslissingen is verweerder daarbij gebleven.
1.2.
Verweerder heeft stukken aan de rechtbank toegezonden met het verzoek, dat de kennisneming van de volledige of gedeeltelijke inhoud daarvan tot de rechtbank wordt beperkt. [1] De rechter heeft dit verzoek toegewezen en deze stukken ingezien.
1.3.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 22 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben eiser en de gemachtigden van verweerder deelgenomen. Deze zaak is op dezelfde zitting behandeld als de beroepsprocedure met zaaknummer SGR 24/3683, over het besluit van de korpschef van Politie over hetzelfde Woo-verzoek. Eiser heeft gebruik gemaakt van spreekaantekeningen die hij – in overleg – gedeeltelijk heeft voorgedragen.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat deze zaak over?
2. In 2019 heeft eiser een tip aan de politie verstrekt in verband met een strafrechtelijk onderzoek. Naar aanleiding van de wijze waarop de tip is afgehandeld, heeft eiser een klacht ingediend bij het Openbaar Ministerie (OM). Ook heeft eiser zich gewend tot de Nationale Ombudsman (de Ombudsman), die op 9 november 2022 een rapport heeft uitgebracht over informatiestrekking door de politie en het OM aan burgers in tipgeversprocedures. [2]
3. Eiser heeft vervolgens op 29 juni 2023 een verzoek ingediend om openbaarmaking van informatie over de inrichting van de procedure met betrekking tot tipgevers. [3]
4. In een eerste besluit van 11 oktober 2023 (het eerste primaire besluit) heeft verweerder medegedeeld dat er 27 documenten zijn gevonden die binnen de zoekslag vallen.
4.1
Van 6 documenten is openbaarmaking afgewezen; 4 documenten waren al openbaar en op 2 documenten is een uitzonderingsgrond uit de Woo van toepassing geoordeeld en aangegeven dat deze al gepubliceerd waren.
4.2
In 21 documenten zijn verschillende passages onleesbaar gemaakt. Hiervoor zijn uiteenlopende redenen gegeven, namelijk omdat de betreffende passages: (-) buiten de reikwijdte van het Woo-verzoek vallen, (-) doublures zijn van passages uit andere documenten, (-) zijn aan te merken als persoonsgegevens waarop de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens van toepassing is, dan wel (-) buiten de openbaarheid moeten blijven omdat een uitzonderingsgrond uit de Woo van toepassing is.
5. Bij aanvullend besluit van 18 december 2023 (het aanvullende primaire besluit) heeft verweerder de 2 documenten waarvan de openbaarmaking volledig was afgewezen, alsnog gedeeltelijk openbaar gemaakt en is ook teruggekomen op de mededeling dat deze documenten al gepubliceerd waren.
6. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen beide primaire besluiten. Verweerder heeft in bezwaar een tweede zoekslag verricht. Dat heeft geen verdere informatie opgeleverd.
Wat vindt eiser in beroep?
7. Eiser stelt dat het bestreden besluit onzorgvuldig is genomen. De zoekslagen zijn onvolledig en niet goed inzichtelijk gemaakt. Dat niet meer documenten bij verweerder berusten is daarnaast onwaarschijnlijk. Voor zover verweerder niet over bepaalde documenten beschikt, zal hij die moeten achterhalen.
Verweerder heeft de reikwijdte van het Woo-verzoek bovendien te beperkt opgevat en had zo nodig contact met eiser moeten opnemen om het verzoek te preciseren.
Nadat verweerder terugkwam op de onjuiste mededeling over de publicatie van 2 gedeeltelijk openbaar gemaakte documenten, had hij een nieuwe zoekslag moeten verrichten.
Daarnaast zijn in bezwaar niet alle zaakstukken ter inzage verstrekt; ten onrechte is inzage onthouden in de bijlagen bij de zienswijze van de korpschef op het eerste primaire besluit, alsook in de zienswijze op het aanvullend besluit.
Ook is verzuimd toepassing te geven aan artikel 5.5 van de Woo met betrekking tot informatie die eiser betreft. Verweerder heeft eiser vooringenomen bejegend en in strijd gehandeld met het beginsel van fair play. De besluitvorming geeft ook blijk van détournement de pouvoir, omdat de Woo wordt gebruikt om informatie uit de openbaarheid te houden.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
De zoekslag
8. Een bestuursorgaan moet voldoende inzichtelijk maken hoe het de zoekslag heeft verricht. Wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat informatie niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, is het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om het tegendeel aannemelijk te maken. Bij de beoordeling of een stelling van een bestuursorgaan niet ongeloofwaardig voorkomt, dient te worden betrokken op welke wijze het onderzoek is verricht. [4]
9. Verweerder heeft in het bestreden besluit een toelichting gegeven op de zoekslag. Daarbij heeft hij uiteengezet bij welke personen en eenheden informatie is uitgevraagd, namelijk de afdeling Bestuurlijke en Juridische Zaken (BJZ) van het Parket Generaal, het Team Informatie en Operationele Coördinatie (TIOC) van het Landelijk Parket en een aantal medewerkers die bij het Onderzoek van de Ombudsman waren betrokken. Daarnaast zijn de arrondissementsparketten en de lokale recherches en TCI-officieren van justitie in de zoekslag betrokken. Hierbij heeft verweerder echter onvoldoende inzichtelijk gemaakt in welke systemen is gezocht en welke zoektermen er zijn gebruikt. De zorgvuldigheid van de zoekslag is op basis van de gegeven toelichting niet voldoende verifieerbaar. Dit betekent dat het bestreden besluit ontoereikend is gemotiveerd en in strijd komt met artikel 7:12, eerste lid van de Awb.
10. De rechtbank staat vervolgens voor de vraag wat dit gebrek moet betekenen voor de rechtsgevolgen van het bestreden besluit. Naar het oordeel van de rechtbank kunnen de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven, omdat verweerder de zoekslagen alsnog voldoende heeft toegelicht in de beroepsprocedure. Daarbij heeft verweerder voldoende aannemelijk gemaakt dat hij alle onder het Woo-verzoek vallende informatie die bij hem berust, aan eiser heeft verstrekt. Er is geen reden om verweerder opdracht te geven tot het doen van een nieuwe zoekslag. De rechtbank legt hieronder uit op basis waarvan zij tot dit oordeel is gekomen.
10.1
Naar aanleiding van eisers bezwaar heeft verweerder navraag gedaan bij de afdeling BJZ van het Parket Generaal, alsook bij het TIOC van het Landelijk Parket. Hierbij is specifiek navraag gedaan naar het bestaan van een 'protocol dat is opgemaakt vanuit de club Opsporingsbevoegdheden van de politie'. Deze vraag is ook gesteld aan vijf medewerkers van het Landelijk Parket, die zich tijdens het onderzoek van de Ombudsman hebben gebogen over het bestaan van een protocol met betrekking tot tipgevers. De bevraagde personen zijn ook verzocht om opheldering over eventuele stukken die aan de Ombudsman zijn gestuurd. Hieruit is naar voren gekomen dat niemand binnen het OM met een dergelijk stuk werkt of met het bestaan daarvan bekend is.
10.2
Daarnaast is bij BJZ en TIOC navraag gedaan naar informatie die in de klachtprocedure vanuit het OM is verstrekt aan de Ombudsman. Hierbij is specifiek gevraagd of aan de Ombudsman documenten of bijlagen zijn verstrekt over het resultaat van uitvragen binnen het OM naar het bestaan van een tipgeversprocedure. In reactie daarop is door BJZ en TIOC medegedeeld, dat het OM daarover geen documenten aan de Ombudsman heeft verstrekt. De Ombudsman blijkt door middel van interviews informatie te hebben verkregen van het OM, die online via Webex zijn afgenomen vanwege de destijds geldende Covid-19-restricties. Het OM heeft geen schriftelijke vastleggingen van de interviews.
10.3
Verweerder heeft verder bij alle arrondissementsparketten navraag gedaan naar het bestaan van regionale afspraken tussen de politie en het OM over het registeren van tips en het onderhouden van contact met tipgevers. Alle arrondissementen gaven als reactie, dat zij niet bekend zijn met het bestaan van regionale afspraken met de politie. Binnen de arrondissementen is gezocht in het werk- en archiefsysteem en de afdelingsschijf op de zoektermen 'regionale afspraken', 'registreren tips' en 'tips' en 'tipgevers'. Ook is navraag gedaan bij de rechercheofficieren van justitie en de officieren van justitie met de respectievelijke portefeuilles 'Team Criminele Inlichtingen' en 'beleid'. Ook deze inspanningen hebben geen nieuwe informatie opgeleverd.
10.4
Met het voorgaande heeft verweerder voldoende onderbouwd hoe er is gezocht. De eenheden, systemen, onderwerpen en zoektermen zijn benoemd en de opzet van de zoekslag is goed verantwoord. Binnen de organisatie van verweerder heeft dus een grondig onderzoek plaatsgevonden naar documenten over een tipgeversprocedure en de inrichting daarvan.
11. Eisers betoog dat verweerder de reikwijdte van het Woo-verzoek heeft miskend, treft geen doel. Verweerder heeft de reikwijdte correct afgebakend op basis van de bewoordingen van het verzoek en met inachtneming van de context waarin het is gedaan. Voor nader contact met eiser over de uitleg van het verzoek hoefde verweerder geen aanleiding te zien.
11.1
Op zich voert eiser terecht aan, dat verweerder ook had kunnen zoeken op de zoekterm ‘beloning’. Dat leidt echter niet tot het oordeel dat het bereik van het Woo-verzoek is miskend en dat de zoekslag onvolledig is. Gelet op de bevindingen die uit de diverse uitvragen naar voren zijn gekomen, kan namelijk in redelijkheid worden uitgesloten dat een document bestaat waarin een tipgeversprocedure is neergelegd. Daarmee is het onwaarschijnlijk dat het zoeken op ‘beloning’ naar nieuwe relevante informatie zou leiden. Bovendien hebben beloningen in deze kwestie alleen betekenis voor zover het gaat om tips, terwijl het woord ‘beloning’ een ruime strekking heeft die buiten de grenzen treedt van dat onderwerp. Verweerder hoefde om die redenen niet (ook) op de term ‘beloning’ te zoeken.
11.2
Voor zover eiser stelt dat zijn verzoek te beperkt is uitgelegd waar het gaat om contacten tussen de OM en de Ombudsman, gaat de rechtbank daar niet in mee. Verweerder heeft de contacten met de Ombudsman en de opvolging van zijn aanbevelingen in de zoekslag betrokken en daarvan diverse documenten aan eiser verstrekt. De rechtbank stelt ook vast, dat de zoekslag is afgebakend tot informatie die betrekking heeft op de tipgeversprocedure en de inrichting daarvan. In de passages die verweerder voor eiser onleesbaar heeft gemaakt zijn alleen gegevens opgenomen die losstaan van tipgeversprocedures. Verder heeft verweerder erkend dat de reikwijdte van het verzoek aanvankelijk bij het primaire besluit is miskend, maar dit is bij het aanvullende besluit hersteld.
11.3
In de openbaargemaakte ‘Instructie bijzondere opsporingsgelden’ zijn de passages in paragraaf II, onder de kop ‘beloningen’, onleesbaar gemaakt. Eiser stelt dat dit ten onrechte is gebeurd. Het is begrijpelijk dat eiser die conclusie trekt; de kop wekt de indruk dat de passages inzicht geven in de werkwijze bij de afhandeling van tips. Dat is echter niet het geval. De rechtbank stelt vast dat de passages alleen betrekking hebben op de vraag wanneer het OM een beloning uitlooft en hoe tot die beslissing wordt gekomen. Dat staat buiten het onderwerp van het Woo-verzoek, zoals eiser ter zitting ook heeft bevestigd. Verweerder hoefde deze passages dus niet openbaar te maken.
11.4
Omdat aannemelijk is dat het OM geen schriftelijke vastleggingen heeft van interviews met de medewerkers die bij het onderzoek van de Ombudsman waren betrokken, dient het zoeken daarnaar geen redelijk doel. Verweerder mocht het zoeken naar informatie over de contacten met de Ombudsman dus concentreren op stukken die door verweerder naar de Ombudsman zijn gestuurd.
12. Eiser betoogt ook dat er meer informatie moet zijn, die desnoods door verweerder moet worden achterhaald. Hier gaat de rechtbank niet in mee.
12.1
Eiser stelt dat het treffen van regionale afspraken over de omgang met tipgevers, het bestaan van een document impliceert. Dat treft geen doel. Ter zitting heeft de korpschef van Politie verduidelijkt, dat op regionaal niveau afspraken worden gemaakt tussen de politie en het OM, maar dat dit ad hoc gebeurt, waarbij de opportuniteit in het betreffende geval leidend is. Vastgelegde afspraken zijn er dus niet. Verweerder heeft deze toelichting ter zitting onderschreven. De rechtbank acht deze uitleg aannemelijk, omdat beslissingen over tipgevers in een opsporingsonderzoek worden genomen, dat onder gezag van het OM wordt uitgevoerd. Het ligt in de rede dat elk onderzoek een afzonderlijke afweging meebrengt. Gelet op het individuele karakter van die afweging is het goed navolgbaar, dat het OM niet is gekomen tot vastlegging van een procedure of van criteria voor de omgang met tips en tipgevers.
Daarmee is het dus ook aannemelijk, dat verweerder geen documenten onder zich heeft met afspraken en regelingen over gouden tips, beslissingen over uitkeringen en procedures in gevallen van onenigheid tussen de tipgever en het OM. Dat deze typen documenten per definitie moeten bestaan, zoals eiser stelt, is tegen deze achtergrond onvoldoende onderbouwd.
De verwijzing in een e-mailbericht van 31 maart 2021 naar 'een protocol dat is opgemaakt vanuit de club’, leidt niet tot een ander inzicht. De medewerker die daar destijds naar heeft verwezen, vermoedde kennelijk dat een dergelijk document zou kunnen bestaan, maar niet blijkt dat hij daar inhoudelijke kennis van droeg. Het komt aannemelijk voor dat het ging een niet-concrete aanname van de medewerker, die berustte op een vergissing. Dat dit anders is, heeft eiser onvoldoende concreet toegelicht.
12.2
De verwijzing naar criteria ter beoordeling of sprake is van bruikbare informatie, betekent niet dat er een document moet zijn waarin die criteria in het algemeen zijn gedefinieerd. Gezien het voorgaande is het aannemelijk, dat dergelijke beoordelingen per concreet geval plaatsvinden. Hierbij mag worden aangenomen dat politie en OM in het concrete geval kunnen putten uit algemenere, door ervaring en deskundigheid gevormde inzichten, zonder te hoeven terugvallen op een document.
12.3
Eiser stelt dat verweerder de opvolging van het rapport van de Ombudsman heeft stopgezet, zodat daarvan een document moet bestaan dat niet is verstrekt. Dit betoog gaat niet op. Naar aanleiding van dat rapport waren het OM en de politie voornemens de aanbevelingen van de Ombudsman in een tekst op de website van het OM te laten publiceren. De conceptteksten zijn op eisers verzoek openbaargemaakt. De definitieve tekst is inmiddels op de website van het OM geplaatst, met een link op de website van de politie die daarnaar verwijst. Verweerder mocht daarmee volstaan. Er is geen concrete aanwijzing dat informatie bij verweerder berust over de implementatie van het advies van de Ombudsman, die binnen het bereik van het Woo-verzoek zou vallen.
De zienswijzen
13. Eiser meent dat de zienswijze van de politie ten onrechte zonder bijlagen aan hem is verstrekt. Daar gaat de rechtbank in mee.
13.1
Verweerder heeft de bijlagen vertrouwelijk gehouden en zich daartoe gebaseerd op gewichtige redenen, zoals bedoeld in artikel 7:4, zesde lid van de Awb. De bijlagen houden namelijk informatie in waarop verweerder uitzonderingsgronden heeft toegepast. Openbaarmaking zou de toepassing van de uitzonderingsgronden dus zinledig maken. De toepasselijkheid van de uitzonderingsgronden staat in beroep niet ter discussie en eiser heeft ook overigens niet voldoende onderbouwd waarom verweerder geen gewichtige redenen zou hebben om die informatie vertrouwelijk te houden. Verder is niet gebleken dat een zienswijze is gegeven met betrekking tot het aanvullend besluit. De beroepsgrond treft dus geen doel.
Artikel 5.5 van de Woo
14. Artikel 5.5 van de Woo geeft de verzoeker recht op informatie die op hemzelf betrekking heeft. Uit het Woo-verzoek volgt niet dat eiser daarom heeft verzocht. De Woo verplicht ook niet tot ambtshalve toepassing van artikel 5.5. Uit het artikel blijkt duidelijk dat daartoe een apart verzoek moet worden gedaan. Er was op dit punt dan ook geen verplichting om een individuele belangenafweging te maken, of hierover contact met eiser op te nemen.
Détournement de pouvoir, fair play
15. Eiser betoogt dat verweerder de bevoegdheid tot het nemen van een Woo-besluit voor een ander doel gebruikt dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. De rechtbank begrijpt hieruit dat eiser het verwijt maakt, dat verweerder de beslisprocedure op Woo-aanvragen aanwendt ter omzeiling van zijn openbaarmakingsverplichtingen. Hiervoor vindt de rechtbank geen bewijs. Uit de toelichting door verweerder over zijn onderzoeksinspanningen, blijkt dat het Woo-verzoek serieus is genomen en dat meerdere keren uitvraag is gedaan naar informatie. Het kan eiser wel worden toegegeven, dat de communicatie met hem beter had gekund. De rechtbank kan zich inleven in de ontevredenheid van eiser over zijn bejegening. Het was passend geweest als hij beter op de hoogte was gehouden over de contacten met de Ombudsman, de voortgang van het onderzoek en de opvolging van de aanbevelingen. Daarin ligt echter geen reden om te oordelen dat de voorbereiding van het bestreden besluit onzorgvuldig is geweest, dan wel dat verweerder blijk heeft gegeven van vooringenomenheid of een gebrek aan fair play.
Conclusie en gevolgen
16. De rechtbank verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit, maar bepaalt dat de rechtsgevolgen in stand blijven. [5] Voor een proceskostenvergoeding is geen aanleiding, omdat niet is gebleken dat dergelijke kosten zijn gemaakt en eiser zonder rechtskundige bijstand heeft geprocedeerd. Eiser is wegens betalingsonmacht van griffierecht vrijgesteld.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Smeets, rechter, in aanwezigheid van mr. D.C. van Genderen, griffier.
De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 5 september 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.