Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 25/16877, AWB 25/17485, AWB 25/17486, AWB 25/17487, AWB 25/17488, AWB 25/17489, AWB 25/17490, AWB 25/17491, AWB 25/17492, AWB 25/17493, AWB 25/17494, AWB 25/17495, AWB 25/17496, AWB 25/17497, AWB 25/17498, AWB 25/17500, AWB 25/17501, AWB 25/17502, AWB 25/17503, AWB 25/18648 en AWB 25/18650
uitspraak van de voorzieningenrechter van 8 oktober 2025 in de zaken tussen
[verzoeker 1], verzoeker
V-nummer: [nummer 1]
[verzoekster 1], verzoekster
V-nummer: [nummer 2]
[verzoekster 2], verzoekster
V-nummer: [nummer 3]
[verzoeker 2], verzoeker
V-nummer: [nummer 4]
[verzoekster 3], verzoekster
V-nummer: [nummer 5]
[verzoeker 3], verzoeker
V-nummer: [nummer 6]
[verzoeker 4], verzoeker
V-nummer: [nummer 7]
[verzoeker 5], verzoeker
V-nummer: [nummer 8]
[verzoeker 6], verzoeker
V-nummer: [nummer 9]
[verzoeker 7], verzoeker
V-nummer: [nummer 10]
[verzoeker 8], verzoeker
V-nummer: [nummer 11]
[verzoeker 9], verzoeker
V-nummer: [nummer 12]
[verzoeker 10], verzoeker
V-nummer: [nummer 13]
[verzoeker 11], verzoeker
V-nummer: [nummer 14]
[verzoeker 12], verzoeker
V-nummer: [nummer 15]
[verzoeker 13], verzoeker
V-nummer: [nummer 16]
[verzoekster 4], verzoekster
V-nummer: [nummer 17]
[verzoeker 14], verzoeker
V-nummer: [nummer 18]
[verzoeker 15], verzoeker
V-nummer: [nummer 19]
[verzoeker 16], verzoeker
V-nummer: [nummer 20]
[verzoeker 17], verzoeker
V-nummer: [nummer 21]
Hierna tezamen: verzoekers
(gemachtigde: mr. W.G. Fischer),
en
de minister van Asiel en Migratie (de minister), verweerder
(gemachtigden: mr. J.V. de Kort en mr. R.E. van Deijck).
Procesverloop
Bij brieven van 8 oktober 2024 heeft de het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam namens de minister van Asiel en Migratie verzoekers meegedeeld dat de opvang in de Landelijke Vreemdelingenvoorzieningen (LVV) zal worden beëindigd per 1 januari 2025 (beëindigingsbrieven).
Verzoekers hebben bezwaar hiertegen gemaakt. Zij hebben daarnaast de voorzieningenrechter van deze rechtbank en zittingsplaats verzocht om voorlopige voorzieningen te treffen.
Bij uitspraak van 19 december 2024 (ECLI:NL:RBDHA:2024:21486) heeft de voorzieningenrechter de verzoeken van verzoekers toegewezen en bepaald dat zij gebruik moeten kunnen maken van 24-uurs (basis)opvangvoorzieningen tot vier weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar.
Bij besluiten van 21 augustus 2025 en 11 september 2025 (de bestreden besluiten) heeft de minister de bezwaren van verzoekers ongegrond verklaard. Ten aanzien van [verzoeker 13] heeft de minister het bezwaar bij besluit van 21 augustus 2025 niet-ontvankelijk verklaard.
Verzoekers hebben op 28 en 29 augustus 2025 en 23 september 2025 beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten. Zij hebben op 3 september 2025 en 23 september 2025 tevens de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De minister heeft zich desgevraagd niet bereid verklaard de opvang voort te zetten totdat uitspraak wordt gedaan in de hoofdzaken (naar verwachting in februari of maart 2026). Wel was de minister bereid de opvang maximaal drie weken na het verstrijken van de aan de vorige voorziening verbonden termijn voort te zetten, dat wil zeggen tot en met donderdag 9 oktober 2025.
De minister heeft op 26 en 29 september en 1 oktober 2025 in elk van de voorliggende zaken verweerschriften ingediend.
Verzoekers hebben op 2 oktober 2025 een schriftelijke reactie op de verweerschriften ingediend.
Overwegingen
Vrijstelling griffierecht
1. Verzoekers worden vanwege betalingsonmacht vrijgesteld van de verplichting om griffierecht te betalen.
Bevoegdheid voorzieningenrechter
2. Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), kan, indien tegen een besluit bij de bestuursrechter beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in het bodemgeding niet.
3. Op grond van artikel 8:83, derde lid, van de Awb kan de voorzieningenrechter uitspraak doen zonder het verzoek ter zitting te hebben behandeld, indien de voorzieningenrechter kennelijk onbevoegd is of het verzoek kennelijk niet-ontvankelijk, kennelijk ongegrond of kennelijk gegrond is. De voorzieningenrechter ziet aanleiding om zonder zitting uitspraak te doen, omdat het verzoek om een voorlopige voorziening hangende het bezwaar tegen de beëindigingsbrieven reeds op zitting is behandeld en de relevante feiten en omstandigheden niet (wezenlijk) zijn veranderd.
Inleiding en achtergrond van de gevraagde voorziening
4. De LVV is als een pilot gestart in 2019 en is een landelijk netwerk van begeleidings- en opvangvoorzieningen voor vreemdelingen zonder verblijfsrecht. De LVV staat ook wel bekend als de ‘bed, bad, brood-regeling’. Vreemdelingen ontvangen hierbij onderdak, voedsel, de mogelijkheid zich te wassen en een toelage (leefgeld). De LVV is een samenwerkingsverband tussen de Rijksoverheid en de gemeenten Amsterdam, Eindhoven, Groningen, Utrecht en Rotterdam. Dit samenwerkingsverband is tot stand gekomen na de door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de toenmalige staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (de rechtsvoorganger van de minister) overeengekomen Samenwerkingsafspraken Landelijke Vreemdelingen Voorzieningen (ondertekend op 29 november 2018). De minister heeft op 5 september 2024 per kamerbrief (Kamerstukken II, 2023/24, 19 637, nr. 3272) kenbaar gemaakt dat de LVV per 1 januari 2025 zal worden beëindigd en dat het mandaat op grond waarvan de gemeente Rotterdam de LVV uitvoert, zal worden ingetrokken (besluit van de minister van Asiel en Migratie van 29 november 2024, nr. 5868806, houdende intrekking van het Mandaatbesluit en machtiging LVV, Staatscourant 2024, 40224). De minister heeft vervolgens op 10 september 2024 het Convenant met de gemeente Rotterdam opgezegd per 1 januari 2025 (Staatscourant 2024, 38454).
5. Bij de beëindigingsbrieven van 8 oktober 2024 zijn verzoekers geïnformeerd dat de opvang in de LVV per 1 januari 2025 wordt beëindigd. Verzoekers hebben op grond van bezwaar gemaakt tegen deze beëindiging en hebben de voorzieningenrechter van deze rechtbank en zittingsplaats tevens verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter heeft bij uitspraak van 19 december 2024 de verzoeken om een voorlopige voorziening hangende bezwaar tegen de beëindigingsbrieven toegewezen. De voorzieningenrechter heeft de minister opgedragen om er zorg voor te dragen dat verzoekers gebruik kunnen (blijven) maken van 24-uurs (basis)opvangvoorzieningen tot vier weken na bekendmaking van de beslissing(en) op bezwaar.
6. Bij besluiten van 21 augustus 2025 en 11 september 2025 heeft de minister in de zaken met zaaknummers AWB 25/16877, AWB 25/17485 t/m AWB 25/17498, AWB 25/17501 t/m AWB 25/17503, AWB 25/18648 en AWB 25/18650 op de bezwaren beslist en alle bezwaren ongegrond verklaard. Daar heeft de minister aan ten grondslag gelegd dat de LVV moet worden aangemerkt als buitenwettelijk begunstigend beleid en als tijdelijke pilot is ingevoerd. Verzoekers konden dus weten dat de LVV op enig moment zou eindigen en dat zij dan de opvang zouden moeten verlaten. Uit vaste rechtspraak van het Hof van Justitie en het EHRM volgt dat lidstaten in beginsel niet verplicht zijn om woonruimte of medische en sociale voorzieningen aan te bieden aan vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf of recht op rijksopvang. Er bestaat geen onvoorwaardelijk verplichting voor lidstaten om te voorzien in onderdak en voorzieningen. In de gevallen waarin de vreemdelingen hun medewerking hebben willen verlenen aan de terugkeer, heeft de minister een opvangplek in de Vrijheidsbeperkende locatie in Ter Apel (VBL) aangeboden. In de gevallen waarin de vreemdelingen hun medewerking aan de terugkeer niet verlenen, biedt de minister deze opvangplek niet aan. Indien deze vreemdelingen alsnog besluit medewerking te verlenen, kunnen zij alsnog aanspraak maken op een opvangplek in de VBL.
7. In de zaak met zaaknummer AWB 25/17500 heeft de minister het bezwaar bij besluit van 21 augustus 2025 niet-ontvankelijk verklaard. Bij besluit van 30 juni 2025 is aan deze verzoeker tot 8 november 2025 uitstel van vertrek verleend op grond van artikel 64 van Pro de Vw vanwege een klinische opname in de Antes kliniek. Daarnaast is hij aangemeld voor een vervolgbehandeling bij het traumacentrum ARRQ’45. Deze verzoeker heeft dus rechtmatig verblijf en hij is eerder al uit de LVV vertrokken. De beëindiging van de LVV heeft voor hem geen gevolgen gehad, zodat een actueel procesbelang ontbreekt. Bovendien geldt dat hij sinds 18 september 2025 terecht kan in het AZC in Gouda.
Verzoeken
8. Verzoekers betogen dat zij voor hun overleven afhankelijk zijn van de hulp van de minister en dat zij bij het ontbreken daarvan terecht zullen komen in een met artikel 3 van Pro het EVRM en artikel 4 van Pro het Handvest strijdige situatie. De minister heeft ten onrechte nagelaten een individuele belangenafweging te maken en heeft volstaan met een theoretisch aanbod van opvang in de VBL. Dit is echter niet afdoende. Voor alle verzoekers geldt dat zij geen rechtmatig verblijf hebben, geen zicht op vertrek hebben en niet in aanmerking komen voor een ‘buiten schuld’-vergunning aangezien er twijfel bestaat over hun identiteit en nationaliteit. Ten aanzien van de opvangplekken in de VBL geldt bovendien dat er slechts een beperkt aantal vrije bedden beschikbaar is.
Spoedeisend belang
9. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verzoekers spoedeisend belang hebben bij de gevraagde voorziening. De opvang in de LVV-voorziening zal zonder een voorziening morgen – 9 oktober 2025 – eindigen. Er is – om redenen die hierna worden besproken – onvoldoende duidelijkheid of er voor de verzoekers een alternatieve vorm van opvang beschikbaar zal zijn die voorkomt dat zij terecht komen in een situatie die in strijd is met artikel 3 EVRM Pro en artikel 4 van Pro het Handvest.
Geen voorlopig rechtmatigheidsoordeel
10. De rechtsvraag die voorligt in de hoofdzaken, is of en onder welke voorwaarden de minister op grond van het EVRM en het Handvest gehouden is een minimumniveau van opvang te bieden aan illegaal in Nederland verblijvende vreemdelingen. Zoals ook al is overwogen in de uitspraak van de voorzieningenrechter van 19 december 2024 strekt deze vraag te ver voor een beoordeling in het kader van een spoedprocedure als de onderhavige, onder meer omdat daarvoor een interpretatie van de rechtspraak van het EHRM (in het bijzonder de arresten Changu en Hunde) vereist is. De voorzieningenrechter zal de inhoudelijke gronden daarom niet bespreken en hierna geen voorlopig rechtsmatigheidsoordeel geven. De meervoudige kamer van de rechtbank zal de hoofdzaken behandelen op de zitting van 28 januari 2026 en vervolgens een oordeel vellen. In deze procedure zal de voorzieningenrechter zich beperken tot het maken van een afweging tussen de belangen van verzoekers en de belangen van de minister.
Belangenafweging
11. Zoals hiervoor al is overwogen bestaat het belang van verzoekers eruit dat zij na 9 oktober geen LVV-opvang meer genieten en zonder alternatief terechtkomen in een situatie van vergaande materiële deprivatie, waarbij zij niet kunnen voorzien in hun meest elementaire behoeften.
12. Volgens de minister hebben geen van de verzoekers enig (spoedeisend) belang bij de gevraagde voorlopige voorziening omdat er een gelijkwaardig alternatief ter beschikking staat, of in elk geval een alternatief dat voldoet aan de ondergrens van artikel 3 EVRM Pro en artikel 4 Handvest Pro. Het belang van de minister bestaat er dus uit dat hij zonder nader uitstel uitvoering kan geven aan de beëindiging van de LVV-opvang zonder het oordeel van de rechtbank in de hoofdzaken te hoeven afwachten.
13. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de belangenafweging uitvalt in het voordeel van verzoekers. Dit wordt als volgt gemotiveerd.
14. Bij de onderbouwing van zijn standpunt onderscheidt de minister binnen de groep van eenentwintig verzoekers drie categorieën: (1) de verzoeker aan wie om medische redenen uitstel van vertrek is verleend en die volgens de minister terecht kan in AZC Gouda, (2) de vier verzoekers die bereid zijn medewerking te verlenen aan terugkeer naar hun land van herkomst en aan wie in de beslissing op bezwaar toegang is verleend tot de VBL en (3) de overige zestien verzoekers die volgens de minister niet (of niet voldoende) meewerken aan hun terugkeer maar die zich bij de VBL kunnen melden indien zij alsnog besluiten mee te werken aan terugkeer.
15. Ten aanzien van de twee laatstgenoemde groepen stelt de minister dat zij zich bij de VBL in Ter Apel kunnen melden. Voor de laatste groep geldt dat daarvoor vereist is dat zij zich alsnog bereid verklaren om medewerking te verlenen aan terugkeer naar hun land van herkomst. Vervolgens zal bij de VBL worden beoordeeld of de houding van de betreffende verzoekers inderdaad is gewijzigd en als dit het geval is, kan onderdak worden geboden in de VBL.
16. De voorzieningenrechter is van oordeel dat hiermee het belang van de door verzoekers gevraagde voorziening niet is weggevallen. Het is namelijk niet zeker dat verzoekers, ook indien zij zich bereid verklaren om mee te werken aan hun terugkeer, daadwerkelijk tot de VBL zullen worden toegelaten. In eerdere procedures bij de voorzieningenrechter van deze en andere zittingsplaatsen is gebleken dat er onduidelijkheid bestaat over de vraag of er in de VBL-opvang voldoende bedden beschikbaar zijn. Er was ten tijde van die procedures nauwelijks feitelijke capaciteit, ook niet voor verzoekers die aan de toegangsvoorwaarden voldeden. De minister heeft in de onderhavige procedure niet duidelijk gemaakt of er op dit moment wel capaciteit beschikbaar is en of zeker is dat verzoekers die aan de toelatingsvoorwaarden voldoen daadwerkelijk zullen worden toegelaten. In het verweerschrift wordt in dat verband slechts overwogen dat de minister “in het algemeen” zorg draagt voor voldoende opvangcapaciteit in de VBL en dat als blijkt dat meer capaciteit benodigd is de minister daarmee “aan de slag” gaat. Dat is te algemeen om te kunnen vaststellen of aan de verzoekers die zich morgen bij de VBL melden daadwerkelijk toegang zal worden verleend. Daarbij speelt ook mee dat, zoals uit de eerdere uitspraak van de voorzieningenrechter volgt, een aanzienlijk deel van de verzoekers uiteenlopende lichamelijke en/of psychische problemen heeft en als kwetsbaar kan worden aangemerkt. Ten aanzien van de groep verzoekers die volgens de minister weigert aan hun vertrek mee te werken, is bovendien ook de vraag aan de orde of de minister, ondanks die weigering, niet gehouden is toch een minimumniveau van opvang te verlenen. Die vraag is onderwerp van de inhoudelijke beoordeling van de aan deze verzoeken connexe beroepen en leent zich, zoals hiervoor al is overwogen, niet voor een voorlopig rechtmatigheidsoordeel.
17. Ten aanzien van de verzoeker aan wie om medische redenen uitstel van vertrek is verleend (zaak met zaaknummer 25/17500) overweegt de voorzieningenrechter het volgende. In het verweerschrift is opgemerkt dat deze verzoeker al vóór 1 januari 2025 de LVV had verlaten en is opgenomen in de Antes Kliniek Rotterdam Alexander en dat die behandeling – voor zover de minister bekend is – nu nog voortduurt. Vanwege zijn klinische opvang is aan deze verzoeker uitstel van vertrek is verleend tot 8 november 2025. De minister stelt verder dat hij is aangemeld voor een vervolgbehandeling bij traumacentrum ARRQ’45 en dat hij bovendien terecht kan in de opvang in AZC Gouda. In reactie is namens deze verzoeker naar voren gebracht dat hij op dit moment niet in een kliniek verblijft maar in de opvang van het Leger des Heils (dit is voor zover de voorzieningenrechter bekend is één van de LVV-locaties). Omdat momenteel onvoldoende duidelijk is waar deze verzoeker exact verblijft, wanneer hij in een medische kliniek wordt opgenomen en of het (mede gelet op zijn medische omstandigheden) aangewezen is dat hij in afwachting daarvan in de AZC in Gouda wordt opgenomen, zal de voorzieningenrechter ook voor deze verzoeker bepalen dat de minister ervoor dient zorg te dragen dat deze verzoeker in ieder geval gebruik kan blijven maken van 24-uurs (basis)opvangvoorzieningen totdat uitspraak is gedaan in de hoofdzaak.
18. Op grond van het voorgaande concludeert de voorzieningenrechter dat de belangen van de minister op dit moment minder zwaar wegen dan de belangen van verzoekers. Daarbij weegt de voorzieningenrechter ook mee dat de rechtbank naar verwachting over enkele maanden uitspraak zal doen in de hoofdzaken. De belangenafweging valt daarom in het voordeel van verzoekers uit.
Conclusie en proceskosten
19. De slotsom is dat de voorzieningenrechter de gevraagde voorlopige voorziening toewijst en de minister zal opdragen om er voor zorg te dragen dat verzoekers gebruik kunnen blijven maken van 24-uurs (basis)opvangvoorzieningen tot vier weken na bekendmaking van de uitspraak van de rechtbank in de hoofdzaken. Ten aanzien van de verzoeker in zaak met zaaknummer 25/17500 merkt de voorzieningenrechter daarbij op het de minister vrijstaat de voorziening na te leven door zorg te dragen voor opvang in ofwel de LVV-voorziening ofwel het AZC in Gouda.
20. De voorzieningenrechter ziet vanwege de toewijzing van de verzoeken om een voorlopige voorziening aanleiding om de minister te veroordelen in de door verzoekers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.360,50 (1 punt voor het indienen van de verzoekschriften met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1,5). De zaken zijn aangemerkt als samenhangend als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het Bpb en worden daarom beschouwd als één zaak.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst de verzoeken toe;
- draagt de minister op om er zorg voor te dragen dat verzoekers gebruik kunnen maken van 24-uurs (basis)opvangvoorzieningen tot vier weken na de uitspraak op de beroepen;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van verzoekers tot een bedrag van € 1.360,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Boesman, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. B. Tijssen, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 8 oktober 2025.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: