Uitspraak
Rechtbank DEN HAAG
Zittingsplaats Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 24/6690
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 december 2025 in de zaak tussen
[eiser], V-nummer: [nummer], eiser,
(gemachtigde: mr. E. Köse),
en
de minister van Asiel en Migratie,voorheen de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder,
(gemachtigde: mr. A. Hadvy-Kovacs).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van eisers aanvraag voor een machtiging tot voorlopig verblijf (mvv). Eiser is het niet met deze afwijzing eens. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de afwijzing van de mvv-aanvraag in stand kan blijven. Eiser krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het besluit van 20 maart 2024. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Aan het einde van deze uitspraak staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
Procesverloop
2. Eiser heeft een mvv-aanvraag ingediend in de procedure Toegang en Verblijf (TEV) voor het doel arbeid als zelfstandige bij ‘ABC Primer Solar Energy & Construction’. Verweerder heeft deze aanvraag met het besluit van 13 januari 2023 afgewezen. Met het besluit van 20 maart 2024 op het bezwaar van eiser is verweerder bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
2.1.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 20 maart 2024. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 30 oktober 2025 op zitting behandeld. Eiser heeft zich ter zitting laten vertegenwoordigen door mr. Kaya, kantoorgenoot van eisers gemachtigde. Ook is de gemachtigde van verweerder ter zitting verschenen.
(Totstandkoming van) het besluit van 20 maart 2024
3. Eiser is geboren op [geboortedatum] 1981 en heeft de Turkse nationaliteit. Eiser heeft op 25 augustus 2022 vanuit Turkije een aanvraag ingediend ter verlening van een mvv om arbeid als zelfstandige te kunnen verrichten bij ‘ABC Primer Solar Energy & Construction’.
3.1.
In het besluit van 20 maart 2024 staat dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij aan de voorwaarden voor verlening van de gevraagde mvv voldoet als bedoeld in artikel 3.30 van het Vreemdelingenbesluit 2000 in samenhang gelezen met artikel 3.20a van het Vreemdelingenvoorschrift en paragraaf B6/4.5 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc). Eiser heeft onvoldoende stukken overgelegd om te kunnen beoordelen of hij met zijn werkzaamheden een wezenlijk Nederlands belang dient. Er is daarom ook geen advies aan de minister van Economische Zaken (EZ) gevraagd. De afwijzing is niet in strijd met de zogenoemde standstillbepaling van artikel 41, eerste lid van het Aanvullend Protocol bij de Associatieovereenkomst tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Turkije (het Aanvullend Protocol) of met artikel 9 van Pro het in de Associatieovereenkomst neergelegde verbod op discriminatie op grond van nationaliteit. Omdat sprake is van een kennelijk ongegrond bezwaar, is van horen in bezwaar afgezien, aldus verweerder.
Beoordeling door de rechtbank
Had verweerder de aanvraag van eiser moeten voorleggen aan de minister van EZ?
4. Eiser voert aan dat verweerder ten onrechte zijn aanvraag niet aan de minister van EZ heeft voorgelegd. In dit kader stelt hij zich op het standpunt dat hij een volledig onderbouwd ondernemingsplan heeft ingediend en dat in het beleid niet nader is uitgewerkt in welke gevallen verweerder aanvragen niet voorlegt aan de minister van EZ. Ook stelt eiser zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte zelf heeft beoordeeld of uit de overgelegde stukken blijkt dat eisers werkzaamheden een wezenlijk Nederlands economisch belang dienen. De gevraagde stukken zijn juridisch gezien onnodig en het is formalistisch om deze stukken te eisen, aldus eiser.
4.1.
Het is aan eiser om een aanvraag zoals hij heeft gedaan met de nodige stukken te onderbouwen en aannemelijk te maken dat hij aan het vereiste van een levensvatbare onderneming met een wezenlijk Nederlands economisch belang voldoet (het documentatievereiste). Dit volgt uit vaste rechtspraak, waaronder de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 19 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2124, 23 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1326 en 29 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3925. Ook volgt uit deze rechtspraak dat het voor eiser duidelijk had kunnen en moeten zijn welke stukken relevant zijn als het gaat om zijn onderbouwing van het ‘wezenlijk Nederlands economisch belang’. Dit staat namelijk in het aanvraagformulier, paragraaf B6/4.5 van de Vc en op de website van de Immigratie- en Naturalisatiedienst. Het is aan eiser om deze stukken in de aanvraagfase en uiterlijk in de bezwaarfase te overleggen. Vervolgens is het aan verweerder om te kijken of aan het documentatievereiste is voldaan. Dit houdt in dat verweerder in redelijkheid in het licht van deze overgelegde stukken moet vaststellen of het ondernemingsplan en de verdere stukken onjuistheden of onvolledigheden bevatten en welke stukken verder nog nodig zijn om de aanvraag voor advisering voor te kunnen leggen aan de minister van EZ.
4.2.1.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voldoende deugdelijk gemotiveerd dat niet is voldaan aan het documentatievereiste. In dit kader heeft verweerder opgemerkt dat het ondernemingsplan ongedateerd is en dat daarom niet kan worden beoordeeld hoe dit plan past in de context van de aanvraag, zoals de actuele markteconomie en de relatie tussen de inhoud van het ondernemingsplan en onderbouwende stukken. Daarnaast heeft verweerder eiser tegengeworpen dat in het ondernemingsplan een gedegen markt- en concurrentie analyse ontbreekt. Verder heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de vakinhoudelijke kennis, ervaring en de certificering van eiser onvoldoende onderbouwd zijn. Daarnaast heeft verweerder aangevoerd dat van eisers zakenpartner, Mehmet Durak, geen informatie is opgenomen in het ondernemingsplan. Ook de vakinhoudelijke expertise van die partner is volgens verweerder niet onderbouwd. In het besluit van 13 januari 2023 staat verder dat informatie ontbreekt over de concrete diensten die eiser aanbiedt en de activiteiten die eiser onderneemt; eiser heeft zijn ondernemingsactiviteiten niet geconcretiseerd of toegelicht. Bovendien heeft verweerder in dat besluit gesteld dat van eiser mocht worden verwacht dat hij zijn financiële gegevens uit het ondernemingsplan onderbouwt met objectief verifieerbare stukken en dat eiser dit heeft nagelaten. Zo ontbreken de berekeningen die ten grondslag liggen aan de geprojecteerde balans, de geprojecteerde winst- en verlies rekening, het geprojecteerde kasstroomoverzicht en de gevoeligheidsanalyses en daarnaast is niet aangetoond of gebleken dat de stukken ook gecontroleerd zijn door een extern onafhankelijke deskundige. Eiser heeft in bezwaar de in het besluit van 13 januari 2023 genoemde ontbrekende stukken niet overgelegd. Eiser heeft niet gesteld dat hij daarover niet redelijkerwijs de beschikking kon krijgen. Het in bezwaar overgelegde ondernemingsplan is hetzelfde als het ondernemingsplan dat al eerder overgelegd was. Dit alles heeft eiser niet bestreden.
4.2.2.
De stelling van eiser dat in het beleid niet nader is uitgewerkt in welke gevallen verweerder aanvragen (niet) voorlegt aan de minister van EZ, leidt niet tot het oordeel dat het besluit van 20 maart 2024 op dat punt onvoldoende gemotiveerd is. Uit het beleid blijkt duidelijk welke stukken moeten worden overgelegd om een aanvraag zoals deze te onderbouwen. Uit vaste rechtspraak, waaronder uit voormelde uitspraken van de Afdeling, blijkt ook dat uit de gevraagde stukken moet blijken dat de betreffende vreemdeling met de door hem beoogde bedrijfsactiviteiten een positieve bijdrage levert aan de Nederlandse economie en dat zijn werkzaamheden moeten voorzien in een behoefte waarin nog niet (voldoende) wordt voorzien. Het overleggen van een ondernemingsplan met een markt- en concurrentieanalyse toegespitst op de onderneming, is zo’n document waarmee dit kan worden vastgesteld. Dit gevraagde document is dan ook niet formalistisch of juridisch onnodig, zoals eiser stelt. Als niet kan worden vastgesteld aan de hand van de documenten die zijn overgelegd, kan de aanvraag ook niet worden voorgelegd aan de minister van EZ. De stelling van eiser dat verweerder ten onrechte zelf een inhoudelijke beoordeling heeft gemaakt van de stukken die eiser heeft overgelegd, volgt de rechtbank niet. Uit de besluiten van 13 januari 2023 en 20 maart 2024 blijkt alleen dat verweerder heeft bekeken of alle gevraagde stukken zijn overgelegd. Ook heeft verweerder (slechts) bekeken of met de stukken die zijn overlegd, kan worden beoordeeld of eiser met de door hem beoogde bedrijfsactiviteiten een positieve bijdrage levert aan de Nederlandse economie en of zijn werkzaamheden voorzien in een behoefte waarin nog niet (voldoende) wordt voorzien. De inhoudelijke beoordeling is achterwege gebleven omdat in de voorfase al geconcludeerd is door verweerder dat er te weinig stukken zijn overgelegd en dat de stukken die wel zijn overgelegd te weinig informatie bevatten om die inhoudelijke beoordeling door de minister van EZ te laten maken. Nu eiser ook al in het besluit van 13 januari 2023 is gewezen op het ontbreken van relevante stukken (en het eiser ook bij de aanvraag duidelijk had moeten zijn) en eiser dit in bezwaar niet heeft hersteld, bestaat tot slot ook grond voor het oordeel dat verweerder eiser nog een nadere termijn had moeten verlenen om de benodigde stukken in te leveren. De onder 4. vermelde beroepsgrond slaagt niet.
Is afwijzing van de aanvraag in strijd met artikel 40, eerste lid van het Aanvullend Protocol?
5. Eiser stelt zich op het standpunt dat verweerder, door de aanvraag af te wijzen enkel en alleen omdat niet de juiste stukken zouden zijn overgelegd, handelt in strijd met de standstill-bepaling als bedoeld in artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol.
5.1.
Op grond van artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol voeren de overeenkomstsluitende partijen onderling geen nieuwe beperkingen in met betrekking tot de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten.
5.2.
Uit vaste rechtspraak valt af te leiden dat ten tijde van de totstandkoming en de inwerkingtreding van het Aanvullend Protocol op 1 januari 1973 al gold dat vreemdelingen slechts voor toelating op grond van het verrichten van arbeid als zelfstandige in aanmerking kwamen als met hun aanwezigheid een wezenlijk Nederlands belang werd gediend en dat zij dit dienden aan te tonen met documenten (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 15 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP8383). Het documentatievereiste op zichzelf is dus niet nieuw. Ook toen werd van Turkse zelfstandigen verwacht dat zij met documenten konden aantonen dat met de beoogde bedrijfsmatige activiteit een positieve bijdrage aan de Nederlandse economie werd geleverd, dat met de betreffende activiteit in een behoefte werd voorzien en dat er geen negatieve invloed mocht zijn op de markteconomie of de werkgelegenheidssituatie. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat bij de door hem ingediende aanvraag meer documenten zijn gevraagd dan nodig zijn om tot een beoordeling te komen. Ook heeft hij niet onderbouwd dat het documentatievereiste strenger is dan op 1 januari 1973. Het uitgangspunt is naar het oordeel van de rechtbank steeds hetzelfde gebleven. Wat eiser verder heeft aangevoerd over de veranderingen in de toepassing en de feitelijke invulling van het criterium ‘wezenlijk economisch belang’ leidt niet tot een ander oordeel. Dit betoog ziet immers op de inhoudelijke beoordeling van de overgelegde documenten door de minister van EZ. Daar wordt niet aan toegekomen omdat al niet aan het documentatievereiste is voldaan. Overigens heeft eiser ook niet met concrete voorbeelden of anderszins aannemelijk gemaakt dat het beleid op dit punt strenger is geworden, dan wel strenger wordt toegepast dan enkele jaren geleden het geval was. De onder 5. vermelde beroepsgrond slaagt niet.
Is afwijzing in strijd met artikel 9 van Pro de Associatieovereenkomst?
6. Eiser betoogt dat het documentatievereiste in strijd is met artikel 9 van Pro de Associatieovereenkomst.
6.1.
In artikel 9 van Pro de Associatieovereenkomst is – kort gezegd – een algemeen verbod op discriminatie op grond van nationaliteit neergelegd. Dit verbod is van toepassing binnen de werkingssfeer van de Associatieovereenkomst en het Aanvullend Protocol. Artikel 9 van Pro de Associatieovereenkomst moet dus worden gelezen in samenhang met de in artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol neergelegde standstillbepaling. Deze artikelen in samenhang gelezen laten onverlet dat toelatingsvoorwaarden die door de lidstaten al op 1 januari 1973 werden gehanteerd vooralsnog mogen worden gehandhaafd, als ze op dezelfde manier worden toegepast als het geval was op 1 januari 1973 (ook als deze voorwaarden mogelijk discriminatoir zijn). De rechtbank verwijst hierbij naar hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 15 maart 2011. Nu gelet op rechtsoverweging 5.2. geen sprake is van een nieuwe beperking als bedoeld in artikel 41, eerste lid van het Aanvullend Protocol is ook geen sprake van schending van de non-discriminatiebepalingen in artikel 9 van Pro de Associatieovereenkomst. De onder 6. vermelde beroepsgrond slaagt niet.
Is terecht afgezien van horen in bezwaar?
7. Eiser voert aan dat hij ten onrechte niet in bezwaar is gehoord.
7.1.
Op grond van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht kan van het horen worden afgezien als het bezwaar kennelijk ongegrond is. Hiervan is sprake als er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat het in bezwaar aangevoerde niet tot een ander standpunt kan leiden dan in het besluit tot afwijzing is vervat. Uit de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1918, r.o. 5.1) volgt dat de plicht om te horen in bezwaar afhankelijk is van wat de vreemdeling in bezwaar heeft aangevoerd. De vuistregel hierbij is dat naarmate een vreemdeling meer inspanningen heeft verricht om de benodigde informatie te krijgen en daarover met verweerder heeft gecommuniceerd, het meer in de rede ligt om hem uit te nodigen voor een hoorzitting.
7.2.
In het besluit van 13 januari 2023 heeft verweerder gemotiveerd waarom eiser geen aanspraak maakt op de gevraagde mvv en uiteengezet welke documenten daarvoor ontbreken. In bezwaar heeft eiser aangevoerd dat hij zijn ondernemingsplan heeft aangepast, maar het in bezwaar overgelegde ondernemingsplan verschilt niet van het bij de aanvraag overgelegde ondernemingsplan. Dit heeft eiser (ook desgevraagd op de zitting) niet betwist. Ook heeft eiser in bezwaar niet de in het besluit van 13 januari 2023 genoemde ontbrekende stukken dan wel andere stukken overgelegd. Eiser heeft ook niet toegelicht waarom hij niet aan de gevraagde stukken kan komen. Hieruit blijkt dat hij weinig inspanningen heeft verricht om de benodigde informatie te verkrijgen. Het bezwaar is bovendien inhoudelijk summier en eiser heeft in bezwaar weliswaar gesteld dat hij wenst te worden gehoord, maar hij heeft niet toegelicht waarom.
7.3.
Gelet op het voorgaande volgt de rechtbank verweerder in zijn standpunt dat er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk was dat het in bezwaar aangevoerde niet tot een ander standpunt kon leiden dan in het besluit van 13 januari 2023 is vermeld. Verweerder kon daarom van het horen in bezwaar afzien. De onder 7. vermelde beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de afwijzing van eisers aanvraag in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.C. Harting, rechter, in aanwezigheid van mr. C.L. Rademakers-Heins, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 16 december 2025.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden of digitaal ter beschikking gesteld aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen vier weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.