Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 24/5581, 24/5583, 24/7232, 24/7237, 24/7243, 24/7247, 24/7248, 24/7275, 24/7286, 24/7288, 24/7294, 24/7296 en 24/7303.
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 februari 2025 in de zaken tussen
Stichting [bedrijfsnaam 5] , statutair gevestigd te [vestigingsplaats 1] ,
Stichting [bedrijfsnaam 6], statutair gevestigd te [vestigingsplaats 2] ,
Hogeschool [bedrijfsnaam 11] B.V.,
[bedrijfsnaam 1] B.V.,
[bedrijfsnaam 7] B.V.,
Hogeschool [bedrijfsnaam 8] B.V.,
[bedrijfsnaam 2] B.V.,
Hogeschool [bedrijfsnaam 9] B.V.,
[bedrijfsnaam 10] B.V.,
[bedrijfsnaam 11] B.V.,
Stichting [bedrijfsnaam 12], alle statutair gevestigd te [vestigingsplaats 3] ,
[bedrijfsnaam 3] B.V., statutair gevestigd te [vestigingsplaats 4] ,
[bedrijfsnaam 4] B.V., statutair gevestigd te [vestigingsplaats 5] , gezamenlijk aangeduid als eisers
(gemachtigde: mr. W.E. Pors),
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, hierna: de minister
(gemachtigde: mr. R.J. Oskam).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen tegen aan eisers opgelegde boetebesluiten wegens één of meerdere overtredingen van artikelen van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek.
1.1.
Bij besluiten van 26 april 2024 heeft de minister de bezwaren van eisers, met uitzondering van het bezwaar van [bedrijfsnaam 10] B.V., ongegrond verklaard. Bij besluit van gelijke datum heeft de minister het bezwaar van [bedrijfsnaam 10] B.V. gegrond verklaard voor wat betreft de hoogte van de opgelegde boete wegens het onterecht verlenen van graden en de boete op een lager bedrag vastgesteld. Voor het overige is het bezwaar ongegrond verklaard.
1.2.
De minister heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. Eisers hebben daarna aanvullende gronden ingediend.
1.3.
Op verzoek van eisers zijn alle beroepen die niet al bij de rechtbank Den Haag waren ingediend, met toepassing van artikel 8:13, eerste lid van de Awb [1] , verwezen naar deze rechtbank. Deze rechtbank heeft hiermee ingestemd.
1.4.
De rechtbank heeft de beroepen op 2 oktober 2024 gelijktijdig op zitting behandeld. Verschenen zijn mr. W.E. Pors, vergezeld door [naam 1] en [naam 2] , en
mr. R.J. Oskam, vergezeld van [naam 3] .
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaan deze zaken over?
2.1.
De Inspectie van het Onderwijs (hierna: de inspectie) heeft in 2021 onderzoek verricht naar de naleving van de artikelen 1.22, 1.23, 7.15 en 15.7 van de WHW [2] door de onderwijsaanbieders die deel uitmaken van [Bedrijfsnaam] B.V. [3] . Het betreft bepalingen die zien op respectievelijk de bescherming van de naam universiteit, de bescherming van de naam hogeschool, informatieverstrekking aan studenten en aspirant studenten, en de niet-gerechtigde verlening graden en titels. De inspectie is tot onderzoek overgegaan nadat zij in 2020 en daarvoor signalen heeft ontvangen over mogelijke overtredingen van de genoemde artikelen door diverse instellingen en onderwijsaanbieders uit de [Bedrijfsnaam] B.V.
2.2.
De inspectie is op basis van haar bevindingen tot de conclusie gekomen dat Hogeschool [bedrijfsnaam 8] B.V., [bedrijfsnaam 2] B.V., [bedrijfsnaam 10] B.V., [bedrijfsnaam 11] B.V. en [bedrijfsnaam 4] B.V. tussen september 2017 en juni 2021 onterecht in totaal 435 graden hebben verleend waarvoor geen NVAO [4] -accreditatie bestond. Het betreft 1 executive master en 434 professional masters. Volgens de inspectie hebben zij daarmee gehandeld in strijd met artikel 15.7 van de WHW.
2.3.
Ook is de inspectie tot de conclusie gekomen dat Stichting [bedrijfsnaam 5] , Stichting [bedrijfsnaam 6] , Hogeschool [bedrijfsnaam 11] B.V., [bedrijfsnaam 1] B.V., [bedrijfsnaam 7] B.V., Hogeschool ISWB B.V., Hogeschool [bedrijfsnaam 8] B.V., [bedrijfsnaam 10] B.V., Stichting [bedrijfsnaam 12] en [bedrijfsnaam 3] B.V. tijdens het onderzoek wijzigingen hebben doorgevoerd, maar dat de ‘voorlichting over graadverlening’ per december 2021 nog steeds niet duidelijk is. Daarmee hebben zij volgens de inspectie ten minste van januari 2021 tot december 2021 niet voldaan aan de wettelijke vereisten van artikel 7.15 van de WHW.
2.4.
Daarnaast is de inspectie tot de conclusie gekomen dat [bedrijfsnaam 10] B.V. onterecht gebruik maakt van de namen ‘university’ en ‘university of business studies’, waarmee zij in strijd handelt met de artikelen 1.22 en 1.23 van de WHW.
2.5.
De minister heeft hierin aanleiding gezien om voor deze overtredingen boetes op te leggen. Bij afzonderlijke besluiten van 26 juni 2023 heeft de minister aan [bedrijfsnaam 2] B.V., [bedrijfsnaam 11] Opleidingen B.V. en [bedrijfsnaam 4] B.V een boete opgelegd van respectievelijk € 31.250,-, € 5.000,- en 14.166,- voor het onterecht verlenen van graden. De minister heeft in bezwaar een andere berekening toegepast waarbij is aangesloten bij eerdere boetebesluiten. De minister legt een boete van
€ 500,- op per onterecht verleende graad en daarbij is hij alleen uitgegaan van de door deze onderwijsaanbieders aan de inspectie gemelde ten onrechte verleende graden over de jaren 2019, 2020 en 2021. Omdat deze berekening op hogere boetebedragen zou uitkomen, heeft de minister de opgelegde boetes gehandhaafd.
€ 500,- op per onterecht verleende graad en daarbij is hij alleen uitgegaan van de door deze onderwijsaanbieders aan de inspectie gemelde ten onrechte verleende graden over de jaren 2019, 2020 en 2021. Omdat deze berekening op hogere boetebedragen zou uitkomen, heeft de minister de opgelegde boetes gehandhaafd.
2.6.
De minister heeft aan Stichting [bedrijfsnaam 5] , Stichting [bedrijfsnaam 6] , Hogeschool [bedrijfsnaam 11] B.V., [bedrijfsnaam 1] B.V., [bedrijfsnaam 7] B.V., Hogeschool [bedrijfsnaam 9] B.V., Stichting [bedrijfsnaam 12] en [bedrijfsnaam 3] B.V. een boete opgelegd van elk € 25.000,- voor het handelen in strijd met de informatieplicht.
2.7.
Aan Hogeschool [bedrijfsnaam 8] B.V. heeft de minister een boete opgelegd van € 416,- voor het onterecht uitgeven van een graad. De minister heeft, net zoals hij bij de andere onderwijsaanbieders heeft gedaan, in bezwaar een andere berekening toegepast. Ook deze berekening zou op een hoger boetebedrag uitkomen, zodat de minister deze boete in bezwaar heeft gehandhaafd. Daarnaast heeft de minister aan Hogeschool [bedrijfsnaam 8] B.V. een boete opgelegd van € 25.000,- voor het handelen in strijd met de informatieplicht.
2.8.
Aan [bedrijfsnaam 10] B.V. heeft de minister een boete opgelegd van in totaal
€ 207.250,-. In het bestreden besluit van 26 april 2024 heeft de minister de boete die hij heeft opgelegd voor het onterecht uitgeven van graden opnieuw vastgesteld. De totale boete die de minister heeft opgelegd, bedraagt € 194.000,-. Voor het onterecht uitgeven van graden heeft de minister een boete opgelegd van € 168.000,-, voor het handelen in strijd met de informatieplicht een boete van € 25.000,- en voor het onterecht gebruik maken van de naam universiteit een bedrag van € 1.000,-.
2.9.
Ook heeft de minister bij de boetebesluiten van 26 juni 2023 eisers op de hoogte gebracht van zijn voornemen om deze besluiten openbaar te maken via www.rijksoverheid.nl op grond van de Wet open overheid [5] . Deze besluiten zijn gepubliceerd.
Wat zijn de regels?
3. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
4.1.
De rechtbank moet beoordelen of de minister terecht aan eisers één of meerdere boetes heeft opgelegd. Dit doet de rechtbank aan de hand van de beroepsgronden.
4.2.
De vraag die partijen met name verdeeld houdt is hoe de wetgeving geïnterpreteerd moet worden en of de door de inspectie geconstateerde feiten een overtreding van die wetgeving oplevert.
Is de cautie ten onrechte niet gegeven?
4.3.
Eisers voeren aan dat aan hen ten onrechte de cautie is onthouden en dat dit een essentieel gebrek in de procedure is. Voor zover eisers betogen dat de boetebesluiten al om die reden onrechtmatig zijn, overweegt de rechtbank dat eisers namens de minister niet zijn verhoord met het oog op het aan eisers opleggen van een bestraffende sanctie als bedoeld in artikel 5:10a van de Awb. Het betoog slaagt daarom niet.
A. Overtreding 1: Niet-gerechtigde verlening van graden
4.4.
Ingevolge artikel 15.7, eerste lid, van de WHW is het verboden graden te verlenen, tenzij aan een van de voorwaarden a tot en met d wordt voldaan.
4.5.
Niet in geschil is dat Hogeschool [bedrijfsnaam 8] B.V., [bedrijfsnaam 2] B.V., [bedrijfsnaam 10] B.V., [bedrijfsnaam 11] Opleidingen B.V. en [bedrijfsnaam 4] B.V. diploma’s hebben afgegeven met daarop de aanduiding professional en/of executive master. Ook is niet in geschil dat deze onderwijsaanbieders [6] niet voldoen aan de voorwaarden [7] om een dergelijke graad af te geven. Zij hebben diploma’s uitgegeven voor professional masters en executive masters terwijl deze opleidingen niet zijn geaccrediteerd. Op die diploma’s staat dat de examencommissie verklaard dat deze opleiding succesvol is afgerond. Op sommige diploma’s staat het aantal studiepunten weergegeven en op sommige diploma’s niet. Ook bevatten sommige diploma’s de melding dat de instelling is erkend door OCW in het kader van de WHW.
Is er sprake van een overtreding?
4.6.
De meest verstrekkende beroepsgrond dat er nooit sprake kan zijn van een overtreding van artikel 15.7 van de WHW als de graad wordt verleend voor een niet geaccrediteerde opleiding, omdat graadverlening in de zin van de WHW alleen mogelijk is als er sprake is van een geaccrediteerd opleiding, slaagt niet. Naar het oordeel van de rechtbank kan artikel 15.7, eerste lid, van de WHW niet anders worden gelezen dan dat het verbod op het verlenen van graden geldt voor elke onderwijsaanbieder die graden verleent voor opleidingen die niet zijn geaccrediteerd.
4.7.
Verder is de rechtbank met de minister van oordeel dat de vermelding van een graad op het diploma en de verklaring van de examencommissie dat aan de eisen van de opleiding is voldaan, moet worden gezien als een graadverlening. Dit impliceert immers dat sprake is van een opleiding waarvoor accreditatie is verleend. De rechtbank verwijst hierbij naar een uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland [8] . Dat het gebruik van ‘master’ in de naam van de opleiding en het gebruik van de begrippen ‘opleiding’, ‘examen’, ‘examencommissie’ of ‘diploma’ niet verboden is, doet er niet af dat het gebruik van deze begrippen bijdragen aan de constatering dat een graad is verleend. Dat de examencommissie geen rol heeft bij het verlenen van graden en er op het diploma een lagere studielast is opgenomen, doet daar ook niet aan af. Met de minister is de rechtbank van oordeel dat deze vijf eisers artikel 15.7 van de WHW hebben overtreden door diploma’s/getuigschriften uit te geven voor opleidingen die niet zijn geaccrediteerd en dat de minister op grond van artikel 15.7, derde lid, van de WHW bevoegd was een boete op te leggen.
4.8.
De rechtbank volgt eisers niet in hun betoog dat aan de boetebesluiten geen relevant bewijs ten grondslag ligt omdat niet alle diploma’s waar een boete voor is opgelegd zijn opgenomen in het inspectierapport. De rechtbank is van oordeel dat de minister niet alle diploma’s hoefde te onderzoeken omdat [Bedrijfsnaam] B.V (NCOI-groep) in juni 2021 de minister een overzicht heeft gegeven waarin per instelling is aangegeven hoeveel diploma’s zijn uitgegeven voor de professional masters of executive masters. Op basis van die gegevens heeft de minister vastgesteld hoeveel van deze diploma’s in de jaren 2017 tot en met 2021 zijn uitgereikt. De minister heeft de aantallen niet-gerechtigd uitgegeven diploma’s verwerkt in een draaitabel die blijkens de bronnenlijst [9] bij de inspectierapporten per e-mailbericht van 11 juni 2021 aan eisers is gestuurd. De minister heeft uiteindelijk de diploma’s die zijn uitgereikt in de jaren 2017 en 2018 buiten beschouwing gelaten. Niet in geschil is dat de diploma’s zijn uitgereikt. De aantallen niet-gerechtigd uitgegeven diploma’s zijn in bezwaar ook niet betwist. De rechtbank merkt hierbij overigens nog op dat de [Bedrijfsnaam] B.V. de gegevens heeft aangeleverd op een moment dat zij wist dat mogelijk een boete aan eisers kon worden opgelegd. Dat verweerder niet heeft kunnen vaststellen welke overtredingen ten tijde van de boetebesluiten waren verjaard, hebben eisers niet aannemelijk gemaakt.
4.9
Onder de hiervoor geschetste omstandigheden heeft de rechtbank geen reden te twijfelen aan het door de minister vastgestelde aantal diploma’s voor de professional masters en executive masters waartoe eisers niet-gerechtigd waren. De minister kon daarom volstaan met het opnemen van enkele diploma’s ter illustratie van die overtredingen. Het betoog dat geen relevant bewijs aan de boetes ten grondslag ligt volgt de rechtbank dan ook niet.
Zijn de overgelegde boetes evenwichtig?
4.10.
De minister heeft voor ieder niet-gerechtigd uitgegeven diploma een boete van
€ 500,- opgelegd.
€ 500,- opgelegd.
4.11.
De minister moet bij het toepassen van deze bevoegdheid de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet de minister rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de minister met betrekking tot de boete hieraan voldoet en dus leidt tot een evenwichtige sanctie.
4.12.
Het feit dat de minister geen beleidsregels heeft voor het bepalen van de hoogte van de boete staat dan ook niet aan het opleggen van een boete in de weg. Ook zonder een algemeen beleidskader geldt immers als norm dat de boete niet onevenredig mag zijn. De wettekst van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb alsook het evenredigheidsbeginsel geeft voldoende richting voor de wijze waarop de hoogte van de boete moet worden bepaald.
4.13.
De minister heeft op de zitting nader toegelicht hoe hij tot een boete van € 500,- per niet-gerechtigd verleend diploma is gekomen. De minister heeft de boete van € 25.000,- die aan de orde was in de uitspraak genoemd in 4.7 en die door de rechtbank niet onevenredig is geacht, als uitgangspunt genomen. De minister heeft de boete die in de zaak was opgelegd, omgerekend naar het aantal in die zaak niet-gerechtigd uitgegeven diploma’s. Dit komt neer op een boete van € 500,- per niet-gerechtigd uitgegeven diploma. Bij een eerste overtreding legt de minister een standaardboete van € 500,- op. De rechtbank acht een dergelijke boete in beginsel niet onevenwichtig. Zeker gezien de hoogte van de boete die voor het schenden van artikel 15.7 van de WHW op grond van artikel 15.9 van de WHW aan elk van de eisers kan worden opgelegd.
4.14.
Uit de bestreden besluiten blijkt dat de minister bij het vaststellen van de hoogte van de boete een belangenafweging heeft gemaakt, waarbij rekening is gehouden met de ernst, aard en omvang van de overtreding. Niet is gesteld en ook is niet gebleken dat eisers van de overtreding geen verwijt kon worden gemaakt. Van omstandigheden die aanleiding geven om de boete te matigen is de rechtbank ook niet gebleken. Onder deze omstandigheden komt de rechtbank tot de slotsom dat de hoogte van de boetes niet onevenwichtig is. De minister heeft deze bestuurlijke boete dus op dit bedrag mogen vaststellen.
B. Overtreding 2: Onduidelijke informatieverstrekking aan studenten en aspirant-studenten
4.15.
Stichting [bedrijfsnaam 5] , Stichting [bedrijfsnaam 6] , Hogeschool [bedrijfsnaam 11] B.V., [bedrijfsnaam 1] B.V., [bedrijfsnaam 7] B.V., Hogeschool [bedrijfsnaam 8] B.V., Hogeschool [bedrijfsnaam 9] B.V., [bedrijfsnaam 10] B.V., Stichting [bedrijfsnaam 12] en [bedrijfsnaam 3] B.V. zouden zich volgens de minister schuldig hebben gemaakt aan overtreding de in artikel 7.15 van de WHW neergelegde informatieplicht.
4.16.
Eisers stellen in de eerste plaats dat de informatieplicht zoals die is opgenomen in artikel 7.15 van de WHW een vage norm is, zodat deze bepaling in strijd is met het lex certa-beginsel en dat daarom geen bestuurlijke boete kan worden opgelegd vanwege handelen in strijd met de informatieplicht. Omdat de norm nergens is uitgewerkt, kan volgens eisers slechts in uitzonderlijke en evidente gevallen worden geoordeeld dat in strijd met artikel 7.15 van de WHW is gehandeld.
Voldoet de informatieplicht aan het lex certa-beginsel?
4.17.
Op grond van artikel 7.15, eerste lid, van de WHW verstrekt het instellingsbestuur zodanige informatie aan studenten en aspirant-studenten over:
a. de instelling,
b. het te volgen onderwijs in algemene zin,
c. de differentiatie in het opleidingenaanbod en de beperkingen van de inschrijving als gevolg van de beschikbare capaciteit of in verband met de arbeidsmarktbehoefte,
d. de selectie van studenten,
e. de opleidingsnamen, en
f. de graden die aan de opleidingen zijn verbonden,
dat deze studenten en aspirant-studenten in staat zijn de opleidingsmogelijkheden te vergelijken, zich een goed oordeel te vormen over de inhoud en de inrichting van het gevolgde of te volgen onderwijs en de examens en zich goed voor te bereiden op de gestelde eisen.
In het tweede lid, van dit artikel is bepaald dat de vertegenwoordiging van de instellingen en de daarvoor in aanmerking komende belangenorganisaties van studenten gezamenlijke afspraken maken over de specificaties van de informatie, bedoeld in het eerste lid. Indien zij daarin niet slagen, kunnen bij ministeriële regeling die nadere specificaties worden gegeven van inhoud en vorm van de informatie die nodig is voor het vergelijken van opleidingen en het kiezen van een passende opleiding. In de ministeriële regeling kunnen voor verschillende groepen van instellingen verschillende specificaties worden gegeven.
4.18.
Het lex certa-beginsel ligt onder meer besloten in artikel 7 van het EVRM [10] . Het lex certa-beginsel verlangt van de wetgever dat hij met het oog op rechtszekerheid een zo duidelijk mogelijke omschrijving geeft van verboden gedragingen. Daarbij moet niet uit het oog worden verloren dat de wetgever soms een zekere vaagheid moet gebruiken bij het omschrijven van verboden gedragingen, om te voorkomen dat strafwaardige gedragingen buiten het bereik van de omschrijving komen te vallen. Die vaagheid kan onvermijdelijk zijn omdat niet altijd kan worden voorzien welke te beschermen belangen in de toekomst zullen worden geschonden of omdat de overzichtelijkheid van een bepaling wegvalt als alle gedragingen verfijnd worden opgenomen.
4.19.
De rechtbank stelt vast dat er geen nadere afspraken zijn gemaakt als bedoeld in artikel 7.15, tweede lid van de WHV. De minister heeft daarover op de zitting verklaard dat een ministeriële regeling nog niet nodig is geacht. Verder overweegt de rechtbank dat artikel 7.15, tweede lid, van de WHW een instructienorm aan de minister bevat en geen verplichting.
4.20.
Naar het oordeel van de rechtbank geeft de tekst van artikel 7.15, eerste lid van de WHV in zijn geheel voldoende duidelijk aan waarover informatie moet worden gegeven en dat die informatie correcte informatie moet zijn. Zoals de minister in zijn verweerschrift heeft opgemerkt, is de kern van artikel 7.15, eerste lid, van de WHW dat studenten en aspirant- studenten zodanige informatie moeten krijgen dat zij in staat zijn de onderwijsmogelijkheden te vergelijken en zich een goed oordeel te vormen over de inhoud en inrichting van het (te volgen) onderwijs. Daarbij heeft de minister toegelicht dat het bijvoorbeeld belangrijk is vooraf te weten of ze een erkende opleiding gaan volgen waaraan een graad verbonden is of slechts een cursus die niet tot een graad leidt. Nu artikel 7.15, eerste lid van de WHV voldoende duidelijke aanwijzingen bevat voor de inhoudelijke invulling van de informatieplicht slaagt het beroep op het lex certa-beginsel niet.
Hebben eiseressen gehandeld in strijd met de informatieplicht?
4.21.
Volgens de minister is sprake van een evidente overtreding omdat, zo leidt de rechtbank uit de inspectierapporten af, de voorlichting over graadverlening [11] niet correct is. Dit betekent volgens de minister dat studenten op basis van de ‘voorlichting over de graadverlening’ onvoldoende in staat zijn de opleidingsmogelijkheden te vergelijken en zich onvoldoende een oordeel kunnen vormen over de inhoud en inrichting van het onderwijs.
De onduidelijkheden die de inspectie op de websites van eiseressen heeft waargenomen heeft de inspectie verdeeld in de volgende onderdelen:
A Onderscheid NVAO-geaccrediteerd vs cursusaanbod
A1 Gebruik van de term “master”
A2 Gebruik van de term “hbo” in de naam van de cursus
B Verzorgen van onderwijs
C Niveau-aanduiding
4.22.
Deze waarnemingen heeft de inspectie in gesprekken met eisers geconcretiseerd. De inspectie heeft eisers willen voorlichten door in feite twee schoten voor de boeg af te geven om te signaleren waar het aan schort bij de voorlichting over graadverlening. Daarmee heeft de inspectie (en daarmee de minister) duidelijk gemaakt wat van eisers wordt verwacht.
4.23.
Omdat eisers, nadat zij daartoe twee keer in de gelegenheid zijn gesteld, nog steeds niet alle door de inspectie geconstateerde onduidelijkheden hadden weggenomen, heeft de minister terecht vastgesteld dat eisers niet voldoen aan de informatieplicht van artikel 7.15, eerste lid, van de WHW, wat een beboetbare overtreding oplevert. De rechtbank merkt hierbij op dat eisers wel wijzigingen hebben doorgevoerd om de voorlichting te verbeteren, maar dat zij daarmee niet alle onduidelijkheden hebben weggenomen, terwijl dat wel van hen verwacht mocht worden.
4.24.
Eisers hebben de feiten die de minister ten grondslag heeft gelegd aan de overtredingen als zodanig niet betwist. In beroep hebben zij grotendeels hun bezwaargronden herhaald. Op de meeste bezwaargronden is de minister in de bestreden besluiten voldoende gemotiveerd ingegaan. Eisers hebben geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van hun bezwaren in de bestreden besluiten onjuist, dan wel onvolledig zou zijn. De minister is onder andere ingegaan op het bezwaar dat de inspectierapporten ernstige gebreken zouden vertonen en zelf normen zouden bevatten. De minister heeft gemotiveerd dat de inspectierapporten zelf geen nieuwe door de inspectie bedachte normen geven, maar een aanduiding van tijdens het onderzoek geconstateerde gebreken in de informatievoorziening waarvan duidelijk is dat deze de (aspirant-)student belemmeren om de opleidingsmogelijkheden te vergelijken en zich een goed oordeel te vormen over de inhoud en de inrichting van het onderwijs. Deze normschendingen zijn door de inspectie in de eerste ronde van haar onderzoek geconstateerd en zijn vervolgens in de tweede en derde ronde als uitgangspunt (toetspunt) gebruikt bij de beoordeling van de vraag in hoeverre eisers de constateringen hebben aangegrepen om de informatievoorziening op deze punten al dan te wijzigen. De rechtbank ziet dan ook geen reden waarom de minister zich niet had mogen baseren op de bevindingen in de inspectierapporten.
4.25.
Het betoog van eisers dat niet is aangetoond dat “het creëren van een schijnbare tegenstelling tussen bijvoorbeeld hbo-niveau en master-niveau” ook daadwerkelijk tot verwarring leidt onder studenten slaagt niet. Naar het oordeel van de rechtbank hoeft de minister dat niet te onderzoeken. Hetzelfde geldt voor de vraag of er al dan niet sprake is geweest van opzet tot misleiding.
4.26.
Nu eisers hebben gehandeld in strijd met artikel 7.15 van de WHW, was de minister bevoegd op grond van artikel 15.8 van de WHW aan hen een boete op te leggen.
Hierbij merkt de rechtbank nog op dat blijkens de Memorie van Toelichting [12] in het uiterste geval wegens overtreding van artikel 7.15 van de WHW een bestuurlijke boete kan worden opgelegd. Naar het oordeel van de rechtbank is ‘in het uiterste geval’ in elk geval aan de orde als de schending van dit artikel wordt voortgezet, nadat de inspectie een onderwijsaanbieder heeft ingelicht dat hij artikel 7.15 van de WHW overtreedt en de kans is geboden de overtreding te staken, maar die kans niet tijdig is benut. Dat is hier ook gebeurd.
Is de hoogte van de boete evenwichtig?
4.27.
Eisers stellen dat er geen rekening gehouden is met de ernst van de overtreding nu aan elk van hen een boete van € 25.000,- is opgelegd, terwijl het aantal geconstateerde gebreken in de informatievoorziening per instelling verschilt. Daartoe is verweerder wel verplicht op grond van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb. Hierbij wijst NCOI erop dat zij deze grond ook in bezwaar heeft aangevoerd, maar dat de minister in de bestreden besluiten niet inhoudelijk op deze bezwaargrond is ingegaan.
4.28.
Op de zitting heeft de minister toegelicht dat het gaat om een ernstige overtreding van de WHW. De wetgever heeft een einde willen maken aan de situatie dat studenten onjuist worden geïnformeerd. De minister vindt een boete van € 25.000,- voor overtreding van artikel 7.15 van de WHW niet onevenwichtig, nu het een relatief lage boete betreft voor een ernstige overtreding. Het maakt voor de minister geen verschil of ten aanzien van een instelling één of meerdere gebreken in de informatievoorziening zijn vastgesteld. Een instelling voldoet aan artikel 7.15 van de WHW of niet.
4.29.
De rechtbank acht deze motivering voldoende. Voor het opleggen van een boete is immers van belang of is gehandeld in strijd met artikel 7.15 van de WHW en niet hoe vaak in strijd met dit artikel is gehandeld. Dit kan wel van belang zijn in het geval sprake is van recidive. De minister heeft op de zitting verklaard dat de boete bij recidive hoger zal zijn. Dat de minister niet heeft willen differentiëren naar het aantal geconstateerde gebreken in de informatievoorziening, acht de rechtbank niet onredelijk. Het is namelijk aan elk van deze rpho [13] om te voldoen aan de informatieplicht om te voorkomen dat (aspirant-)studenten worden misleid. De rechtbank acht hierbij van belang dat de inspectie handelt aan de hand van een zogenaamde interventieladder. De minister heeft de boetes opgelegd nadat de inspectie eisers twee keer heeft gewezen op onduidelijkheden die op hun websites zijn geconstateerd en de gelegenheid heeft gegeven om deze onduidelijkheden in de informatievoorziening weg te nemen, en de inspectie na een derde beoordeling heeft geconstateerd dat de informatievoorziening nog steeds niet voldeed aan artikel 7.15 van de WHW. Eisers hebben de hoogte van de boete op zich overigens niet betwist.
4.30.
Omdat de minister deze motivering pas in op de zitting heeft gegeven, was de motivering van de bestreden besluiten niet volledig. Dat is een motiveringsgebrek [14] . De rechtbank vindt alleen niet dat eisers hierdoor zijn benadeeld. Zij zijn op de zitting namelijk voldoende in de gelegenheid geweest om op de onderbouwing van de minister te reageren en heeft dat ook gedaan. De rechtbank ziet daarom aanleiding om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren. De rechtbank zal later ingaan op welke gevolgen dit heeft.
Is er sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel?
4.31.
Eisers stellen dat de boetebesluiten in strijd zijn met het gelijkheidsbeginsel. Daartoe voeren zij aan dat in het inspectierapport over [bedrijfsnaam 4] B.V. is vermeld dat [bedrijfsnaam 4] B.V. niet voldoet aan artikel 7.15 van de WHW. De minister heeft op de zitting toegelicht dat aan [bedrijfsnaam 4] B.V. geen boete is opgelegd voor het niet-naleven van artikel 7.15, eerste lid, van de WHW omdat zij, anders dan de andere eisers geen rpho is. Aan niet geaccrediteerde onderwijsaanbieders kan geen boete worden opgelegd voor niet nakomen van de informatieverplichting. De rechtbank stelt vast dat, gelet hierop, er geen sprake is van een gelijke situatie die niet gelijk wordt behandeld. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt.
C. Overtreding 3: Onterecht gebruik van de naam universiteit
4.32
De minister heeft aan [bedrijfsnaam 10] B.V. een boete opgelegd wegens het ten onrechte voeren van de naam ‘university’ en de naam ‘University of Business Studies’. De minister heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de inspectie terecht heeft geconstateerd dat [bedrijfsnaam 10] B.V. op enkele plekken op haar website nog steeds deze namen voerde.
4.33.
In beroep herhaalt [bedrijfsnaam 10] B.V. dat haar voor het gebruik van de naam universiteit geen boete meer opgelegd kon worden omdat de overtreding meer dan vijf jaar voor het boetebesluit is beëindigd. Zij heeft de naam ‘NCOI University of Business Studies’ gewijzigd in ‘NCOI University of Applied Sciences’ en deze naam is op grond van artikel 1.23, eerste lid, van de WHW toegestaan. Daaraan heeft zij toegevoegd dat zij er niet verantwoordelijk voor kan worden gehouden dat andere rechtspersonen dan [bedrijfsnaam 10] B.V. op niet toegestane wijze de aanduiding ‘universiteit’, ‘university’ of ‘hogeschool’ zouden gebruiken zoals onder 7.3 van het inspectierapport wordt gesteld. Daarvoor kan aan haar geen boete worden opgelegd. Verder stelt [bedrijfsnaam 10] B.V. dat bewijs van niet-toegelaten aanduidingen op haar website ontbreekt.
4.34.
Met het verweerschrift heeft de minister de door de inspectie vastgelegde screenshots als bewijs ingediend.
4.35.
De rechtbank stelt aan de hand van de screenshots vast dat [bedrijfsnaam 10] B.V. ten tijde van het boetebesluit op haar website nog steeds ten onrechte (een vertaling van) de naam ‘university’ en de naam ‘University of Business Studies’ gebruikte. Zo stond er blijkens een screenshot dat onder het tabje ‘Afronding’ op de informatiepagina voor de opleiding ‘Executive Master Persoonlijke Kracht en Leiderschap’ op de website www.ncoi.nl vermeld: “Op het moment dat je verder wilt studeren in een van de NVAO geaccrediteerde Masters van
[opleiding 1](onderstreping door de rechtbank) en je toelaatbaar bent tot deze opleiding […]”. En viel er blijkens een ander screenshot op de website onder het tabje ‘Afronding’ op de informatiepagina voor de opleiding ‘MBA voor zorg en Welzijn’ op de website te lezen: “Als je alles met succes hebt afgerond, ontvang je het officiële Mastergetuigschrift Master of Business Administration met als specialisatie zorg en welzijn van
of [opleiding 2]” (onderstreping door de rechtbank).
[opleiding 1](onderstreping door de rechtbank) en je toelaatbaar bent tot deze opleiding […]”. En viel er blijkens een ander screenshot op de website onder het tabje ‘Afronding’ op de informatiepagina voor de opleiding ‘MBA voor zorg en Welzijn’ op de website te lezen: “Als je alles met succes hebt afgerond, ontvang je het officiële Mastergetuigschrift Master of Business Administration met als specialisatie zorg en welzijn van
of [opleiding 2]” (onderstreping door de rechtbank).
4.36.
De rechtbank ziet geen reden waarom zij de screenshots buiten beschouwing zou moeten laten. Van strijd met de goede procesorde omdat de screenshots niet uiterlijk tien dagen voor de zitting zijn ingediend, is naar het oordeel geen sprake. De minister heeft er in zijn verweerschrift terecht op gewezen dat [bedrijfsnaam 10] B.V. zich niet eerder heeft beroepen op het ontbreken van bewijs. Met het overleggen van de screenshots heeft de minister gereageerd op de beroepsgrond dat het bewijs van niet-toegelaten aanduidingen op de website van [bedrijfsnaam 10] B.V. ontbreekt. [bedrijfsnaam 10] B.V. is hierdoor niet in haar belangen geschaad. Zij heeft hier op de zitting op kunnen reageren. Deze informatie is ook niet nieuw voor [bedrijfsnaam 10] B.V. Het inspectierapport onder 7.3 vermeldt immers dat de overtredingen nog steeds actueel zijn en dat de term ‘university’ op nog enkele plaatsen wordt gebruikt, zoals op de informatiepagina voor de executive master Persoonlijke Kracht en Leiderschap op de website van www.ncoi.nl én dat op de website nog steeds verwezen wordt naar (een faculteit van) de instelling als ‘NCOI University of Business Studies’. De rechtbank volgt [bedrijfsnaam 10] B.V. dan ook niet in haar betoog dat de screenshots achterhaald zijn omdat zij niet langer actueel waren. [bedrijfsnaam 10] B.V. heeft het tegendeel overigens ook niet aannemelijk gemaakt.
4.37.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister terecht vastgesteld dat [bedrijfsnaam 10] B.V. artikel 1.22 en artikel 1.23 van de WHW heeft overtreden. De minister was vanwege die overtredingen bevoegd om [bedrijfsnaam 10] B.V. een boete op te leggen.
4.38.
De minister heeft [bedrijfsnaam 10] B.V. voor deze overtredingen een boete opgelegd van € 1.000,-. De hoogte van deze boete heeft [bedrijfsnaam 10] B.V. niet betwist. Overigens zijn de rechtbank geen feiten en omstandigheden gebleken die aanleiding geven het boetebedrag te matigen.
Conclusie en gevolgen
5.1.
De beroepen zijn ongegrond. Dit betekent dat eisers geen gelijk krijgen.
5.2.
Omdat de rechtbank toepassing heeft gegeven aan artikel 6:22 van de Awb, ziet de rechtbank aanleiding om de minister op te dragen het griffierecht aan een aantal eisers te vergoeden. Dit betreft de eisers aan welke de minister een boete op grond van artikel 15.8 van de WHW heeft opgelegd voor het in strijd handelen met artikel 7.15 van de WHW: Stichting [bedrijfsnaam 5] (SGR 24/5581), Stichting [bedrijfsnaam 6] (SGR 24/5583), Hogeschool [bedrijfsnaam 11] B.V. (SGR 24/7232), [bedrijfsnaam 1] B.V. (SGR 24/7237), [bedrijfsnaam 7] B.V. (SGR 24/7243), Hogeschool [bedrijfsnaam 8] B.V. (SGR 24/7247), Hogeschool [bedrijfsnaam 9] B.V. (SGR 24/7275), [bedrijfsnaam 10] B.V.
(SGR 24/ 7286), Stichting [bedrijfsnaam 12] (SGR 24/7294) en [bedrijfsnaam 3] B.V. (SGR 24/7296). Het bedrag dat de minister aan elk van deze eisers moet vergoeden bedraagt € 371,-.
5.3.
De rechtbank veroordeelt verweerder om deze reden ook in de door deze eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Bpb [15] voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.721,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting, met een waarde per punt van € 907,- en wegingsfactor 1,5). De rechtbank beschouwt deze zaken van gemiddeld gewicht en als één zaak op grond van artikel 3 van het Bpb, omdat in iedere zaak door dezelfde gemachtigde (wat betreft deze boete) een identiek beroepschrift is ingediend. Omdat sprake is van vier of meer samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Bpb, past de rechtbank de wegingsfactor 1,5 toe. Dit betekent dat eisers ieder afzonderlijk een bedrag van € 272,10 aan proceskosten ontvangen.
5.4.
De overige eisers krijgen het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen ongegrond;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht zoals vastgesteld in rechtsoverweging 5.2 aan de daar genoemde eisers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van de in rechtsoverweging 5.2 genoemde eisers voor ieder van hen tot een bedrag van € 272,10.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.C. Laagland, voorzitter, en mr. G.P. Kleijn en
mr. A.J. Eertink, leden, in aanwezigheid van Y.E. de Loos, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2025.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 5:46
1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
3. (…)
4. Artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
Artikel 5:10a
1. Degene die wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie, is niet verplicht ten behoeve daarvan verklaringen omtrent de overtreding af te leggen.
2. Voor het verhoor wordt aan de betrokkene medegedeeld dat hij niet verplicht is tot antwoorden.
Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek
Artikel 1.1. aanhef en eerste lid, onder m, (voor zover van belang)
In deze wet wordt verstaan onder opleiding: een associate degree-opleiding, een bacheloropleiding of een masteropleiding als bedoeld in artikel 7.3a waarvoor accreditatie is verleend, tenzij uit deze wet het tegendeel blijkt.
Artikel 7.15
1. Het instellingsbestuur verstrekt zodanige informatie aan studenten en aspirant-studenten over:
a. de instelling,
b. het te volgen onderwijs in algemene zin,
c. de differentiatie in het opleidingenaanbod,
d. de selectie van studenten,
e. de opleidingsnamen, en
f. de graden die aan de opleidingen zijn verbonden,
dat deze studenten en aspirant-studenten in staat zijn de opleidingsmogelijkheden te vergelijken, zich een goed oordeel te vormen over de inhoud en de inrichting van het gevolgde of te volgen onderwijs en de examens en zich goed voor te bereiden op de gestelde eisen.
2. De vertegenwoordiging van de instellingen en de daarvoor in aanmerking komende belangenorganisaties van studenten maken gezamenlijke afspraken over de specificaties van de informatie, bedoeld in het eerste lid. Indien zij daarin niet slagen, kunnen bij ministeriële regeling die nadere specificaties worden gegeven van inhoud en vorm van de informatie die nodig is voor het vergelijken van opleidingen en het kiezen van een passende opleiding. In de ministeriële regeling kunnen voor verschillende groepen van instellingen verschillende specificaties worden gegeven.
Artikel 15.7
1. Het is verboden graden te verlenen, tenzij:
a. aan de opleiding accreditatie is verleend, of
b. toepassing is gegeven aan artikel 5.21, derde of zesde lid, of artikel 5.32, of
c. de graad wordt verleend op grond van een buitenlandse wettelijke regeling en zowel bij het aantrekken van studenten als bij de graadverlening kenbaar is gemaakt tot welke graad de opleiding leidt en op grond van welke buitenlandse regeling de graad wordt verleend, of
d. de graad wordt verleend op grond van artikel 7.18, eerste of zesde lid, of de uitzondering, bedoeld in artikel 1.22, tweede lid, van toepassing is.
2. Het is verboden titels, genoemd in de artikelen 7.20, 7.22, tweede lid, en 7a.5, te verlenen.
3. Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen aan degene die in strijd met het eerste of tweede lid handelt.
Artikel 15.8
Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen aan de natuurlijke persoon of rechtspersoon die handelt in strijd met artikel 1.22, 1.23, 1.24 of 7.15.
Artikel 15.9
De bestuurlijke boete die op grond van artikel 15.7 en artikel 15.8 kan worden opgelegd, bedraagt ten hoogste het bedrag dat is vastgesteld voor de zesde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, respectievelijk artikel 27, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht BES of, indien dat meer is, ten hoogste 10% van de omzet van de onderneming, onderscheidenlijk, indien de overtreding door een ondernemersvereniging is begaan, van de gezamenlijke omzet van de ondernemingen die van de vereniging deel uitmaken, in het boekjaar voorafgaande aan de beschikking waarin de bestuurlijke boete wordt opgelegd.