Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: NL24.46511
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 april 2025 in de zaak tussen
[eiser] , v-nummer: [nummer] , eiser
(gemachtigde: mr. I. Özkara),
en
de minister van Asiel en Migratie.
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het afwijzen van eisers aanvraag om een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd voor arbeid als zelfstandige, omdat hij niet in het bezit is van een geldige machtiging tot voorlopig verblijf (mvv). Eiser meent dat het tegenwerpen van het mvv-vereiste in strijd is met het Turkse associatierecht omdat er geen nieuwe beperkingen voor Turkse onderdanen mogen worden opgelegd. Daarnaast meent hij dat het discriminerend is om wel een mvv-vereiste tegen te werpen aan Turkse onderdanen, maar niet aan vreemdelingen met andere nationaliteiten, zoals Amerikanen en Canadezen.
1.1.
De meervoudige kamer van deze rechtbank en zittingsplaats heeft op 1 november 2024, in een zaak van een andere Turkse onderdaan, geoordeeld dat het tegenwerpen van het mvv-vereiste niet in strijd is met het Turks associatierecht en andere verdragen. [1]
1.2.
Eiser is het hier niet mee eens en heeft dat in zijn beroepsgronden toegelicht. De rechtbank ziet echter geen aanleiding om nu anders te oordelen en verklaart het beroep ongegrond. Dat bekent dat eiser geen gelijk krijgt
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Eiser heeft de Turkse nationaliteit. Hij heeft op 28 november 2023 een aanvraag ingediend tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd voor arbeid als zelfstandige.
2.1.
De minister heeft deze aanvraag op 4 januari 2024 afgewezen, omdat eiser niet in het bezit is van een geldige mvv en hij niet van dit vereiste wordt vrijgesteld. Met het bestreden besluit van 18 november 2024 op het bezwaar van eiser is de minister bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
2.2.
Hiertegen heeft eiser beroep ingesteld. De rechtbank heeft partijen laten weten dat zij een zitting niet nodig vindt en gevraagd of zij het daarmee eens zijn. Omdat partijen daarna niet om een zitting hebben gevraagd, heeft de rechtbank het onderzoek gesloten en de zaak niet behandeld op een zitting. [2]
Beoordeling door de rechtbank
Achtergrond van het tegenwerpen van het mvv-vereiste
3. Vreemdelingen die een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd wensen te krijgen moeten in beginsel, voordat zij naar Nederland komen, in het buitenland een mvv aanvragen.
3.1.
Voorheen werd een uitzondering gemaakt voor Turkse onderdanen, vanwege tussen (voorgangers van) de Europese Unie en Turkije gesloten overeenkomsten die tezamen het Turkse associatierecht vormen. Dit zijn onder meer de Associatieovereenkomst die op 1 december 1964 in werking is getreden, een Aanvullend Protocol dat voor het Europese deel van het Koninkrijk der Nederlanden op 1 januari 1973 in werking is getreden en een door de Associatieraad vastgesteld Besluit 1/80, dat op 1 december 1980 in werking is getreden. Tot 1 oktober 2022 wierp de minister het mvv-vereiste alleen tegen aan Turkse onderdanen, nadat hij had vastgesteld dat een betrokkene niet aan de voorwaarden voor verlening van de reguliere verblijfsvergunning voldeed.
3.2.
Voor alle vanaf 1 oktober 2022 door Turkse onderdanen ingediende aanvragen voor een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd, hanteert de minister echter een nieuwe wijze van beoordelen, ook bij diegenen die onder het Turkse associatierecht vallen. Deze beoordelingswijze houdt in dat de minister op deze aanvragen het mvv-vereiste als zelfstandige afwijzingsgrond (zelfstandige mvv-vereiste) toepast, dus in beginsel zonder een inhoudelijk beoordeling of de betrokkene aan de voorwaarden voor verlening van de verblijfsvergunning voldoet. Deze nieuwe beoordelingswijze heeft de minister opgenomen in beleidsregels.
MK-uitspraak van deze rechtbank en zittingsplaats van 1 november 2024
4. In een uitspraak van 1 november 2024 heeft deze rechtbank en zittingsplaats een beroep tegen het toepassen van het mvv-vereiste als zelfstandige afwijzingsgrond bij Turkse onderdanen ongegrond verklaard. In die uitspraak heeft de rechtbank ten eerste geoordeeld dat er een geldige wettelijke basis is voor dit nieuwe beleid. Vervolgens heeft zij vastgesteld dat het hanteren van het zelfstandige mvv-vereiste een nieuwe beperking is als bedoeld in de standstillbepaling van artikel 41, eerste lid, van het Aanvullend Protocol. Een dergelijke beperking kan echter rechtvaardiging vinden in een dwingende reden van algemeen belang. Wanneer deze dwingende reden aanwezig is moet de betrokken maatregel wel geschikt zijn om de verwezenlijking van het legitieme doel te waarborgen en mag deze niet verder gaan dan nodig is voor het bereiken daarvan. [3]
4.1.
De rechtbank heeft geoordeeld dat sprake is van een dwingende reden van algemeen belang, te weten het effectief beheer van migratiestromen. De minister heeft voldoende toegelicht dat de maatregel meerdere doelen heeft die samen het effectief beheer van migratiestromen dienen. Zo wordt beoogd een einde te maken aan een gegroeide praktijk die inhoudt dat Turkse onderdanen illegaal of met een Schengenvisum voor kort verblijf inreizen en vervolgens met een beroep op het associatierecht een verblijfsaanvraag indienen zonder over een geldige mvv te beschikken. Gedurende de behandeling van hun aanvraag verrichten zij dan illegaal arbeid. Daarnaast heeft de minister nog gewezen op de samenhang met de op 1 januari 2022 in werking getreden inburgeringsplicht, en betoogd dat moet worden voorkomen dat inburgeringsplichtig geworden Turkse onderdanen zonder een mvv naar Nederland komen. De rechtbank heeft in dat kader opgemerkt dat het doel van het bevorderen van een geslaagde inburgering ook specifiek door het Hof is aangemerkt als een dwingende reden van algemeen belang voor een nieuwe beperking. [4]
4.2.
In de uitspraak van 1 november 2024 heeft de rechtbank vervolgens geoordeeld dat de minister deugdelijk heeft gemotiveerd dat het zelfstandige mvv-vereiste geschikt is om verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen. De maatregel stelt de minister namelijk in staat om voorafgaand aan de feitelijke binnenkomst van de Turkse staatsburger te onderzoeken of deze aan alle voor zijn toelating geldende vereisten voldoet. Hierdoor worden de migratiestromen op een efficiënte manier gecontroleerd en dit draagt bij aan de voorkoming van illegale arbeid en illegaal verblijf. Een cijfermatige onderbouwing van de effecten van de maatregel kan volgens de rechtbank nog niet worden verlangd omdat het nieuwe beleid pas recentelijk is ingevoerd.
4.3.
De rechtbank heeft ook geoordeeld dat het tegenwerpen van het zelfstandige mvv-vereiste, zoals dat is uitgewerkt in het beleid, niet verder gaat dan noodzakelijk om de nagestreefde doelen te verwezenlijken en evenredig is. Daartoe heeft zij overwogen dat niet aannemelijk is gemaakt dat het voor een Turks onderdaan niet mogelijk zou zijn om vanuit Turkije aan de voorwaarden voor verlening van een mvv te voldoen, terwijl het beleid ook voldoende ruimte biedt om van het zelfstandige mvv-vereiste af te wijken als toepassing daarvan onevenredig zou zijn.
4.4.
Tot slot heeft de rechtbank in de uitspraak van 1 november 2024 geoordeeld dat het tegenwerpen van het mvv-vereiste aan Turkse onderdanen niet in strijd is met het verbod op discriminatie in de zin van artikel 14, gelezen in samenhang met artikel 8 van Pro het EVRM, en artikel 21 van Pro het EU Handvest. Daarbij heeft zij onder meer verwezen naar een uitspraak van deze rechtbank en zittingsplaats van 11 juni 2024. [5]
De gronden van eiser in deze zaak
5. Eiser heeft in zijn beroepsgronden en zijn nadere reactie op de uitspraak van 1 november 2024 toegelicht waarom hij het niet eens is met die uitspraak en waarom het tegenwerpen van het zelfstandige mvv-vereiste niet zou zijn toegestaan. De rechtbank ziet daarin echter geen aanleiding om nu anders te oordelen. Dat legt zij hieronder uit.
Dwingende reden van algemeen belang
5.1.
Eiser voert in het kader van de vraag of sprake is van een dwingende reden van algemeen belang onder meer aan dat de minister het mvv-vereiste niet alleen heeft ingevoerd om illegaal verblijf en arbeid in Nederland tegen te gaan, maar bovenal om aan Turkse onderdanen een inburgeringsplicht op te leggen. Daarbij maakt de minister oneigenlijk gebruik van het arrest Yön. Dat er geen verband is met het dit arrest volgt volgens hem wel uit het feit dat het arrest in 2018 is gewezen, maar de minister pas in 2022 het mvv-vereiste opnieuw heeft ingevoerd.
5.1.1.
Op deze gronden is de rechtbank al ingegaan in de uitspraak van 1 november 2024 en er bestaat geen aanleiding daar nu anders over te oordelen. Daarbij merkt de rechtbank op dat voor zover de bezwaren van eiser zich richten op een eventuele inburgeringsplicht, die in deze procedure niet aan de orde is.
5.2.
Eiser heeft er verder op gewezen dat de minister ook de belasting van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) als argument voor de herinvoering van het mvv-vereiste heeft genoemd, net als het risico dat Turkse onderdanen een beroep kunnen doen op het driejaren beleid. Volgens eiser is echter niet onderbouwd dat het vragen om een vergunning voor arbeid als zelfstandige door Turkse onderdanen voor veel werk bij de RVO zorgt. Bijna alle aanvragen worden namelijk zonder een dergelijk onderzoek afgewezen. Eisers gemachtigde heeft in dat verband een Wob-verzoek ingediend en gebleken is dat in 2019 520 aanvragen zijn ingediend, waarvan er slechts 10 zijn ingewilligd. Eiser neemt aan dat dan ook maar een zeer klein percentage van de ingediende aanvragen aan de RVO is voorgelegd. Evenmin is sprake van een risico dat Turkse onderdanen een beroep kunnen doen op het driejaren beleid, zoals de minister stelt. Een beroep daarop slaagt volgens eiser in de praktijk nooit.
5.2.1.
De rechtbank stelt allereerst vast dat eiser deze gronden onder het kopje ‘noodzakelijkheid’ heeft ingediend, maar dat deze zien op de vraag of sprake is van een dwingende reden om een maatregel te nemen. Zoals hierna nog zal worden besproken moet onder de ‘noodzakelijkheid’ namelijk worden verstaan of de maatregel noodzakelijk is om het doel te bereiken, niet of het doel zelf noodzakelijk is. Voor dat laatste moet immers beoordeeld worden of sprake is van een dwingende reden van algemeen belang. Daarom bespreekt de rechtbank deze beroepsgronden hier.
5.2.2.
Het betoog slaagt niet. In de eerdere uitspraak is geoordeeld dat het geschetste doel van een effectief beheer van migratiestromen op zich al een voldoende zwaarwegend belang betreft. [6] Daaruit volgt dat eventuele aanvullende belangen, en eisers twijfels daarover, niet besproken behoeven te worden.
5.3.
Met betrekking tot het door de minister en de rechtbank genoemde belang om illegale arbeid tegen te gaan, stelt eiser dat dit bij zelfstandigen helemaal niet speelt omdat werkzaamheden als zelfstandige niet verboden zijn.
5.3.1.
Ook deze grond stond onder het kopje ‘noodzakelijkheid’, maar ziet naar het oordeel van de rechtbank op de vraag of sprake is van een dwingende reden om de maatregel te nemen. Het betoog slaagt niet. Zoals hiervoor al genoemd blijkt uit de door eiser zelf ingebrachte cijfers dat het overgrote deel van de aanvragen om een verblijfsvergunning voor arbeid als zelfstandige wordt afgewezen. Dat houdt in dat het overgrote deel van de Turkse onderdanen die een dergelijke aanvraag indienen niet aan de voorwaarden voldoen en dus niet gerechtigd zijn om in Nederland te verblijven of hier als zelfstandige te werken. Het tegengaan daarvan is een legitiem doel.
5.4.
Ook betoogt eiser, wederom in het kader van de noodzakelijkheid, dat voor andere landen zoals de VS, Canada en Japan, geen mvv-vereiste geldt. Voor zover eiser daarmee bedoelt te zeggen dat de minister het mvv-vereiste kennelijk zelf ook niet zo zwaarwegend vindt, slaagt dat niet. Zoals hiervoor overwogen is het mvv-vereiste een legitieme maatregel ten behoeve van een effectief beheer van migratiestromen. Dat dit vereiste bij onderdanen van een beperkt aantal landen niet wordt tegengeworpen doet daaraan niet af. Dat verschil is namelijk niet ingegeven door het idee dat het effectief beheer van migratiestromen geen zwaarwegend belang zou zijn, maar door de omstandigheid dat ten aanzien van die specifieke landen andere belangen, namelijk de economische belangen en de internationale betrekkingen van en tussen Nederland en de vrijgestelde landen, zwaarder wegen. [7] Deze afweging doet dus geen afbreuk aan het belang van het hanteren van een mvv-vereiste.
5.5.
Tot slot betoogt eiser dat het opleggen van het mvv-vereiste door de minister in de kern bedoeld is om het toepassingsbereik van het associatierecht terug te dringen. Dat is in strijd met het doel van het associatierecht. Ook dit betoog faalt. Er is geen sprake van het beperken van het toepassingsbereik van het associatierecht, maar van een nieuwe beperking bij het uitoefenen daarvan. Eiser betwist niet dat uit de jurisprudentie van het Hof volgt dat dergelijke nieuwe beperking onder voorwaarden is toegestaan. Of aan die voorwaarden is voldaan is onderwerp van de uitspraak van 1 november 2024 en van de huidige procedure, maar in ieder geval kan niet worden geoordeeld dat het invoeren van een nieuwe beperking zonder meer in strijd is met de bedoeling van het associatierecht.
De geschiktheid van de nieuwe beperking
5.6.
Eiser heeft in zijn beroepsgronden ten aanzien van de vraag of de maatregel geschikt is om het doel te behalen, betoogd dat het voor een Turkse onderdaan niet mogelijk is om vanuit Turkije aan de voorwaarden voor verlening van een mvv ten behoeve van arbeid als zelfstandige te voldoen.
5.6.1.
Zoals de rechtbank in de uitspraak van 1 november 2024 al heeft overwogen is dit een stelling die ziet op de evenredigheid van de maatregel, niet op de vraag of deze geschikt is om het doel van een effectief beheer van migratiestromen te waarborgen. Daarbij heeft de rechtbank in de eerdere uitspraak ook geoordeeld dat het betoog van eiser dat het niet mogelijk zou zijn om vanuit Turkije aan de voorwaarden te voldoen, faalt. Er bestaat geen aanleiding om daar nu anders over te oordelen.
5.7.
Verder heeft eiser gesteld dat uit de cijfers blijkt dat het aantal aanvragen van Turkse onderdanen zonder mvv niet is gedaald na het invoeren van deze maatregel. Dit heeft eiser in de huidige procedure aangevoerd in het kader van de noodzakelijkheid, maar zoals hiervoor al overwogen onder 4.2 heeft de rechtbank dit betoog in de eerdere uitspraak beoordeeld in het kader van de geschiktheid. Daar hoort dit betoog ook thuis. Toen is overwogen dat een cijfermatige onderbouwing van de effecten van de maatregel nog niet kan worden verlangd en de rechtbank ziet geen aanleiding om daar nu anders over te oordelen.
De noodzakelijkheid en evenredigheid van de nieuwe beperking
5.8.
Zoals hiervoor al weergegeven volgt uit de rechtspraak van het Hof dat de maatregel niet verder mag gaan dan nodig is voor het bereiken daarvan. Zoals ook in de uitspraak van 1 november 2024 is overwogen moet in dat kader niet alleen worden beoordeeld of de maatregel noodzakelijk is maar ook of deze evenredig is. Dit is ook wat eiser zelf betoogt. De rechtbank stelt daarbij echter voorop dat onder ‘noodzakelijkheid’ moet worden verstaan de vraag of het doel, in dit geval dus een effectief beheer van migratiestromen, ook kan worden bereikt met een minder verstrekkende maatregel. Veel van de argumenten die eiser noemt in het kader van de noodzakelijkheid van de maatregel hebben daar echter geen betrekking op en deze argumenten heeft de rechtbank hiervoor al besproken.
5.9.
Voor zover eiser betoogt dat minder ingrijpende maatregelen getroffen kunnen worden, zoals strengere controles voorafgaand aan het afgeven van een Schengenvisum en handhaving van de Wet Arbeid Vreemdelingen door de arbeidsinspectie, slaagt dat niet. Zoals de minister ook heeft overwogen is door eiser niet onderbouwd hoe illegale binnenkomst effectief kan worden tegengegaan terwijl het ook onwenselijk om reactief op te treden tegen illegale arbeid. De rechtbank kan de minister dus volgen in zijn keuze om specifiek het aanvragen van een verblijfsvergunning zonder over een mvv te beschikken tegen te gaan.
5.10.
Eiser heeft in het kader van de noodzakelijkheid tot slot nog aangevoerd dat het de bedoeling van het Turks associatierecht is om te waarborgen dat Turkse onderdanen die aan de voorwaarden voldoen, ook daadwerkelijk de mogelijkheid hebben om als zelfstandige arbeid te gaan verrichten. Dit betoog ziet echter niet op het noodzakelijkheidscriterium, maar op de beoordeling van de evenredigheid en hangt samen met het betoog van eiser dat het niet mogelijk zou zijn om vanuit Turkije een geslaagde aanvraag te doen. Zoals hiervoor al overwogen slaagt dat betoog niet.
5.11.
In het kader van de evenredigheid heeft eiser nog betoogd dat de hardheidsclausule bij het tegenwerpen van het mvv-vereiste vrijwel nooit wordt toegepast en dat volgens het beleid van de minister veel belangen daarbij geen rol kunnen spelen. Verder stelt eiser dat het Hof in het arrest Yön weliswaar de wijze waarop in het Duitse recht rekening werd gehouden met de evenredigheid van het beleid door de beugel kon, maar dat het Nederlandse beleid daar fundamenteel van afwijkt en niet evenredig is.
5.11.1.
Op deze gronden is de rechtbank in de uitspraak van 1 november 2024 al ingegaan en de rechtbank ziet geen aanleiding om daar nu anders over te oordelen. Daarbij merkt zij nog op dat het betoog van eiser dat het voor hem niet helder is waarom iemand die aan de voorwaarden voldoet niet gewoon een vergunning kan krijgen, niet slaagt. De dwingende reden van algemeen belang is immers om het onderzoek óf iemand aan die voorwaarden voldoet, al voor de komst naar Nederland te kunnen verrichten en niet terwijl die persoon al illegaal in Nederland is en arbeid verricht.
Discriminatieverbod
6. Eiser voert tot slot aan dat de invoering van het mvv-vereiste voor Turkse onderdanen in strijd is met het discriminatieverbod dat staat in artikel 9 van Pro het Associatieovereenkomst. Eiser betoogt dat niet valt in te zien waarom een Turkse onderdaan moet voldoen aan het mvv-vereiste, terwijl andere derdelanders daarvan zijn vrijgesteld, zoals Canada, de Verenigde Staten en Korea.
6.1.
Zoals hiervoor onder 4.4 al overwogen, is de rechtbank daar in haar uitspraak van 1 november 2024 al op ingegaan. Er is geen reden om nu anders te oordelen, dus deze grond slaagt evenmin.
Prejudiciële vragen
7. Eiser verzoekt om prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie.
7.1.
Uit het voorgaande volgt echter dat de opgeworpen vraag kan worden beantwoord aan de hand van de rechtspraak van het Hof. Gelet op de arresten van het Hof van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punten 13 en 14, en 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punt 36, bestaat dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is ongegrond. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. van der Straaten, rechter, in aanwezigheid van mr. S. Rashid, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen vier weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.