ECLI:NL:RBDHA:2025:8008

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Zittingsplaats Roermond

Bestuursrecht

zaaknummers: NL25.19062 en NL25.19082

proces-verbaal van de mondelinge uitspraak van 6 mei 2025 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen

[eiser], V-nummer: [V-nummer],

geboren op [geboortedatum] 1994, gestelde Libische nationaliteit, eiser

(gemachtigde: mr. D. Matadien),

de minister van Asiel en Migratie, verweerder,

(gemachtigde: mr. G. Cambier).

Zitting hebben

mr. S. van Lokven, rechter

mr. M.B.J. Schreijen, griffier

Procesverloop

Verweerder heeft op 18 april 2025 aan eiser een aanvullend terugkeerbesluit opgelegd. Op 18 april 2025 heeft verweerder eiser tevens in bewaring gesteld op grond van artikel 59, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vreemdelingenwet 2000.

Eiser heeft tegen de beide besluiten beroep ingesteld. Het beroep tegen de oplegging van de bewaringsmaatregel wordt tevens aangemerkt als een verzoek om toekenning van schadevergoeding.

De rechtbank heeft beide beroepen op 6 mei 2025 gelijktijdig op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Als tolk is verschenen H. Lotfi. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde.

De rechtbank heeft aansluitend aan de behandeling ter zitting het onderzoek gesloten en mondeling uitspraak gedaan.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart beide beroepen gegrond;

- vernietigt het op 18 april 2025 genomen terugkeerbesluit;

- beveelt de onmiddellijke opheffing van de maatregel;

- gelast de onmiddellijke invrijheidstelling van eiser;

- veroordeelt de Staat der Nederlanden tot het betalen van een schadevergoeding aan eiser tot een bedrag van € 2.700,-, te betalen door de griffier en beveelt de tenuitvoerlegging van deze schadevergoeding en wijst het verzoek om schadevergoeding voor het meerdere af;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.721,00.

Overwegingen

1. Eiser is in bewaring gesteld ter fine van verwijdering. Aan eiser is op 18 april 2025 een zogenoemd “aanvullend terugkeerbesluit” opgelegd waarin Libië en Tunesië als landen van bestemming zijn aangemerkt. Verweerder heeft eiser gehoord op 18 april 2025 voorafgaand aan het opleggen van dit terugkeerbesluit. Eiser heeft verklaard dat hij een homoseksuele geaardheid heeft en niet kan terugkeren naar Libië en Tunesië en ook ziek is en is ingesteld op methadon. Eiser heeft tevens verklaard dat zijn familie “hem dood wil hebben”. In het gehoor is eiser gevraagd of hij een asielaanvraag wil indienen en eiser heeft deze vraag ontkennend beantwoord. In het terugkeerbesluit is volstaan met de navolgende motivering:

(…)

“U heeft mij geen reden gegeven waarom er geen aanvullend terugkeerbesluit zou moeten worden opgelegd. Daarom leg ik aan u een aanvullend terugkeerbesluit gericht op Libië en Tunesië op.

Er is voorts niet gebleken dat afgezien zou moeten worden van het opleggen van dit aanvullende besluit.”

(…)

2. De rechtbank overweegt dat deze motivering volstrekt ontoereikend is. Verweerder is verplicht, zo heeft het Hof in onder meer het arrest van 17 oktober 2024 in de zaak Ararat verduidelijkt, om in elke fase van de terugkeerprocedure het beginsel van non-refoulement te eerbiedigen (arrest van het Hof van 17 oktober 2024 in de zaak Ararat, K.L.M.N. tegen de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, C-156/23, ECLI:EU:C:2024:892, punt 35). De terugkeerprocedure start met het nemen van een terugkeerbesluit. Indien verweerder reeds eerder een terugkeerbesluit heeft vastgesteld en verweerder een ander derde land als land van bestemming wil benoemen en haar verwijderingshandelingen op dit andere land wil richten, zal verweerder een
nieuwterugkeerbesluit moeten nemen. De rechtbank is bekend met de Afdelingsjurisprudentie waaruit volgt dat met een “aanvullend terugkeerbesluit” zou kunnen worden volstaan. Het Hof heeft echter in haar arrest van 14 mei 2020 in de zaak FMS overwogen dat “de bevoegde nationale autoriteit, door het in een eerder terugkeerbesluit vermelde land van bestemming te wijzigen, een zo essentieel punt van dit terugkeerbesluit wijzigt dat deze autoriteit geacht moet worden een nieuw terugkeerbesluit in de zin van artikel 3, punt 4, van richtlijn 2008/115 te hebben vastgesteld” (arrest van het Hof van 14 mei 2020, FMS e.a., C-924/19 PPU en C- 925/19 PPU, ECLI:EU:C:2020:367, punt 116).)

3. Eiser heeft in het gehoor dat vooraf is gegaan aan de oplegging van het terugkeerbesluit verklaard te vrezen voor zijn leven indien hij dient terug te keren naar Libië of dient te vertrekken naar Tunesië. De rechtbank acht het onbegrijpelijk dat in het terugkeerbesluit is gemotiveerd dat eiser “geen reden” heeft gegeven om geen aanvullend terugkeerbesluit op te leggen. Het Hof heeft in het arrest van 6 juli 2023 in de zaak AA. onder meer voor recht verklaard dat - kort gezegd - artikel 5 van Richtlijn 2008/115 zich verzet tegen de vaststelling van een terugkeerbesluit wanneer vaststaat dat de verwijdering naar het beoogde land van bestemming voor onbepaalde tijd is uitgesloten op grond van het beginsel van non-refoulement (arrest van het Hof van 6 juli 2023 in de zaak Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl tegen AA., C‑663/21, EU:C:2023:540). De Uniewetgever heeft bovendien uitdrukkelijk bepaald dat indien het beginsel van non-refoulement in de weg staat aan de verwijdering, de verwijdering moet worden uitgesteld op grond van artikel 9, eerste lid onder a, van Richtlijn 2008/115. Verweerder dient zich hiervan rekenschap te geven en dient zich te vergewissen of het beginsel van non-refoulement in de weg staat aan de oplegging en/of de uitvoering van een terugkeerbesluit.

4. Verweerder heeft Tunesië als land van bestemming aangemerkt en dat heeft verweerder niet eerder gedaan. Verweerder heeft eiser dus niet eerder bevraagd over zijn in artikel 5 van Richtlijn 2008/115 genoemde belangen en het beginsel van non-refoulement in relatie tot Tunesië. De rechtbank stelt vast dat in het terugkeerbesluit niet is uitgelegd waarom de terugkeerprocedure mede ziet op Tunesië, het gehoor te summier is om te voldoen aan de verplichtingen van artikel 5 van Richtlijn 2008/115 en de motivering ernstig tekortschiet. Verweerder heeft niet eerder beoordeeld of eiser kan terugkeren naar Tunesië. Eiser heeft verklaard dat hij dat niet kan en vreest voor zijn leven en de beoordeling bestaat uit de opmerking dat eiser geen reden heeft gegeven om af te zien van de oplegging van dit terugkeerbesluit en er overigens ook niet is gebleken van omstandigheden om hiervan af te zien. Verweerder heeft deze verklaringen niet inhoudelijk beoordeeld, maar wel op 23 april 2025 een lp-aanvraag ingediend bij de Tunesische autoriteiten. Indien deze lp wordt verstrekt, zal verweerder de feitelijke uitzetting ter hand nemen en een vliegticket aanschaffen zonder dat is beoordeeld of het beginsel van non-refoulement aan de verwijdering in de weg staat. Deze handelwijze is onverenigbaar met het beginsel van
non-refoulement en de verplichtingen die verweerder heeft om dit beginsel te eerbiedigen. De rechtbank stelt dan ook vast dat voor zover het terugkeerbesluit ziet op Tunesië dit terugkeerbesluit moet worden vernietigd.

5. De rechtbank komt ten aanzien van het terugkeerbesluit voor zover hierin Libië is aangemerkt als land van bestemming, tot een vergelijkbare conclusie. In het terugkeerbesluit is vermeld dat dit een aanvulling is op het terugkeerbesluit dat is opgelegd op 11 januari 2019. Het Hof heeft in het eerder genoemde arrest Ararat onder meer voor recht verklaard dat artikel 5 van Richtlijn 2008/115 (…) aldus moet worden uitgelegd dat het de administratieve autoriteit die een aanvraag voor een verblijfsvergunning waarin het nationale recht voorziet afwijst en bijgevolg vaststelt dat de betrokken derdelander illegaal op het grondgebied van de betrokken lidstaat verblijft, verplicht om zich ervan te vergewissen dat het beginsel van non-refoulement in acht is genomen, door het terugkeerbesluit dat eerder in het kader van een procedure voor internationale bescherming tegen die derdelander is vastgesteld en waarvan de opschorting na die afwijzing is beëindigd, opnieuw te onderzoeken in het licht van dat beginsel. Uit deze verklaring voor recht volgt dat steeds als verweerder opnieuw vaststelt dat sprake is van illegaal verblijf, verweerder moet nagaan of het eerder vastgestelde terugkeerbesluit opnieuw moet worden onderzocht in het licht van het beginsel van non-refoulement. Het terugkeerbesluit van 11 januari 2019 is genomen als besluitonderdeel van een meeromvattende beschikking op een asielaanvraag van eiser. In die beschikking is de asielaanvraag die eiser op 16 februari 2018 heeft ingediend afgewezen als kennelijk ongegrond op grond van artikel 31 Vw 2000 juncto artikel 30b, eerste lid aanhef en onder e, Vw 2000 omdat eiser zijn gestelde identiteit en Libische nationaliteit en herkomst niet aannemelijk heeft weten te maken. Eiser heeft in die asielprocedure onder meer verklaard de Libische nationaliteit te hebben, homoseksueel te zijn en daarom bescherming nodig te hebben. In dit besluit is onder meer het navolgende overwogen: “Dat betrokkene stelt dat hij vanwege zijn geaardheid en afvalligheid gevaar loopt in Libië en/of Tunesië wordt ter kennisgeving aangenomen, maar nu de gestelde nationaliteit, identiteit en herkomst van betrokkene ongeloofaardig is geacht, bestaat er geen aanleiding om het asielrelaas van betrokkene inhoudelijk te beoordelen”. Voor zover dit besluit een terugkeerbesluit omvat, is geen land van bestemming benoemd.

6. Indien verweerder een terugkeerbesluit neemt in aanvulling op een eerder vastgesteld terugkeerbesluit waarin geen inhoudelijke beoordeling van het refoulementrisico heeft plaatsgevonden en de vreemdeling stelt zich voorafgaand aan het aanvullend genomen terugkeerbesluit op het standpunt dat hij niet kan terugkeren omdat hij vanwege zijn homoseksuele geaardheid vreest te worden onderworpen aan een met artikel 3 EVRM-strijdige situatie, zal verweerder dit dus alsnog – inhoudelijk - moeten beoordelen. Dit geldt temeer omdat er in de asielprocedure niet geloofwaardig is geacht dat eiser de Libische nationaliteit heeft, maar hem thans wel in bewaring stelt ter fine van verwijdering naar Libië. Het Hof heeft in het eerder genoemde arrest Ararat in punt 41 expliciet verduidelijkt dat de vreemdeling geen verzoek om internationale bescherming hoeft in te dienen om de volledige eerbiediging van het beginsel van non-refoulement als bedoeld in artikel 5 van richtlijn 2008/115, gelezen in samenhang met artikel 19, lid 2, van het Handvest, te kunnen doen gelden. De rechtbank stelt dan ook vast dat voor zover het terugkeerbesluit ziet op Libië, dit terugkeerbesluit ook moet worden vernietigd.

7. Het terugkeerbesluit dat op 1 januari 2019 is genomen als besluitonderdeel van een meeromvattende beschikking staat weliswaar in rechte vast, maar kan niet dienen als grondslag van de bewaringsmaatregel omdat er geen inhoudelijke beoordeling van het refoulementrisico heeft plaatsgevonden en eiser zowel in die asielprocedure als in het gehoor dat op 18 april 2025 voorafgaand aan het opleggen van het aanvullend terugkeerbesluit verklaringen heeft afgelegd die zien op een vrees bij terugkeer.

8. Uit het dossier blijkt voorts dat verweerder op 4 september 2019 een besluit heeft genomen en daarin het bezwaarschrift gericht tegen het besluit van 13 mei 2019 waarbij is besloten dat eiser niet in aanmerking komt voor uitstel van vertrek op grond van artikel 64 Vw 2000, ongegrond heeft verklaard. In dit besluit is onder “het kopje” rechtsgevolgen vermeld dat eiser geen verblijfsrecht heeft en dat hem reeds op 13 mei 2019 is aangezegd om Nederland en de EU binnen vier weken te verlaten. De rechtbank overweegt dat het besluit van 4 september 2019 dus tevens als terugkeerbesluit geldt. In dit besluit is geen land van bestemming geduid. Het besluit bevat geen enkele overweging over Libië of een ander derde land en de beoordeling van het bezwaar is in geen enkel opzicht gerelateerd aan een mogelijk vertrek naar een land van herkomst. Dit terugkeerbesluit behelst dus weliswaar de vaststelling van illegaal verblijf, maar kan niet dienen als grondslag van de bewaringsmaatregel.

9. De rechtbank heeft verweerder ter zitting gewezen op de omstandigheid dat in het dossier is vermeld dat er op 21 oktober 2021 ook een terugkeerbesluit zou zijn genomen maar dat dit besluit niet in het dossier is gevoegd. Verweerder heeft aangegeven dat dit een zogenoemd “kaal terugkeerbesluit” is en heeft gebruik gemaakt van de geboden mogelijkheid om dit besluit tijdens het onderzoek ter zitting toe te voegen aan het dossier. In het terugkeerbesluit van 21 oktober 2021 is overwogen dat in aanvulling op het terugkeerbesluit van 17 juli 2019 de terugkeerinspanningen zien op Libië en dat eiser zijn zienswijze kenbaar heeft kunnen maken en hij “geen bijzondere omstandigheden heeft aangevoerd en voorts niet is gebleken dat afgezien zou moeten worden van het opleggen van dit aanvullende terugkeerbesluit.” De rechtbank heeft partijen voorgehouden dat de rechtbank niet kan controleren of dit besluit aan alle vereisten voldoet als de rechtbank geen kennis kan nemen van de verklaringen die eiser heeft afgelegd voorafgaand aan het nemen van dit terugkeerbesluit. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting nogmaals geschorst omdat verweerder geen proces-verbaal van gehoor “in het systeem” zag. Na de hervatting van het onderzoek ter zitting heeft verweerder medegedeeld telefonisch contact te hebben opgenomen met de Avim en dat is gebleken dat er geen proces-verbaal is opgemaakt van het gehoor op grond waarvan het aanvullend terugkeerbesluit is vastgesteld. De rechtbank kan niet nagaan welke verklaringen eiser 3,5 jaar geleden heeft afgelegd en kan niet van eiser verwachten dat hij dit thans kan verduidelijken. De rechtbank kan eiser hierin ook niet ondersteunen omdat het dossier geen enkele aanwijzing bevat over de aanleiding om eiser destijds te horen en op welke wijze eiser is uitgenodigd voor dit gehoor. Het op 21 oktober 2021 vastgestelde terugkeerbesluit is gedagtekend en ondertekend en in het besluit is vermeld dat eiser mondeling is geïnformeerd over dit besluit en een afschrift aan hem is uitgereikt. Dit terugkeerbesluit kan evenwel niet dienen als grondslag voor de bewaringsmaatregel omdat de motivering van het terugkeerbesluit niet kan worden gecontroleerd. De rechtbank merkt ten aanzien van dit terugkeerbesluit tot slot op dat is opgemerkt dat dit besluit een aanvulling is op het op 17 juli 2019 genomen terugkeerbesluit, maar het dossier bevat geen op 17 juli 2019 genomen terugkeerbesluit en overigens zijn er geen aanwijzingen zijn dat er op die datum ook een terugkeerbesluit is genomen.

10. De rechtbank vernietigt het terugkeerbesluit van 18 april 2025. De op 11 januari 2019, 4 september 2019 en 21 oktober 2021 vastgestelde terugkeerbesluiten staan in rechte vast en zijn in die zin rechtsgeldige terugkeerbesluiten. Geen van deze terugkeerbesluiten kan echter dienen als grondslag van de bewaringsmaatregel omdat verweerder het refoulementrisico nooit heeft beoordeeld en hij dat gelet op de verklaringen van eiser in de asielprocedure en zijn verklaringen die hij op 18 april 2025 heeft afgelegd, wel had moeten doen.

11. Verweerder dient zich rekenschap te geven van het absolute karakter van het refoulementverbod en verweerder dient het beginsel van non-refoulement in elke fase van de terugkeerprocedure te eerbiedigen, dus ook als hij een terugkeerbesluit vaststelt. Indien verweerder het asielrelaas niet inhoudelijk beoordeelt omdat eiser zijn gestelde identiteit, nationaliteit en herkomst niet aannemelijk kan maken, kan verweerder niet op een later moment zonder enige toelichting en zonder enige inhoudelijke beoordeling omdat nu eenmaal een land van bestemming moet worden vermeld “gewoon een terugkeerbesluit Libië opleggen”. Verweerder dient na te gaan of een eerder vastgesteld terugkeerbesluit kan worden uitgevoerd, voordat hij een vreemdeling met dit doel in bewaring stelt. Indien het terugkeerbesluit niet kan worden uitgevoerd omdat de in artikel 5 van Richtlijn 2008/115 genoemde belangen en/of het beginsel van non-refoulement in de weg staan aan de verwijdering, kan de maatregel nooit leiden tot het verwezenlijken van het beoogde doel van verwijdering. Verweerder dient zich er dus ook rekenschap van te geven dat, zoals het Hof in het arrest van 8 november 2022 in de zaak C, B en X, uitdrukkelijk heeft overwogen, elke bewaring een ernstige inmenging vormt op het recht op vrijheid (arrest van het Hof van 8 november 2022 in de gevoegde zaken C, B en X, C-704/20 en C-39/21, ECLI:EU:C:2022:858, punt 72). Het is ook vaste jurisprudentie van het Hof dat een derdelander, wanneer hij binnen de werkingssfeer van Richtlijn 2008/115 valt, in beginsel met het oog op zijn terugkeer moet worden onderworpen aan de gemeenschappelijke normen en procedures waarin die richtlijn voorziet, zolang zijn verblijf niet – in voorkomend geval – is geregulariseerd, maar dat dit niet wegneemt dat de lidstaten er tevens voor moeten zorgen dat wordt voldaan aan de materiële en procedurele vereisten die krachtens het Unierecht in acht moeten worden genomen, opdat deze derdelanders op een humane manier, met volledige eerbiediging van hun grondrechten en waardigheid, teruggezonden kunnen worden (zie bijvoorbeeld het arrest van het Hof van 19 december 2024 in de gevoegde zaken C‑244/24 en C‑290/24, Kaduna, punt 156). De rechtbank stelt vast dat verweerder ten aanzien van eiser niet heeft voldaan aan zijn verplichtingen die voortvloeien uit richtlijn 2008/115.

12. De rechtbank stelt dus vast dat er geen terugkeerbesluit is dat als grondslag van de op 18 april 2025 opgelegde maatregel kan dienen. Reeds daarom is de maatregel van aanvang af onrechtmatig. De beroepsgronden en overige rechtmatigheidsvereisten van de bewaringsmaatregel hoeven dus niet meer worden te beoordeeld.

13. Omdat de maatregel van aanvang onrechtmatig is geweest, beveelt de rechtbank de onmiddellijke opheffing van de maatregel en gelast zij de onmiddellijke invrijheidstelling van eiser.

14. Omdat eiser van aanvang af onrechtmatig is bewaring is gesteld en gehouden, maakt eiser aanspraak op schadevergoeding. Eiser heeft verzocht om een bedrag van
€ 5.000,- omdat de bewaring hem bijzonder zwaar valt. De rechtbank zal eiser in aanmerking brengen voor 150% van de standaardmatig toegekende schadevergoeding omdat eiser heeft uitgelegd waarom hij het ondergaan van de detentie als zwaar heeft ervaren en tegelijkertijd niet heeft onderbouwd waar het bedrag van € 5.000,- op is gebaseerd.

15. De rechtbank veroordeelt verweerder tevens in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.721,00 (2 punten voor het indienen van de beroepschriften en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1). Omdat aan eiser een toevoeging is verleend, moet verweerder de proceskostenvergoeding betalen aan de rechtsbijstandverlener.

16. De rechtbank heeft melding gemaakt van de mogelijkheid om een rechtsmiddel aan te wenden tegen beide beslissingen en de termijnen die hiervoor staan.

Deze uitspraak is aldus uitgesproken in het openbaar op 6 mei 2025 door mr. S. van Lokven, rechter, in aanwezigheid van mr. M.B.J. Schreijen, griffier.

Dit proces-verbaal is bekendgemaakt op: 8 mei 2025

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak voor zover die ziet op de bewaringsmaatregel, kan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State binnen één week na de dag van bekendmaking.
Tegen deze uitspraak voor zover die ziet op het terugkeerbesluit, kan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State binnen vier weken na de dag van bekendmaking.