Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 23/6629, 24/2357 en 24/32
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 mei 2026 in de zaken tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. R.R.D.D. Speelman)
en
het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg, het college
(gemachtigde: mr. J. dos Santos).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het opleggen van een last onder dwangsom aan eiser (SGR 23/6629), het buiten behandeling stellen van twee aanvragen om een omgevingsvergunning (SGR 24/32) en het invorderen van een dwangsom (SGR 24/2357). Eiser is het niet eens met deze besluiten. Hij voert daartegen een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van de bestreden besluiten.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de bestreden besluiten niet in stand kunnen blijven. Eiser krijgt dus gelijk en de beroepen zijn daarom gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
Zaak SGR 23/6629
2. Op 23 november 2020 heeft een toezichthouder van de afdeling Veiligheid, Toezicht en Handhaving van de gemeente Leidschendam-Voorburg geconstateerd dat op de uitbouw van de woning aan de [adres 1] door eiser, eigenaar van de bovengelegen woning aan de Parkweg 85A, een dakterras met hekwerk is gerealiseerd zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning.
2.1.
Bij besluit van 4 oktober 2022 heeft het college aan eiser een last onder dwangsom opgelegd. De last strekt tot (1) het verwijderen en verwijderd houden van het hekwerk op de uitbouw bij de woning aan de [adres 1] , (2) het plaatsen van een valbeveiliging bij de deur die toegang geeft tot het dak en (3) het staken en gestaakt houden van het gebruik van het dak van de uitbouw als dakterras.
2.2.
Bij besluit van 24 augustus 2023 heeft het college de bezwaren van eiser tegen het opleggen van de last onder dwangsom ongegrond verklaard.
Zaak SGR 24/32
2.3.
Op 15 oktober 2022 heeft eiser een omgevingsvergunning verzocht ter legalisatie van zijn dakterras.
2.4.
Bij brief van 17 november 2022 heeft het college aan eiser meegedeeld dat het zijn verzoek om een omgevingsvergunning niet in behandeling kan nemen.
2.5.
Op 17 februari 2023 heeft eiser opnieuw verzocht om een omgevingsvergunning ter legalisatie van zijn dakterras.
2.6.
Bij brief van 27 februari 2023 heeft het college dit verzoek buiten behandeling gesteld onder verwijzing naar artikel 4:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
2.7.
Bij besluit van 22 november 2023 heeft het college de bezwaren van eiser tegen de besluiten van 17 november 2022 en 27 februari 2023 kennelijk niet-ontvankelijk verklaard.
Zaak SGR 24/2357
2.8.
Bij brief van 13 december 2023 heeft het college aan eiser medegedeeld dat een toezichthouder tijdens een controle op 16 november 2023 heeft geconstateerd dat het gebruik van het dakterras niet is gestaakt.
2.9.
Bij besluit van 8 februari 2024 heeft het college een dwangsom van € 1.500,- bij eiser ingevorderd.
In alle zaken
2.10.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen de besluiten van 24 augustus 2023, 22 november 2023 en 8 februari 2024. Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
2.11.
De rechtbank heeft de zaken gevoegd en op 20 maart 2026 behandeld op zitting. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank eerst ingaan op de door eiser verzochte omgevingsvergunning (zaak 24/32). Vervolgens zal het opleggen van de last onder dwangsom worden beoordeeld (zaak 23/6629). Tot slot zal de rechtbank het invorderen van de dwangsom beoordelen (zaak 24/2357).
De omgevingsvergunning (SGR 24/32)
4. Het college heeft de verzoeken van eiser om een omgevingsvergunning voor het dakterras niet in behandeling genomen. Volgens het college kunnen deze verzoeken niet worden aangemerkt als aanvragen in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb, omdat eiser geen belanghebbende is. Het college stelt zich hiertoe op het standpunt dat het dakterras niet gerealiseerd kan worden, omdat eiser niet beschikt over de hiervoor vereiste privaatrechtelijke toestemming van zijn buren.
5. Eiser betoogt dat hij wel belanghebbende is. Hij voert aan dat alle betrokken omwonenden op enig moment hebben ingestemd met de realisatie van het dakterras. Eiser verwijst hiertoe naar een proces-verbaal van een zitting bij de rechtbank Den Haag van 5 juli 2022, [1] de splitsingsakte van 26 oktober 2022, de notulen van de vergadering van de Vereniging van Eigenaren (VvE) van 16 november 2022 en een door de omwonenden ondertekende brief van 23 november 2019. Verder voert eiser aan dat toestemming van de eigenaren van de naastgelegen woning [adres 2] niet nodig is, omdat een op de zij-erfgrens aanwezig privacyscherm ervoor zorgt dat er vanaf het dakterras geen zicht is op het naastgelegen erf. Voor zover ten aanzien van dit erf sprake zou zijn van een privaatrechtelijke belemmering, is die volgens eiser dan ook weggenomen.
5.1.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
5.2.
Ingevolge artikel 1:3, derde lid, van de Awb wordt onder aanvraag verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.
5.3.
Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat bij de beoordeling van de belanghebbendheid de hoofdregel geldt dat degene die een verzoek om vergunning indient, in beginsel wordt verondersteld belanghebbende te zijn bij een beslissing op het verzoek. Dit kan anders zijn als het verzoek om het verlenen van een vergunning betrekking heeft op gronden die bij een ander in eigendom zijn of waarop een ander zakelijke rechten heeft. Als aannemelijk is gemaakt dat de voorgenomen activiteit niet kan worden verwezenlijkt omdat de rechthebbende hiervoor geen toestemming wil geven en er geen mogelijkheid bestaat om de activiteit te verwezenlijken tegen de wens van de rechthebbende in, dan is de verzoeker geen belanghebbende. In dat geval is het verzoek om vergunning geen aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. [2]
5.4.
De rechtbank is van oordeel dat deze situatie zich hier niet voordoet. Eiser heeft in dit verband terecht gewezen op onder meer het proces-verbaal van een zitting bij de kantonrechter van de rechtbank Den Haag van 5 juli 2022, waaruit volgt dat de eigenaren van de woning aan de [adres 1] toestemming verlenen voor de aanleg en het gebruik van het reeds gerealiseerde dakterras op hun uitbouw. Ook in de akte van splitsing van 26 oktober 2022 wordt bevestigd dat de eigenaren van de uitbouw de aanwezigheid van het dakterras accepteren. Dat betekent dat niet aannemelijk is geworden dat het dakterras niet kan worden gelegaliseerd omdat de rechthebbenden op de uitbouw hiertegen bezwaar hebben. Het college heeft dan ook ten onrechte aangenomen dat eiser geen belanghebbende is bij zijn verzoek om een omgevingsvergunning voor het dakterras.
5.4.1.
Voor zover het college meent dat het dakterras te dicht op de erfgrens is gerealiseerd en dat hiervoor daarom de instemming van omwonenden is vereist, leidt dit niet tot een ander oordeel. De vraag of sprake is van privaatrechtelijke belangen van derden die eraan in de weg kunnen staan dat een omgevingsvergunning voor het dakterras wordt verleend, dient het college te beantwoorden bij de beoordeling van de aanvraag voor die omgevingsvergunning. Daartoe zal het college deze aanvraag dus eerst in behandeling moeten nemen. Bij de beoordeling van de aanvraag zal het college acht moeten slaan op de door eiser overgelegde documenten waaruit volgens hem blijkt dat de betrokken omwonenden akkoord zijn met de realisatie van het dakterras.
Het betoog van eiser slaagt.
5.5.
De conclusie van het voorgaande is dat het college de aanvraag van eiser om een omgevingsvergunning ten onrechte niet in behandeling heeft genomen. De rechtbank zal het bestreden besluit van 22 november 2023 daarom vernietigen. Het college dient met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
Het opleggen van de last onder dwangsom (SGR 23/6629)
6. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór 1 januari 2024 een last onder dwangsom is opgelegd voor een gepleegde overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing, tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. Het college heeft de last onder dwangsom vóór 1 januari 2024 opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo van toepassing blijft.
7. Eiser betoogt dat het college de last onder dwangsom niet mocht opleggen, omdat – zo begrijpt de rechtbank het betoog van eiser – sprake is van concreet zicht op legalisatie van het dakterras. Eiser heeft er in dit verband op gewezen dat zowel de bewoners van de [adres 1] als de betrokken overige omwonenden geen bezwaar hebben tegen het dakterras.
8. Het college stelt zich op het standpunt dat de last onder dwangsom terecht is opgelegd. Volgens het college is sprake van een overtreding. Concreet zicht op legalisatie hiervan ontbreekt, nu het college niet bereid is de voor het dakterras vereiste omgevingsvergunning te verlenen.
8.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat sprake is van een overtreding, nu het dakterras strijd oplevert met het bestemmingsplan en zonder de hiervoor vereiste omgevingsvergunning is gerealiseerd. Eiser heeft zijn beroepsgrond dat het dakterras kon worden gerealiseerd met gebruikmaking van een bouwvergunning die in 1980 is verleend ter zitting ingetrokken. De rechtbank zal hierover daarom geen oordeel geven.
8.2.
Het is vaste rechtspraak dat het algemeen belang gediend is met handhaving. Gelet op dit algemeen belang, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder dwangsom op te leggen, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
8.3.
Het geschil spitst zich toe op de vraag of er sprake is van concreet zicht op legalisatie. Bij strijd met het bestemmingsplan bestaat concreet zicht op legalisatie, als er een ontvankelijke aanvraag is ingediend en het college bereid is de gevraagde afwijking van het bestemmingsplan toe te staan. [3] Die situatie doet zich hier niet voor. In beginsel volstaat het feit dat het college niet bereid is om een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan te verlenen voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Alleen in uitzonderlijke gevallen kan hiervan worden afgeweken, namelijk als op voorhand duidelijk is dat het standpunt om niet mee te werken aan legalisatie rechtens niet houdbaar is. De weigering om planologische medewerking te verlenen moet zeer terughoudend worden getoetst. [4]
8.4.
De rechtbank is van oordeel dat het college in dit geval onvoldoende heeft gemotiveerd dat concreet zicht op legalisatie ontbreekt. Hierboven is onder 5.5 overwogen dat het college de aanvraag van eiser voor een omgevingsvergunning voor het dakterras ten onrechte niet in behandeling heeft genomen. Dat ten tijde van het besluit op bezwaar geen ontvankelijke aanvraag om een omgevingsvergunning was ingediend, kan eiser daarom niet worden tegengeworpen. Het college heeft verder ter zitting bevestigd dat – als de aanvraag om een omgevingsvergunning inhoudelijk zou zijn beoordeeld – de enige reden om géén omgevingsvergunning te verlenen zou zijn gelegen in het ontbreken van de toestemming van de omwonenden. Dat betekent dat het college zich op het standpunt stelt dat sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering die aan vergunningverlening in de weg staat. Naar het oordeel van de rechtbank is op voorhand niet zeker of dit standpunt van het college kan worden gevolgd. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat een privaatrechtelijke belemmering slechts in de weg kan staan aan de verlening van een omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan, als deze belemmering evident is. Dat wil zeggen dat zonder nader onderzoek kan worden vastgesteld dat voor de bouw van het dakterras de toestemming van een ander is vereist en die ander deze toestemming niet geeft en ook niet hoeft te geven. [5] Gelet op de door eiser overgelegde stukken waarmee hij zijn standpunt heeft onderbouwd dat de betrokken omwonenden op enig moment hebben ingestemd met de aanwezigheid van het dakterras, is naar het oordeel van de rechtbank twijfelachtig of sprake is van een privaatrechtelijke belemmering met een evident karakter.
Het betoog van eiser slaagt.
8.5.
De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog dat de opgelegde last onder dwangsom onvoldoende duidelijk is waar het gaat om het staken en gestaakt houden van het gebruik van het dak van de uitbouw als dakterras. Het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen. [6] De rechtbank is van oordeel dat de last aan dit criterium voldoet, omdat het staken van het gebruik van het dakterras naar normaal spraakgebruik duidelijk is.
8.6.
Gelet op wat is overwogen onder 8.4 is het beroep tegen het bestreden besluit van 24 augustus 2023 gegrond. De rechtbank zal dit besluit vernietigen omdat het niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en niet berust op een draagkrachtige motivering. Het college zal met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van eiser moeten beslissen.
De invordering van de dwangsom (SGR 24/2357)
9. Bij besluit van 8 februari 2024 heeft het college bij eiser een dwangsom van € 1.500,- ingevorderd omdat eiser niet tijdig heeft voldaan aan de last om het gebruik van het dakterras te staken en gestaakt te houden (hierna: last 3).
9.1.
Het beroep van eiser tegen het bestreden besluit van 24 augustus 2023 is van rechtswege mede gericht tegen het invorderingsbesluit van 8 februari 2024. Dit volgt uit artikel 5:39, eerste lid, van de Awb.
10. Onder verwijzing naar een rapport van een controle die is uitgevoerd op 16 november 2023, heeft het college zich op het standpunt gesteld dat eiser niet tijdig aan last 3 heeft voldaan. Volgens het college was het gebruik van het dakterras ten tijde van de controle niet gestaakt.
11. Eiser bestrijdt het standpunt van het college dat hij niet tijdig aan last 3 heeft voldaan.
11.1.
Dit betoog van eiser slaagt. Uit het controlerapport en de daarbij gevoegde foto’s volgt dat het hekwerk rond het dakterras ten tijde van de controle was verwijderd en los op het dak lag. Verder is geconstateerd dat de schuifpui die toegang gaf tot het dakterras met een hangslot was afgesloten en is op de foto’s zichtbaar dat in de hoek van het dakterras tegen de woning aan wat tuinmeubilair is opgestapeld. Gelet op deze bevindingen van de toezichthouder en op de onweersproken toelichting van eiser ter zitting dat de huurders van de woning niet beschikten over de sleutel van het hangslot waarmee de schuifpui kon worden geopend, was naar het oordeel van de rechtbank ten tijde van de controle geen sprake van een overtreding van last 3. Het dakterras was op het moment van de controle niet als zodanig in gebruik en hiervoor – door de verwijdering van het hekwerk – ook niet meer geschikt. Voor zover het college zich op het standpunt heeft gesteld dat eiser ook gehouden was tot verwijdering van de tegels op de uitbouw en tot het weghalen van het opgeslagen tuinmeubilair, volgt dit niet uit het handhavingsbesluit.
11.2.
Het college heeft daarom ten onrechte aangenomen dat eiser niet heeft voldaan aan last 3 en is ten onrechte tot invordering van de dwangsom overgegaan.
12. Gelet op het voorgaande zal de rechtbank de invorderingsbeschikking van 8 februari 2024 vernietigen.
Conclusie en gevolgen
13. De beroepen van eiser zijn gegrond. De rechtbank zal de bestreden besluiten vernietigen. Het college zal opnieuw moeten beslissen op het bezwaar van eiser tegen het besluit van 4 oktober 2022 (SGR 23/6229) en op de bezwaren van eiser tegen de besluiten van 17 november 2022 en 27 februari 2023 (SGR 24/32).
14. Omdat de beroepen gegrond zijn, veroordeelt de rechtbank het college in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.802,- (2 punten voor het indienen van een beroepschrift in de zaken SGR 23/6629 en 24/32 en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 934,- en wegingsfactor 1). De rechtbank bepaalt verder dat het college aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
In zaak SGR 23/6629:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 24 augustus 2023;
- draagt het college op een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze
uitspraak;
- bepaalt dat het college het door eiser betaalde griffierecht van € 184,- aan hem vergoedt.
In zaak SGR 24/32:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 22 november 2023;
- draagt het college op een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze
uitspraak;
- bepaalt dat het college het door eiser betaalde griffierecht van € 187,- aan hem vergoedt.
In zaak SGR 24/2357:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 8 februari 2024.
In alle zaken gezamenlijk:
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.802,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr., A.C. de Winter, rechter, in aanwezigheid van mr. H.B. Brandwijk, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 1 mei 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.