Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 25/2104
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 mei 2026 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. C.J.R. van Binsbergen),
en
het college van burgemeester en wethouders van Rijswijk
(gemachtigde: mr. P. Blom).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van de aanvraag van eiser om een omgevingsvergunning voor het transformeren van een kantoor naar een hotel met restaurant op het [adres] in [plaats] . Eiser is het niet eens met dat besluit. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college de aanvraag mocht afwijzen.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. In het besluit van 23 mei 2024 heeft het college eisers aanvraag om een omgevingsvergunning voor het transformeren van een kantoor naar een hotel met restaurant aan de [adres] in [plaats] afgewezen.
2.1.
Met het bestreden besluit van 6 februari 2025 op het bezwaar van eiser is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
2.2.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.3.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
2.4.
De rechtbank heeft het beroep op 15 april 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en zijn partner [naam 1] , bijgestaan door eisers gemachtigde, en de gemachtigde van het college, bijgestaan door [naam 2] , [naam 3] , [naam 4] en mr. [naam 5] .
Beoordeling door de rechtbank
Overgangsrecht
3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
3.1.
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 29 december 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Toetsingskader
4. De voor dit beroep relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
Totstandkoming van het bestreden besluit
5. Het bouwplan van eiser betreft het transformeren van het kantoorgebouw aan de [adres] in [plaats] naar een hotel met 73 kamers met een bedrijfsoppervlak van 5.430 m2. Ook omvat het plan een restaurant van 250 m2. Hiertoe heeft eiser een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend, voor de activiteit “het bouwen van een bouwwerk” als vermeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, en de activiteit “handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening” als vermeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.
5.1.
In het besluit van 23 mei 2024 heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning afgewezen. Dit besluit is in het bestreden besluit gehandhaafd. Het college heeft zich daarbij op het volgende standpunt gesteld. Een hotel kwalificeert als een horecabedrijf. Uit de functieaanduiding en artikel 3.1, onder e, van de planregels volgt dat ter plaatse horeca is toegestaan van categorie 1a, zoals vermeld in het in bijlage 2 bij het bestemmingsplan opgenomen Staat van horeca-inrichtingen. Het hotel heeft een bedrijfsoppervlak van meer dan 250 m2 en valt daarmee onder horeca categorie 1c, zodat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan.
5.2.
Volgens het college is het niet mogelijk om op basis van een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid, op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1o, van de Wabo in combinatie met artikel 14.3, onder a, van de planregels, medewerking te verlenen aan het bouwplan. Het college is ook niet bereid om medewerking te verlenen door toepassing te geven aan een buitenplanse afwijkingsmogelijkheid, op grond van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2o, van de Wabo, in combinatie met artikel 4, onderdeel 9, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht. Volgens het college is een hotel op het perceel in strijd met een goede ruimtelijke ordening. Daartoe heeft het college onder meer het volgende overwogen. De aangevraagde horecafunctie is mede gelet op het beleid van het college niet passend op het betreffende bedrijventerrein. Het perceel valt op grond van de Toekomstvisie [gebied] [1] onder het zogeheten Middengebied. Het Middengebied is gericht op bedrijvigheid en niet op hotels en horeca. In het Addendum bij Toekomstvisie [gebied] [2] worden deze uitgangspunten van het Middengebied nogmaals vermeld. Uit het voorgaande blijkt dat het Middengebied een bedrijventerrein moet blijven. Eisers belangen bij het toestaan van een hotel prevaleren niet tegen het breed gedragen belang om het Middengebied als bedrijventerrein te behouden, aldus het college.
Het bestemmingsplan en de horeca-categorie
6. Ter plaatse van het perceel geldt het bestemmingsplan “ [gebied] , 2e herziening”.
6.1.
Op het perceel waarop eiser een hotel wil verwezenlijken rust de bestemming “Bedrijventerrein”, op grond waarvan – zo blijkt uit artikel 3.1, onder a, van de planregels – bedrijven in de categorieën 1 tot en met 3.2 als bedoeld in de Staat van bedrijfsactiviteiten zijn toegestaan. Niet in geschil is dat op het perceel op grond van artikel 3.1, onder e, van de planregels ook horeca van categorie 1a is toegestaan. Ook is niet in geschil dat een hotel gelet op de Staat van horeca-inrichtingen niet kan worden gerekend tot horeca van categorie 1a. Op het perceel is een hotel dus niet rechtstreeks toegelaten op grond van het bestemmingsplan.
6.2.
Tussen partijen is wel in geschil of het door eiser beoogde hotel behoort tot horeca van categorie 1c, omdat het daarvoor beoogde vloeroppervlak meer dan 250 m2 bedraagt. Volgens eiser is de categorisering relevant om te bepalen welke bedrijvigheid naar aard en
omvang van (milieu)hinder vergelijkbaar is met de ter plaatse bij recht toegelaten
horeca-activiteiten. Eiser betoogt in dat kader dat de aanduiding horeca categorie 1 zich uitstrekt over het gehele perceel met de bestemming “Bedrijventerrein” en dat de maatvoering van 250 m2 niet volgt uit de tabel van de Staat van horeca-inrichtingen, maar alleen uit de toelichting op die tabel. Aan die toelichting komt volgens eiser naar vaste rechtspraak alleen betekenis aan toe als de bijlage op zichzelf niet duidelijk is. Daarvan is geen sprake, zodat alleen naar de tabel van de Staat van horeca-inrichtingen moet worden gekeken.
horeca-activiteiten. Eiser betoogt in dat kader dat de aanduiding horeca categorie 1 zich uitstrekt over het gehele perceel met de bestemming “Bedrijventerrein” en dat de maatvoering van 250 m2 niet volgt uit de tabel van de Staat van horeca-inrichtingen, maar alleen uit de toelichting op die tabel. Aan die toelichting komt volgens eiser naar vaste rechtspraak alleen betekenis aan toe als de bijlage op zichzelf niet duidelijk is. Daarvan is geen sprake, zodat alleen naar de tabel van de Staat van horeca-inrichtingen moet worden gekeken.
6.3.
Het college stelt zich op het standpunt dat de Staat van horeca-inrichtingen als bijlage bij het bestemmingsplan integraal onderdeel uitmaakt van de planregels, zodat de rechtspraak waarnaar eiser kennelijk verwijst [3] niet van toepassing is. De tekst die onder de in de Staat van horeca-inrichtingen opgenomen tabel staat onder het kopje “toelichting” moet in samenhang met de tabel worden gelezen, aldus het college. Het college wijst erop dat de grens van 250 m2 binnen de categorie ‘lichte horeca’ is gebaseerd op het VNG-model waarmee gemeenten landelijk werken.
6.4.
De rechtbank kan dit standpunt van het college volgen, voor zover het de hier aan de orde zijnde beschrijving van horeca-categorie 1 betreft. De daarin gemaakte onderverdeling naar categorieën van horeca is naar het oordeel van de rechtbank gelijk te stellen met een planregel, zoals ook een onderschrift onder een tabel met categorieën dat kan zijn. Aan het kopje “toelichting” onder de tabel komt geen doorslaggevende betekenis toe.
6.5.
Gelet op het voorgaande kan de rechtbank het college volgen in het standpunt dat het beoogde hotel vanwege het bedrijfsoppervlak van meer dan 250 m2 onder horeca van categorie 1c valt.
Mocht het college weigeren af te wijken van het bestemmingsplan?
7. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen. [4]
Is er een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid?
8. Op grond van artikel 14.3, onder a, van de planregels is het college bevoegd om van de planregels af te wijken voor de vestiging van horeca uit een hogere categorie, zoals bedoeld in de Staat van horeca-inrichtingen, mits de horeca-inrichting voor wat betreft de aard en omvang van de (milieu)hinder gelijk kan worden gesteld een rechtens toelaatbare horeca-inrichting. Dit is een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid.
8.1.
De rechtbank kan eiser volgen in zijn betoog dat uit artikel 14.3, onder a, van de planregels, anders dan het college stelt, niet volgt dat alleen kan worden afgeweken ten behoeve van een horeca-inrichting in een naasthogere categorie. Daartoe overweegt de rechtbank dat dit niet volgt uit de tekst van de bepaling. Dat, zoals het college stelt, horeca van categorie 1c, voor wat betreft de aard en omvang van de (milieu)hinder niet gelijk kan worden gesteld met de rechtens toelaatbare horeca van categorie 1a, is op zichzelf voorstelbaar. Het in de bepaling opgenomen vereiste van een gelijk te stellen aard en omvang van de (milieu)hinder is naar het oordeel van de rechtbank echter een toepassingsvoorwaarde voor de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid, die de reikwijdte van de bepaling niet zonder meer beperkt tot horeca in een naasthogere categorie. Voor zover in het bestreden besluit wordt overwogen dat het bestemmingsplan geen toereikende afwijkingsmogelijkheid is opgenomen voor de strijdigheid van de aanvraag met de planvoorschriften, is dat besluit niet deugdelijk gemotiveerd. De rechtbank ziet aanleiding om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te passeren, omdat aannemelijk is dat eiser hierdoor niet is benadeeld. Het college heeft namelijk terecht getoetst of medewerking aan de aanvraag niet in strijd komt met een goede ruimtelijke ordening. Die maatstaf geldt zowel voor een binnenplanse als een buitenplanse afwijking. In het bestreden besluit heeft het college verder overwogen dat zijn inhoudelijke beoordeling niet anders zou zijn, als wel toepassing had kunnen worden gegeven aan de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid.
Is sprake van strijd met een goede ruimtelijke ordening?
9. Het college stelt zich op het standpunt dat afwijking van het bestemmingsplan ten behoeve van het hotel in strijd komt met een goede ruimtelijke ordening, omdat het gemeentelijk en provinciaal beleid is gericht op het behoud van het Middengebied als bedrijventerrein. Dit wordt volgens het college bevestigd in het Retail- en horecabeleid gemeente Rijswijk [5] , waaruit volgt dat horeca alleen in ondersteunende vorm is toegestaan, en wel tot een maximale bedrijfsoppervlakte van 250 m2. Verder onderkent het college dat, zoals eiser stelt, een hotel voor de omgeving minder belastend zou kunnen zijn dan sommige bedrijven in categorie 3.2. Volgens het college doet dit er niet aan af dat een zwaar gewicht moet worden toegekend aan het gewenste behoud van het bedrijventerrein.
9.1.
Eiser betoogt dat geen sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening. Eiser wijst op de in beroep overgelegde quickscan van Buro Ontwerp & Omgeving. In de conclusie van de quickscan wordt geconcludeerd dat een hotel op de locatie ruimtelijk en milieuhygiënisch goed inpasbaar en aanvaardbaar lijkt. Het initiatief is volgens eiser niet alleen planologisch aanvaardbaar, maar ook in overeenstemming met gemeentelijk beleid.
9.2.
In aanmerking genomen de aan het college toekomende beleidsruimte, kan de rechtbank het standpunt van het college volgen dat vestiging van een hotel op het perceel in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, omdat dit zich niet verhoudt tot het in ruimtelijk beleid neergelegde uitgangspunt van behoud en versterking van bedrijvigheid in het Middengebied.
9.3.
Het perceel van eiser ligt, naar niet is bestreden, in het Middengebied van [gebied] . Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit ontwikkelingen in de omgeving van het perceel, zoals het in de quickscan genoemde [woonproject] op 35 meter afstand van het perceel van eiser, niet dat het college geen zwaarwegend gewicht heeft mogen toekennen aan behoud van bedrijvigheid in het Middengebied. Eiser heeft ook niet concreet gemaakt dat het woonproject tot zodanige gebruiksbeperkingen van zijn perceel leidt, dat dit niet overeenkomstig de bestemming zou kunnen worden gebruikt.
9.4.
Eiser heeft ter zitting betoogd dat het beoogde hotel juist in overeenstemming is met de Toekomstvisie [gebied] , het Addendum daarop en het Retail- en horecabeleid gemeente Rijswijk. De rechtbank ziet onvoldoende aanknopingspunten om eiser daarin te volgen. Dat horeca in de Toekomstvisie wordt gerekend tot leisure en wordt beoogd binnen het in het Middengebied gelegen groen-blauwe assenkruis, dat onder meer langs de [straatnaam] ligt, wijst er naar het oordeel van de rechtbank niet op dat ook vestiging van een hotel wordt beoogd.
9.5.
Aan de door eiser bedoelde reactie op de zienswijze die de toenmalige eigenaar van het perceel in de consultatieronde in 2016 voorafgaand aan de totstandkoming van de Toekomstvisie heeft ingediend [6] , komt niet de betekenis toe die eiser daaraan toekent. De enkele mededeling van de gemeente, naar aanleiding van de wens van de toenmalige eigenaar, dat op korte termijn met hem een gesprek zal plaatsvinden om de mogelijkheden te verkennen, wijst er niet op dat herbestemming van het perceel ten behoeve van een hotel onderdeel van het beleid is geworden.
9.6.
Met betrekking tot eisers stelling dat in het Addendum bij Toekomstvisie [gebied] is vermeld dat door het wijzigingsplan “Herontwikkeling [gebouw] ” voldoende planologische ruimte is voor een hotel [7] , overweegt de rechtbank dat daaruit niet volgt dat een hotel op het perceel in overeenstemming is met het beleid. Hetzelfde geldt voor de stelling van eiser dat er ruimte over is voor het realiseren van hotels. Ook daaruit volgt niet dat het vestigen van een hotel op het perceel van eiser niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
9.7.
De stelling van eiser dat vestiging van een hotel niet zorgt voor onttrekking van bedrijvigheid op het terrein, omdat het pand waarin hij een hotel wil realiseren al geruime tijd leegstaat, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van een transformatieopgave waaraan het college medewerking had moeten verlenen. Dat het pand leegstaat, laat onverlet dat het nog steeds zou kunnen worden benut voor de in het bestemmingsplan rechtstreeks toegelaten vormen van vormen van bedrijvigheid in de categorieën 1 tot met 3.2. Die benutting zou bijdragen aan het beleidsmatige uitgangspunt van behoud van bedrijvigheid in het Middengebied. In het licht hiervan ziet de rechtbank tot slot geen aanknopingspunt voor het oordeel dat de weigering van het college om medewerking te verlenen aan de gewenste transformatie onevenredige gevolgen heeft voor eiser.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft.
10.1.
Omdat de rechtbank een gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb heeft gepasseerd, moet het college wel de proceskosten van eiser en het door hem betaalde griffierecht van € 194,- vergoeden.
10.2.
De proceskosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.868,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 934,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 187,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten van eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.H. van den Ende, rechter, in aanwezigheid van mr. I. Geerink-van Loon, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 27 mei 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak relevante wettelijke regels
Het bestemmingsplan
Artikel 3.1
De voor “Bedrijventerrein” aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. bedrijfsactiviteiten die zijn genoemd in de Staat van Bedrijfsactiviteiten onder de categorieën 1 t/m 3.2;
alsmede voor:
( e) ter plaatse van de aanduiding “horeca tot en met categorie 1” tevens voor horeca van categorie 1a zoals opgenomen in de Staat van horeca-inrichtingen.
Artikel 14.3
a. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd van de regels van dit plan af te wijken voor de vestiging van een horeca inrichting uit een hogere categorie, zoals bedoeld in bijlage 2 van deze regels, mits de horeca inrichting voor wat betreft de aard en omvang van de (milieu)hinder gelijk kan worden gesteld een rechtens toelaatbare horeca inrichting.
Bijlage 2 Staat van horeca-inrichtingen
In die bijlage is een tabel opgenomen, waarin bij de verschillende types horecabedrijf de toegestane categorie horeca is vermeld. Bij “hotel” is vermeld horeca type 1b. Bij “hotel-café” en bij “hotel-café-restaurant” is horeca type 2 vermeld.
Onder de tabel is onder het kopje “Toelichting” onder meer vermeld:
“Op grond hiervan worden drie categorieën in de Staat van horeca-activiteiten onderscheiden:
Categorie 1 “Lichte horeca”
Bedrijven die in beginsel alleen overdag en ’s avonds geopend zijn (in hoofdzaak
verstrekking van etenswaren en maaltijden) en daardoor slechts beperkte hinder voor omwonenden veroorzaken. Binnen deze categorie worden de volgende subcategorieën onderscheiden:
● 1a: Aan de detailhandel verwante horeca
● 1b: Overige lichte horeca;
● 1c: Bedrijven met een relatief grote verkeersaantrekkende werking
● bedrijven genoemd in de subcategorie 1a en 1b met een bedrijfsoppervlak van meer dan 250 m2;
● restaurant met bezorg- en/of afhaalservice
Categorie 2 "Middelzware horeca"
Bedrijven die normaal gesproken ook ’s nachts geopend zijn en daardoor aanzienlijke
hinder voor omwonenden kunnen veroorzaken zoals cafés bars biljartcentra of
zalenverhuur. Tevens vallen onder deze categorie bedrijven die in beginsel overdag en ’s avonds geopend zijn met een grote verkeersaantrekkende werking.
Categorie 3 "Zware horeca"
(…)”
Wabo
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1° met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking.