ECLI:NL:RBDHA:2026:15122

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 25/1401

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 juni 2026 in de zaak tussen

[eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. G.J. Scholten),

het college van burgemeester en wethouders van Leiden

(gemachtigden: mr. J. Baboeram, mr. Y.J.H. Assad en A. Aramdien).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde-partij] uit [woonplaats] , vergunninghouder
(gemachtigde: mr. E.C. van Lent)

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over het door eiseres ingediende beroep tegen een omgevingsvergunning voor het verbouwen van een rijksmonument. Eiseres is het niet eens met deze vergunning voor zover deze het realiseren van een dakterras toestaat. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de verleende omgevingsvergunning.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep deels gegrond is, omdat aan de verwerping van het beroep op het vertrouwensbeginsel deels een motiveringsgebrek kleeft, maar dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven. Dat betekent dat de verleende omgevingsvergunning wel geldig blijft. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

2. Het college heeft op 28 juni 2024 een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van rijksmonument ‘ [rijksmonument] ’ tot appartementen en onzelfstandige woonheden en het aanleggen van parkeerplaatsen aan de [adres 1] en [adres 2] . Met het bestreden besluit van 13 januari 2025 op het bezwaar van eiseres is het college onder aanvulling van de motivering bij het verlenen van de omgevingsvergunning gebleven.

2.1.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Vergunninghouder heeft ook schriftelijk gereageerd.

2.2.

De rechtbank heeft het beroep op 10 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres en haar gemachtigde, de gemachtigden van het college en vergunninghouder en zijn gemachtigde.

2.3.

Eiseres en het college hebben op verzoek van de rechtbank op 16 respectievelijk 20 maart 2026 aanvullende stukken ingediend.

Totstandkoming van het bestreden besluit

3. Eiseres woont sinds 2007 in het pand naast het rijksmonument aan de [adres 3] . Eiseres kan zich niet verenigen met de verleende omgevingsvergunning voor zover deze het realiseren van een dakterras op het platte dak van de garage bij het koetshuis toestaat.

3.1.

Naar aanleiding van het bezwaar van eiseres heeft de Regionale Commissie Bezwaarschriften een advies uitgebracht. De commissie heeft het college geadviseerd om in de beslissing op bezwaar deugdelijk te motiveren of er sprake is van een gerechtvaardigd vertrouwen dat het niet mogelijk is een omgevingsvergunning te verlenen voor het dakterras.

3.2.

Het college heeft het bestreden besluit voorzien van een aanvullende motivering. Volgens het college is niet voldaan aan de eerste twee stappen van het vertrouwensbeginsel en is er dus geen sprake van gerechtvaardigd vertrouwen. Het college komt dan ook niet toe aan een verdere belangenafweging en heeft de verleende omgevingsvergunning in stand gehouden.
Beoordeling door de rechtbank

4. De rechtbank beoordeelt de verlening van de omgevingsvergunning. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.

Overgangsrecht Omgevingswet

Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de Wabo). De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 31 december 2023. Dat betekent dat in dat geval de Wabo van toepassing blijft.

Bestemmingsplan Oost

5. De rechtbank is met het college van oordeel dat de aanleg en het gebruik van het dakterras niet strijdig is met de regels van het bestemmingsplan Oost. Op het perceel rust de bestemming “Wonen”. Een dakterras kan worden aangemerkt als normaal gebruik ten behoeve van het wonen in de woning en kan worden gekwalificeerd als een bij het wonen in een woning behorende voorziening.^[1]Daarbij is van belang dat er in artikel 13.1. van de planregels geen limitatieve lijst van bijbehorende voorzieningen is opgenomen. Er is evenmin sprake van strijd met de bouwregels. Het terras bevindt zich binnen het bouwvlak en de hoogte van de afscheiding blijft ruim binnen de ter plaatse geldende maximale bouwhoogte van 9 meter.

Motivering WML-advies

6. Eiseres stelt zich op het standpunt dat het bestreden besluit onzorgvuldig is door het ontbreken van een deugdelijke motivering van de Welstands- en Monumentencommissie Leiden (WML) ten aanzien van het dakterras. De WML heeft op dit punt namelijk enkel het volgende overwogen:
“het verwijderen van de brandtrap is een verbetering voor het monument en akkoord. Het vervangen van het hekwerk ten behoeve van een dakterras is akkoord.”Niet nader toegelicht is of het aanbrengen van een hekwerk rondom het platte dak van de aanbouw bij het koetshuis vanuit het behoud van monumentale waarden al dan niet aanvaardbaar is, aldus eiseres. Dit klemt volgens eiseres des te meer, nu uit het door een Woo-verzoek bekend geworden WML-advies van 30 juni 2021 blijkt dat een dakterras destijds juist expliciet niet akkoord was bevonden.

6.1.

Het college stelt zich op het standpunt dat een bestuursorgaan volgens vaste rechtspraak mag afgaan op een advies van een deskundige adviesinstantie, tenzij concrete aanknopingspunten bestaan voor twijfel aan de zorgvuldigheid of inhoud van dat advies. Dergelijke aanknopingspunten zijn volgens het college niet aangevoerd. Voor zover het dakterras in 2021 is afgewezen, was een ontsierend hekwerk hier de oorzaak van, aldus het college. Nu is er sprake van een ander hekwerk.

6.2.

De rechtbank is van oordeel dat het college het welstandsadvies terecht ten grondslag heeft mogen leggen aan het bestreden besluit en overweegt in dit verband het volgende.

6.2.1.

De rechtbank overweegt allereerst dat het college terecht stelt dat het volgens vaste rechtspraak aan een welstandsadvies in beginsel doorslaggevende betekenis mag toekennen. Dit is anders indien het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont, dat het college het niet, of niet zonder meer, aan zijn oordeel over de welstand ten grondslag heeft mogen leggen. Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel dan ook geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie dan wel concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht.^[2]

6.2.2.

In het door eiseres genoemde WML-advies van 30 juni 2021 staat het volgende:

…) “Het aanbrengen van een trap naar het dak van de voormalige garage

en het gebruik van het dak van de garage als dakterras is niet akkoord; Het

hoofdgebouw en het eind l9de eeuw toegevoegde koetshuis hebben hoge

historische waarde. De garage die in de jaren 1950 is aangebouwd aan

rechterzijde van het koetshuis is door de bouwhistoricus als indifferent

gewaardeerd. Hoewel de trap naar het dakterras tegen het indifferente

garagebouwdeel is geplaatst, is er wel sprake van een aantasting van het

aanzicht van het monumentale complex als geheel. Dat komt vooral door

het vrij dominante hek dat rondom het dakterras is geplaatst.”

6.2.3.

Gelet op de laatste zin leidt de rechtbank met het college uit dit WML-advies van 30 juni 2021 af, dat het negatieve advies ten aanzien van het gebruik van het dakterras was gebaseerd op het uiterlijk van het toenmalige hekwerk dat als omheining diende. In het onderhavige bouwplan is het hekwerk vervangen en de WML is blijkens het advies met dat vervangen hekwerk wél akkoord. De rechtbank ziet niet in dat dit WML-advies op dit punt een nadere motivering behoeft. Eiseres heeft ook geen tegenadvies van een deskundige overgelegd waarin dit advies inhoudelijk wordt bestreden.

6.2.4.

De rechtbank merkt daarbij nog op dat een eventueel negatief welstandsadvies ten aanzien van de aanleg en het gebruik van het terras nimmer kan leiden tot een weigering wegens strijd met de redelijke eisen van welstand, nu de aanleg en gebruik van het terras op grond van het bestemmingsplan is toegestaan. Een welstandsadvies dient hetgeen planologische toelaatbaar is als uitgangspunt te nemen en kan er nimmer toe leiden dat planologisch toegestaan gebruik op welstandsgronden niet meer mogelijk is.

6.2.5.

Derhalve moet worden geconcludeerd dat het college op goede gronden heeft aangenomen dat de aanleg en het gebruik van het terras en de daarbij behorend omheining niet strijdig is met het bestemmingsplan en evenmin in strijd is met de redelijke eisen van welstand. Nu gesteld nog gebleken is dat sprake is van een andere weigeringsgrond als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo, was het college gehouden om de gevraagde omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen te verlenen. Er is derhalve sprake van een gebonden beschikking. Het college heeft geen ruimte om belangen af te wegen. Hoewel de rechtbank begrijpt dat eiseres waarde hecht aan het belang van haar privacy kan dit belang niet leiden tot weigering van de omgevingsvergunning. Of sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering, zoals mogelijke strijdigheid met artikel 5:50 van Pro het Burgerlijk Wetboek (BW), kan derhalve niet aan vergunningverlening in de weg staan en in deze procedure niet aan de orde komen

6.2.6.

Voor zover eiseres stelt dat uit de tekening bij de vergunning niet blijkt hoe de toegang tot het terras wordt vergund en dat inmiddels met een besluit van 29 januari 2026 jegens vergunninghouder handhavend wordt opgetreden tegen -onder meer- de toegangsdeur tot het terras staat los van deze procedure en kan evenmin leiden tot een ander oordeel. Ook al zou de toegangsdeur niet toelaatbaar zijn, dan doet dat niet af aan het gegeven dat de aanleg en het gebruik van het terras volgens het bestemmingsplan toelaatbaar is.

Vertrouwensbeginsel

7. Eiseres stelt zich verder op het standpunt dat er namens het college in het verleden expliciet is toegezegd dat er geen omgevingsvergunning zal worden verleend voor een dakterras. Deze mededelingen kunnen volgens eiseres zonder meer worden gekwalificeerd als een toezegging die aan het college kan worden toegerekend. Vervolgens moet het belang van vergunninghouder minder zwaar wegen dan het belang van eiseres bij haar privacy.

7.1.

Het college stelt zich, in afwijking van het advies van de bezwarencommissie, op het standpunt dat de gedane uitlatingen, mede gelet op hun context en formuleringen niet kunnen worden opgevat als een algemene of blijvende toezegging over toekomstige vergunningverlening. Zelfs indien zou worden aangenomen dat sprake is van een toezegging die aan het college kan worden toegerekend, moet het belang van vergunninghouder bij realisering van een planologisch passend bouwplan zwaarder wegen dan het door eiseres gestelde vertrouwen, aldus het college.

8. De Afdeling heeft in de uitspraak van 29 mei 2019^[3]een stappenplan uiteengezet dat wordt gehanteerd bij een beroep op het vertrouwensbeginsel. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating en/of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord of het gewekte vertrouwen moet worden nagekomen. Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Zwaarder wegende belangen, zoals strijd met de wet, het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan. Indien er zwaarder wegende belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de schade die er zonder het vertrouwen niet geweest zou zijn te vergoeden als onderdeel van diezelfde besluitvorming.

8.1.

Om te kunnen aannemen dat een toezegging is gedaan, dient degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. De welbewuste standpuntbepaling zal doorgaans in een schriftelijk stuk zijn vastgelegd. Ook zonder schriftelijk stuk kan de uitlating en/of gedraging aannemelijk zijn, waarbij van belang kan zijn dat het bestuursorgaan de gestelde uitlating en/of gedraging niet of onvoldoende betwist.

8.2.

De rechtbank stelt vast dat in het e-mailbericht van 5 juli 2021 aan de echtgenoot van eiseres het volgende staat:
[…] “Zoals u weet staat komende vrijdag de hoorzitting gepland voor uw bezwaar inzake de verleende onttrekkingsvergunning voor het adres [adres 1] . Aan de orde is daar de vraag of de onttrekkingsvergunning terecht en op juiste gronden is verleend. Naar het oordeel van het college is dat inderdaad het geval. Er is echter wel een ander punt waar we tijdens het bestuderen van het dossier tegenaan gelopen zijn. Voor de brandtrap en het dakterras aan het pand, dat een rijksmonument is, is geen omgevingsvergunning verleend. Naar aanleiding van het bezwaar is er een legalisatieonderzoek uitgevoerd naar de vraag of belde bouwwerken gelegaliseerd kunnen worden. Inmiddels is bekend geworden dat het voor beide bouwwerken niet mogelijk is een omgevingsvergunning te verlenen. Om deze reden is de kwestie voorgelegd aan de afdeling Bouwtoezicht, Juridische Handhaving en Veiligheid die zich zullen beraden over het vervolgtraject.” […]

8.3.

Allereerst moet de vraag beantwoord worden of de uitlating kan worden gekwalificeerd als een toezegging. In het e-mailbericht wordt met zoveel woorden aangegeven dat het voor beide bouwwerken (waarmee wordt gedoeld op de brandtrap en het dakterras) niet mogelijk is om een omgevingsvergunning te verlenen. Hoewel die mededeling betrekking had op het dakterras met omheining zoals dat op dat moment aanwezig was, mocht eiseres uit het gebruik van de bewoordingen dat het niet mogelijk is om daarvoor een omgevingsvergunning te verlenen wel afleiden dat er voor een dakterras überhaupt geen omgevingsvergunning kan worden verleend. De rechtbank is met de bezwarencommissie en anders dan het college van oordeel dat het e-mailbericht van 5 juli 2021 wél gekwalificeerd kan worden als een welbewuste stadpuntbepaling van het college dat ook in de toekomst, en dus ook in onderhavig geval, voor een dakterras geen omgevingsvergunning kan worden verleend. De verklaring van het college dat het negatieve welstandsadvies van 30 juni 2021 vanwege het ontsierende hekwerk aan die mededeling ten grondslag zou liggen leidt niet tot een ander oordeel, nu eiseres dat advies op dat moment niet kende en in de email ook geen verwijzing naar dat advies is opgenomen.

8.4.

Vervolgens moet de vraag beantwoord worden of de toezegging aan het college kan worden toegerekend. Niet in geschil is dat het e-mailbericht is verstuurd door een jurist van het team Omgevingsvergunningen van het college. De rechtbank is van oordeel dat eiseres er daarom van uit mocht gaan dat met deze mededeling het standpunt van het college werd weergegeven.

8.5.

Tenslotte moet de vraag worden beantwoord of het college zich op goede gronden op het standpunt stelt dat, indien wel sprake zou zijn van een aan het college toe te rekenen toezegging, dit niet kan leiden tot weigering van de omgevingsvergunning omdat de belangen van vergunninghouder bij de realisering van een planologisch passend bouwplan - zwaarder wegen dan het door eiseres gestelde opgewekt vertrouwen. De rechtbank overweegt dat, ook in het geval toezeggingen zijn gedaan, een beroep op het vertrouwensbeginsel in het geval van een gebonden beschikking als hier aan de orde niet zo ver voert dat in een dergelijke situatie niettemin een omgevingsvergunning moet worden geweigerd.^[4]Dat betekent dat de door de e-mail bij eiseres gewekte verwachtingen er niet toe kunnen leiden dat de omgevingsvergunning voor het terras alsnog moet worden geweigerd. De rechtbank ziet geen aanleiding om te oordelen dat het college gehouden is om aan eiseres schade te vergoeden vanwege het niet honoreren van het gewekt vertrouwen dat er geen omgevingsvergunning zou worden verleend voor een dakterras. Eiseres heeft geen schade gesteld of gevorderd. Zoals door het college is gesteld en door eiseres niet is betwist, is niet gebleken dat eiseres investeringen heeft gedaan, kosten heeft gemaakt danwel onomkeerbare handelingen heeft verricht in het vertrouwen dat er geen omgevingsvergunning voor een dakterras zou worden verleend. Het enkele feit dat eiseres door het vergunde dakterras inbreuk op haar privacy ervaart, terwijl zij er op mocht vertrouwen dat er geen omgevingsvergunning zou worden verleend en zij van zodanige inbreuk gevrijwaard zou blijven, is geen reden om vanwege schending van het vertrouwensbeginsel schadevergoeding toe te kennen.

8.6.

Het bovenstaande leidt ertoe dat de motivering van het college ten aanzien van de verwerping van het beroep op het vertrouwensbeginsel deels gebrekkig is, voor zover is gesteld dat geen sprake is van een aan het college toe te rekenen toezegging. Het standpunt dat schending van het vertrouwensbeginsel geen reden is om de omgevingsvergunning te weigeren houdt echter stand.

Artikel 5:50 BW Pro

9. Voor zover eiseres zich op het standpunt stelt dat de vergunningverlening bestuursrechtelijk de mogelijkheid creëert om het dakterras in gebruik te nemen, waarmee civielrechtelijk onrechtmatig wordt gehandeld nu deze situatie strijdig zou zijn met artikel 5:50 van Pro het Burgerlijk Wetboek (BW) overweegt de rechtbank als volgt. Zoals hierboven overwogen kan eventuele strijdigheid met artikel 5:50 van Pro het BW niet aan het verlenen van de omgevingsvergunning in de weg staan en dus ook niet in deze procedure aan de rode komen. Eiseres kan zich desgewenst tot de civiele rechter wenden.
Conclusie en gevolgen

10. Het beroep is gegrond, voor zover de verwerping van het beroep op het vertrouwensbeginsel in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb deels berust op een gebrekkige motivering. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom vernietigen. Nu het standpunt van het college dat schending van het vertrouwensbeginsel geen reden is om de omgevingsvergunning te weigeren wel stand houdt en de overige beroepsgronden niet slagen, ziet de rechtbank aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
10.1. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 934,-. De gemachtigde van eiseres heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting deelgenomen. De rechtbank gaat uit van wegingsfactor 1. De vergoeding voor proceskosten bedraagt in totaal (2 x 934 =) € 1.868,-.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigd het bestreden besluit;

- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven;

- bepaalt dat het college het griffierecht aan eiseres moet vergoeden;

- veroordeelt het college tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H. Smits, rechter, in aanwezigheid van mr. C.A. van der Meijs, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 5 juni 2026.

griffier

rechter

De griffier is verhinderd

deze uitspraak te ondertekenen

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Beroep tegen omgevingsvergunning dakterras op rijksmonument met beroep op vertrouwensbeginsel