Uitspraak
Rechtbank DEN HAAG
Team belastingrecht
zaaknummer: SGR 25/5155
uitspraak van de meervoudige kamer van 23 juni 2026 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., gevestigd te [plaats], eiseres
(gemachtigde: mr. A. Wever),
en
de heffingsambtenaar van de provincie Zuid-Holland, verweerder.
Procesverloop
Op 28 juli 2000 is aan de rechtsvoorganger van eiseres een revisievergunning verleend voor een inrichting aan de [adres] te [plaats]. Aan de revisievergunning zijn meerdere voorschriften verbonden.
Op 26 juni 2024 heeft eiseres een aanvraag ingediend voor het aanpassen van het voorschrift met betrekking tot de maximale hoeveelheid te lozen sulfaat op het riool.
Verweerder heeft met dagtekening 17 oktober 2024 aan eiseres een aanslag leges opgelegd ten bedrage van € 16.800 (de aanslag).
Verweerder heeft bij uitspraak op bezwaar van 2 juli 2025 de aanslag gehandhaafd.
Eiseres heeft daartegen beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Op verzoek van de rechtbank heeft verweerder voor de zitting nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 mei 2026.
Namens eiseres zijn haar gemachtigde, [naam 1] en [naam 2] verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 3], mr. [naam 4], ing. [naam 5] en [naam 6].
Overwegingen
Feiten
1. Eiseres drijft een inrichting aan de [adres] te [plaats] (de inrichting) voor het opslaan, overslaan, sorteren, scheiden en breken van diverse soorten afval. De inrichting omvat een IPPC-installatie.
2. De inrichting is vergund met de omgevingsvergunning van 28 juli 2000. Deze bepaalt, voor zover hier van belang:
“
Besluit
Besluit
Gelet op het vorenstaande, hebben wij besloten aan [rechtsvoorganger van eiseres] te [plaats] vergunning te verlenen voor [de inrichting] bestemd voor:
I. het op- en overslaan, alsmede sorteren/scheiden van:
- ongesorteerd bouw- en sloopafval (BSA);
- niet-specifiek ziekenhuisafval;
- kantoor- winkel- en dienstenafval (KWD);
- agrarisch afval;
- grof huishoudelijk afval (GHA);
- dakafval.
II. het breken van ongesorteerd bouw- en sloopafval (BSA).
III. het uitsluitend op- en overslaan van:
- veegvuil;
- verontreinigde grond;
- gecontamineerd bouw- en sloopafval.
Tevens wordt vergunning verleend voor de bovengrondse opslag (1.500 liter) van
dieselolie met brandstofafgiftepomp.
[…]
Hieraan verbinden wij de volgende voorschriften.
[…]
12.3
Het afvalwater waarin in enig steekmonster:
a. de concentratie aan sulfaat bepaald volgens NEN 6487 hoger is dan 300 mg/l;
b. […]
mag niet op het openbaar riool worden geloosd.”
3. De inrichting voert afvalwater af via het gemeentelijk riool. Dit afvalwater is hemelwater dat verontreinigd raakt met sulfaat door uitlogen van op het terrein van de inrichting in de buitenlucht opgeslagen bouw- en sloopafval.
4. Bij aanvraag van 26 juni 2024 heeft eiseres verzocht om verruiming van het hiervoor geciteerde voorschrift dat de concentratie aan sulfaat van het op het openbaar riool geloosde water niet hoger mag zijn dan 300 mg/l (het lozingsvoorschrift). De aanvraag is daarin toegelicht als volgt:
“In opdracht van [eiseres] is in voorliggende notitie een nadere onderbouwing gegeven voor de aanvraag van een veranderingsvergunning voor het verruimen van het lozingsvoorschrift voor sulfaat in het naar de riolering af te voeren mogelijk door de bedrijfsvoering verontreinigd hemelwater. De vigerende lozingsvoorschriften van sulfaat zijn opgenomen in de vergunning d.d. 28 juli 2000 met kenmerk DWM/2000/8917 in voorschrift 12.3a en zijn 300 mg. […]
Het is voor [eiseres] niet mogelijk om kosteneffectief te komen tot een sulfaatconcentratie van 300 mg/l in het mogelijk door de bedrijfsvoering verontreinigd hemelwater. […]
Volgens resultaten uit het onderzoek naar aantasting van het buizenstelsel volgt dat er geen schade wordt toegebracht aan het rioolstelsel door lozing van hemelwater met een sulfaatconcentratie van maximaal 1.500 mg/l.
Op basis van het gegeven dat er geen schade ontstaat aan het rioolstelsel bij de
aangevraagde lozingen van [eiseres], er wordt voldaan aan BBT en er geen algemene regels voor lozingen het riool zijn opgenomen in het Bal, verzoekt [eiseres] om voorschrift 12.3a uit de vigerende vergunning aan te passen zodat lozingen van afvalwater met een sulfaatconcentratie van maximaal 1.500 mg/l toegestaan worden.”
5. Artikel 5 van Pro de Legesverordening milieubelastende activiteiten Omgevingswet Zuid-Holland 2024 [1] bepaalt dat leges worden geheven naar de maatstaven en tarieven die zijn opgenomen in de bij die verordening behorende tarieventabel (de tarieventabel). De tarieventabel luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
Paragraaf 3 Milieubelastende activiteiten
[…]
Paragraaf 3.2 Complexe milieubelastende activiteiten
[…]
3.11 Afvalbeheer ippc-installaties (afdeling 3.3 Besluit activiteiten leefomgeving)
Indien de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een milieubelastende activiteit als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Omgevingswet, bestaande uit activiteiten in de categorie complexe bedrijven als bedoeld in paragraaf 3.3.10 van hoofdstuk 3 van het Besluit activiteiten leef- omgeving, bedraagt het tarief:
[…]
3.11.3
1°. voor het exploiteren van een ippc-installatie voor het tijdelijk opslaan van gevaarlijke afvalstoffen, bedoeld in categorie 5.5 van bijlage I bij de Richtlijn industriële emissies:
€ 28.000,00
[…]
Paragraaf 3.9 Maatwerkvoorschriften of vergunningvoorschriften bij milieubelastende activiteiten
[…]
3.23 Wijziging maatwerkvoorschriften of vergunningvoorschriften
3.23.1
Voor het in behandeling nemen van een aanvraag om wijziging van maatwerkvoorschriften of vergunningvoorschriften als bedoeld in artikel 4.5 Omgevingswet:
€ 2.240,00
[…]
Paragraaf 3.13 Wijzigen omgevingsvergunning bij milieubelastende activiteiten
3.27 Wijzigen omgevingsvergunning met de uitgebreide voorbereidingsprocedure bij complexe milieubelastende activiteiten
3.27.1
Bij een aanvraag om wijziging van één vergunde complexe milieubelastende activiteit, uit afdeling 3.3 van het Besluit activiteiten leefomgeving, waarop de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, is 60% van het tarief verschuldigd, voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit, waarop de wijziging betrekking heeft.
3.27.2
Bij een aanvraag om wijziging van meerdere vergunde complexe milieubelastende activiteiten, uit afdeling 3.3 van het Besluit activiteiten leefomgeving, waarop de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, wordt het tarief berekend op basis van 3.25.1 en is 60% verschuldigd over de uitkomst daarvan.
3.28 Wijzigen omgevingsvergunning met de reguliere voorbereidingsprocedure bij complexe milieubelastende activiteiten
3.28.1
Bij een aanvraag om wijziging van één vergunde complexe milieubelastende activiteit, uit afdeling 3.3 van het Besluit activiteiten leefomgeving, waarop de regulier voorbereidingsprocedure van toepassing is, is 30% van het tarief verschuldigd, voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit, waarop de wijziging betrekking heeft.
3.28.2
Bij een aanvraag om wijziging van meerdere vergunde complexe milieubelastende activiteiten, uit afdeling 3.3 van het Besluit activiteiten leefomgeving, waarop de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is, wordt het tarief berekend op basis van 3.25.1 en is 30% verschuldigd over de uitkomst daarvan.
3.29 Wijzigen omgevingsvergunning bij niet complexe milieubelastende activiteiten
3.29.1
Bij een aanvraag om wijziging van een omgevingsvergunning van een niet complexe milieubelastende activiteit gelden de tarieven, genoemd in paragraaf 3.1 en 3.3 tot en met 3.8 voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit of activiteiten waarop de aanvraag tot wijziging betrekking heeft.
3.30 Wijzigen voorschriften omgevingsvergunning
3.30.1
Een aanvraag om wijziging van voorschriften van een omgevingsvergunning, niet zijnde een vergunningvoorschrift als bedoeld in artikel 4.5 Omgevingswet:
€ 2.240,00
6. Verweerder heeft de aanvraag aangemerkt als betreffende een complexe milieubelastende activiteit en heeft bij het opleggen van de aanslag de artikelen 3.27.1 juncto 3.11.3.1 van de tarieventabel toegepast. Dat resulteert in een bedrag aan leges van (€ 28.000 x 60% =) € 16.800.
Geschil
7. In geschil is of de aanslag naar het juiste tarief is opgelegd en of het zorgvuldigheidsbeginsel is geschonden.
8. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de aanslag te hoog is vastgesteld, omdat verweerder ten onrechte artikel 3.27.1 heeft toegepast. Volgens haar is ter zake van de aanvraag niet artikel 3.27.1, maar artikel 3.23.1 dan wel 3.30.1 van toepassing. Verder stelt eiseres dat verweerder in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel heeft gehandeld. Zij concludeert tot vermindering van de aanslag tot één naar het tarief van artikel 3.23.1 of 3.30.1, derhalve tot € 2.240.
9. Het standpunt van verweerder is dat de artikelen 3.27.1 juncto 3.11.3.1 van toepassing zijn en bijgevolg de aanslag naar het juiste bedrag is opgelegd. Van schending van het zorgvuldigheidsbeginsel is volgens hem geen sprake.
Beoordeling van het geschil
10. Vast staat, zoals door verweerder gesteld en door eiseres niet weersproken, dat het lozingsvoorschrift niet een maatwerk- of vergunningvoorschrift is als bedoeld in artikel 4.5 van de Omgevingswet. De rechtbank gaat daarom voorbij aan het standpunt van eiseres voor zover zij stelt dat op de aanvraag artikel 3.23.1 van de legesverordening van toepassing is.
11. Daarmee staat ter beoordeling of in casu artikel 3.27.1 dan wel artikel 3.30.1 van toepassing is.
12. Het standpunt van eiseres berust op een grammaticale interpretatie van deze bepalingen. Artikel 3.27.1 betreft de “aanvraag om wijziging van één vergunde complexe milieubelastende activiteit”, terwijl het in artikel 3.30.1 gaat om de “aanvraag om wijziging van voorschriften van een omgevingsvergunning”. De aanvraag ziet niet op wijziging van de vergunde activiteit (het op- en overslaan, sorteren en scheiden van ongesorteerd bouw- en sloopafval), maar op wijziging van het lozingsvoorschrift van 300 mg/l naar 1.500 mg/l, waarmee niet artikel 3.27.1 maar artikel 3.30.1 van toepassing is.
13. Verweerder legt daarentegen artikel 3.27.1 zó uit, dat deze iedere aanvraag bestrijkt voor wijziging van een vergunning ter zake van complexe milieubelastende activiteiten, behoudens aanvragen die niet een inhoudelijke beoordeling vergen. Hij onderbouwt deze uitleg ermee dat een aanvraag zoals de onderhavige een complexe en tijdsintensieve toetsing vergt, alsmede met het onderscheid dat consequent in de tarieventabel wordt gemaakt tussen complexe en niet-complexe milieubelastende activiteiten. Hij beroept zich in dit verband op de regel ‘lex specialis derogat legi generali’.
14. De rechtbank is van oordeel dat de artikelen 3.27.1 en 3.30.1 moeten worden uitgelegd zoals zij luiden. Zij overweegt daartoe als volgt.
De bewoording van de bepalingen is eenduidig. De daarin gebezigde termen ‘activiteit’ en ‘voorschrift’ komen in nagenoeg iedere omgevingsvergunning voor, in die zin dat daarin typisch activiteiten worden vergund onder het stellen van voorschriften (zoals ook in casu, zie onder 2 hiervoor). Dat maakt al op zichzelf een van de gangbare betekenis afwijkende inhoud van de begrippen onaannemelijk.
Verweerder benadrukt het onderscheid tussen complexe en niet-complexe milieubelastende activiteiten. Voor de vraag of onder wijziging van een activiteit ook de wijziging van een voorschrift valt (anders dan een niet-inhoudelijke wijziging) doet dit onderscheid niet ter zake. Paragraaf 3.13 geeft namelijk ook, in artikel 3.29.1, het tarief voor de aanvraag van wijziging van een vergunde niet-complexe activiteit.
Gegeven de opbouw van paragraaf 3.13 is voorts niet inzichtelijk wat verweerder betoogt met zijn beroep op de regel dat de generalis wijkt voor de specialis. De redenering van verweerder volgend is namelijk ieder van de vijf artikelen 3.27.1 tot en met 3.29.1 een specialis en valt niet een algemene regel te onderkennen.
Verder kan, anders dan verweerder ingang wil doen vinden, niet worden verondersteld dat Provinciale Staten bij het vaststellen van de tarieventabel voor ogen hebben gehad dat steeds als de aanvraag een inhoudelijke beoordeling vergt de tarieven van de artikelen 3.27.1 tot en met 3.29.1 van toepassing zijn en artikel 3.30.1 is gereserveerd voor aanvragen voor een niet-inhoudelijke wijziging. Daar spreekt onder andere tegen dat artikel 3.23.1 hetzelfde tarief kent als artikel 3.30.1, terwijl wijziging van een maatwerk- of vergunningvoorschrift als bedoeld in artikel 4.5 van de Omgevingswet zoal niet doorgaans dan toch veelal een inhoudelijke beoordeling vergt.
De slotsom is dat de legesverordening met artikel 3.30.1 een tarief kent (te weten € 2.240) voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot wijziging van een vergunningsvoorschrift van een reeds verleende omgevingsvergunning, ongeacht of deze vergunning nu ziet op een complexe of op een niet-complexe milieubelastende activiteit.
15. Uit het voorgaande volgt dat het gelijk aan eiseres is en het beroep gegrond moet worden verklaard. Haar standpunt omtrent schending van het zorgvuldigheidsbeginsel behoeft daarmee geen behandeling.
Proceskosten
16. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.534 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift met een waarde per punt van € 666, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 934 en een wegingsfactor van 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de uitspraak op bezwaar;
- vermindert de aanslag tot € 2.240;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde uitspraak op bezwaar;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.534;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 385 aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Kouwenhoven, voorzitter, en mr. M.J. Pelinck en
mr. J.G.E. Gieskes, leden, in aanwezigheid van mr. G.E. Brummel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 juni 2026.
mr. J.G.E. Gieskes, leden, in aanwezigheid van mr. G.E. Brummel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 juni 2026.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de verzenddatum hoger beroep instellen bij het gerechtshof Den Haag (team belastingrecht).
Dat kan digitaal via www.rechtspraak.nl, daar klikt u op “Formulieren en inloggen”. Hoger beroep instellen kan ook door verzending van een brief aan het gerechtshof Den Haag (belastingkamer), Postbus 20302, 2500 EH Den Haag.
Bij het instellen van het hoger beroep dient het volgende in acht te worden genomen:
1 - bij het hogerberoepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd;
2 - het hogerberoepschrift is, indien het op papier wordt ingediend, ondertekend.
Verder vermeldt u ten minste het volgende:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. de datum van verzending;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het hoger beroep is ingesteld;
d. de redenen waarom u het niet eens bent met de uitspraak (de gronden van het hoger beroep).