ECLI:NL:RBDHA:2026:19624

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummer: SGR 24/1065

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 juli 2026 in de zaak tussen

[eiser] h.o.d.n. [handelsnaam] , uit [plaats] , eiser

(gemachtigde: mr. M.G. Evers),

het college van burgemeester en wethouders van Leiden

(gemachtigden: mr. S. Ramsoekh en mr. M. Barel).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over het weigeren van een omgevingsvergunning voor het realiseren van een kadeterras en een vlonderterras bij een restaurant. Eiser is het daarmee niet eens. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. De rechtbank beoordeelt de weigering van de omgevingsvergunning aan de hand van deze beroepsgronden.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek kleeft. De rechtbank passeert dat gebrek echter, omdat eiser daardoor niet in zijn belangen is geschaad. Vervolgens komt de rechtbank tot de conclusie dat het beroep ongegrond is. Eiser krijgt dus geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

2. Eiser heeft een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning. Het college heeft deze aanvraag met het bestreden besluit van 28 december 2023 geweigerd.

2.1.

Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

2.2.

De rechtbank heeft het beroep op 16 april 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, zijn gemachtigde en de gemachtigden van het college. Het onderzoek is aan het einde van de zitting gesloten.

2.3.

De rechtbank heeft het onderzoek nadien heropend, omdat bleek dat het onderzoek niet volledig is geweest. Bij brief van 28 april 2026 heeft het college – in vervolg op wat hierover ter zitting is besproken – aanvullende stukken aan de rechtbank gestuurd. Eiser is in de gelegenheid gesteld hierop te reageren.

2.4.

Eiser heeft niet op de aanvullende stukken gereageerd. Na afloop van de reactietermijn en nadat geen van de partijen heeft aangegeven gebruik te willen maken van een tweede zitting, heeft de rechtbank het onderzoek opnieuw gesloten.

Beoordeling door de rechtbank

De feiten

3. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Eiser is eigenaar van eenmanszaak [handelsnaam] en exploiteert een restaurant aan de [adres] . Op 6 juni 2023 heeft eiser een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor de realisatie van een kadeterras op het trottoir en/of een vlonderterras op het water. De aanvraag ziet op het verrichten van activiteiten in strijd met het bestemmingsplan.^[1]Ter zitting heeft eiser toegelicht dat de aanvraag zo is bedoeld dat hij in beginsel alleen een kadeterras wenst te realiseren. Voor het geval het college weigert voor die activiteit een omgevingsvergunning te verlenen, heeft eiser bedoeld in tweede instantie een omgevingsvergunning voor een vlonderterras aan te vragen. Het college heeft de aanvraag zo opgevat dat beide terrassen naast elkaar zouden worden gerealiseerd, maar heeft de terrassen los van elkaar beoordeeld. Het bestreden besluit ziet op beide terrassen.

Het bestreden besluit

4. Het college heeft op 28 december 2023 de aangevraagde omgevingsvergunning geweigerd. Het college heeft zich in het bestreden besluit op de volgende standpunten gesteld. Ter plaatse gold op het moment van het nemen van het bestreden besluit het bestemmingsplan ‘Binnenstad’ (het bestemmingsplan). De locatie waar het aangevraagde kadeterras is voorzien, heeft de enkelbestemming ‘Verkeer’. De locatie waar het aangevraagde vlonderterras is voorzien, heeft de enkelbestemming ‘Water’ en een functieaanduiding ‘passantenhaven’. Het bestemmingsplan voorziet in een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid voor het kadeterras, maar er wordt niet voldaan aan de voorwaarden voor toepassing daarvan. De realisatie van het kadeterras leidt namelijk tot onevenredige verkeershinder. Het bestemmingsplan voorziet niet in een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid wat betreft het vlonderterras. Het vlonderterras valt niet onder één van de in artikel 4 van Pro bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht bedoelde kruimelgevallen. Zowel het kadeterras als het vlonderterras zijn in strijd met een goede ruimtelijke ordening en eisers belangen bij exploitatie van de terrassen wegen niet zo zwaar dat in zijn voordeel de omgevingsvergunning toch moet worden verleend.

Toetsingskader

5. Op 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en de Omgevingswet in werking getreden. Omdat de aanvraag om een omgevingsvergunning op 6 juni 2023 is ingediend, is in deze zaak de Wabo met onderliggende regelingen nog van toepassing.^[2]

5.1.

De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage is onderdeel van deze uitspraak.

5.2.

Artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo strekt tot bescherming van het belang van een goede ruimtelijke ordening.^[3]Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.^[4]

Binnenplanse afwijking kadeterras?

6. Eiser betoogt dat het college voor het kadeterras gebruik had moeten maken van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid. Het college heeft onvoldoende gemotiveerd dat het kadeterras onevenredige verkeershinder zou opleveren. In de coronaperiode had eiser de beschikking over een kadeterras en het verkeer werd toen niet gehinderd.

6.1.

In het bestreden besluit heeft het college enkel overwogen dat het kadeterras verkeershinder zou opleveren omdat er op de betreffende locatie fietsnietjes zijn geplaatst. In het verweerschrift heeft het college de motivering van het bestreden besluit op dit punt aangevuld, in die zin dat wordt gesteld dat fietsparkeren op deze plek bij rechte is toegestaan en dat er een grote fietsparkeerbehoefte is. Het kadeterras zou ten koste gaan van fietsparkeerplekken, terwijl deze uitbreiding ook een toename van de fietsparkeerbehoefte zal meebrengen. Dat is volgens het college niet wenselijk. Uit deze motivering blijkt echter niet waar de gevreesde verkeershinder concreet uit zou bestaan en wat maakt dat die hinder onevenredig zou zijn.

6.2.

Ter zitting heeft het college toegelicht dat de onevenredige verkeershinder zou kunnen bestaan uit onveilige situaties die worden veroorzaakt wanneer fietsers hun fietsen elders moeten parkeren. Het college neemt aan dat het tijdens de coronaperiode rustiger was op straat en daarom ook minder kans bestond op verkeershinder, maar geeft ook aan dat dit niet is onderzocht. Tegelijk heeft het college ter zitting ook te kennen gegeven dat voor de weigering van de omgevingsvergunning doorslaggevend is geweest dat het kadeterras zich niet loodrecht in lijn met de gevel van het restaurant bevindt. Als dat wel het geval was geweest, was samen met eiser gekeken naar alternatieve fietsparkeergelegenheid. De rechtbank begrijpt dit standpunt van het college zo dat het in dat geval niet zonder meer tot de conclusie was gekomen dat het kadeterras onevenredige verkeershinder op zou leveren.

6.3.

Dit alles tezamen maakt dat de rechtbank van oordeel is dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat het kadeterras in dit geval onevenredige verkeershinder op zou leveren. Het bestreden besluit bevat dus een motiveringsgebrek. Dit gebrek wordt met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht echter gepasseerd, nu aannemelijk is dat eiser hierdoor niet is benadeeld. De rechtbank komt hierna namelijk tot het oordeel dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat het kadeterras in strijd met een goede ruimtelijke ordening is. Gelet op artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 1⁰ van de Wabo is dat voldoende grondslag om de omgevingsvergunning te kunnen weigeren.

Strijd met een goede ruimtelijke ordening?

7. Eiser betoogt dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat het kadeterras en het vlonderterras in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening. De ruimte waarop hij het kadeterras zou willen plaatsen, wordt bijna nooit volledig gebruikt voor fietsparkeerplekken. Fietsers kunnen hun fiets ook elders in de straat parkeren. Eiser is bereid een kleiner terras te plaatsen, als dat de fietsparkeerbehoefte ten goede komt. De locatie waar het vlonderterras is voorzien behelst maar één passantenplek in de haven, waar zelden tot nooit een boot ligt. Het is zijn bedoeling om het vlonderterras alleen in de zomermaanden in werking te hebben, zodat de rest van het jaar op deze plek boten kunnen liggen. Volgens eiser is het onredelijk om in dit geval vast te houden aan de beleidsregel dat terrassen zich loodrecht in lijn met de gevel van de betreffende horecagelegenheid moeten bevinden. Zijn belang bij het uitbaten van een terras dient zwaarder te wegen dan het belang dat wordt beschermd met deze beleidsregel.

7.1.

Het college heeft op grond van het volgende overwogen dat zowel het kaderterras als het vlonderterras in strijd zijn met de goede ruimtelijke ordening. Beide terrassen voldoen niet aan het vereiste als bedoeld in artikel 3.4.5.2, tweede lid, van de Verordening voor de fysieke leefomgeving Leiden 2020 (de verordening), te weten dat een terras zich binnen de loodrechte projectie van de perceelsgrenzen van de horeca moet bevinden. Het kadeterras zou verder ten koste gaan van fietsparkeerplekken, terwijl de uitbreiding van de betreffende horecagelegenheid met een terras de fietsparkeerbehoefte juist doet toenemen. Het vlonderterras neemt een ligplaats in de passantenhaven in. Dit verhoudt zich slecht tot het Ligplaatsenplan.^[5]Gelet op de toename van recreatie op het water is het belangrijk dat er voldoende ligplaatsen zijn, zodat ook in de toekomst wordt voorzien in die behoefte. Het plaatsen van een vlonderterras tast de openheid en zichtbaarheid van het water aan, is niet passend binnen de functie jachthaven en leidt tot ongewenste privatisering van openbare ruimte. Tot slot vormt het toevoegen van een vlonderterras een aantasting van de cultuurhistorische en ruimtelijke waarden van het beschermd stadsgezicht ter plaatse.

7.2.

Ter zitting heeft het college aanvullend naar voren gebracht dat het per abuis in het bestreden besluit geen rekening heeft gehouden met het feit dat eiser het vlonderterras alleen in de zomermaanden in de haven wenst te plaatsen. Maar dit maakt volgens het college voorgaande afweging niet anders, omdat waterrecreatie voornamelijk in de zomermaanden plaatsvindt en dus juist dan behoefte bestaat aan ligplaatsen in de passantenhaven.

7.3.

De rechtbank stelt voorop dat zij in deze procedure het bestreden besluit beoordeelt, welk besluit genomen is op grondslag van de aanvraag. Dat eiser hangende de beroepsprocedure heeft aangeboden een kleiner terras te willen realiseren om zo tegemoet te komen aan de fietsparkeerbehoefte, kan de rechtbank dus niet bij haar oordeel betrekken.

7.4.

In de verordening zijn, in aanloop naar de inwerkingtreding van de Omgevingswet, gemeentelijke verordeningen opgenomen die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving. De verordening dient ter voorbereiding op het omgevingsplan. Weliswaar waren op het moment van het nemen van het bestreden besluit de Omgevingswet en daarmee het omgevingsplan nog niet in werking getreden, de verordening gold toen al wel. In artikel 3.4.5.2 van de verordening zijn beleidsregels overgenomen die eerder in de Beleidsregels en Nadere regels terrassen 2019 van de gemeente Leiden stonden opgenomen.^[6]Deze regels geven invulling aan de weigeringsgronden voor de terrasvergunning op grond van de verordening, voorheen de Algemene Plaatselijke Verordening 2015 van de gemeente Leiden. Deze weigeringsgronden zijn volgens de toelichting bij het bestemmingsplan ook ruimtelijk relevant.^[7]Ter zitting heeft het college toegelicht dat het vereiste van artikel 3.4.5.2, tweede lid, van de verordening niet alleen een aspect van openbare orde betreft, maar ook een ruimtelijk relevant aspect. De ratio achter dit vereiste is onder meer dat privatisering van de openbare ruimte dient te worden beperkt en dat terrassen niet onwenselijk of onevenredig groot worden. Gelet op dit alles is de rechtbank van oordeel dat het vereiste als bedoeld in artikel 3.4.5.2, tweede lid, van de verordening, te weten dat terrassen zich binnen de loodrechte projectie van de perceelsgrenzen van de betreffende horecagelegenheid moeten bevinden, een ruimtelijk relevant aspect betreft dat meegewogen kan worden bij de beoordeling van de vraag of een activiteit in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.^[8]

7.5.

De rechtbank stelt vast dat de beide terrassen zich niet binnen de loodrechte projectie van de perceelsgrenzen van het restaurant van eiser bevinden. Dit blijkt uit de bouwtekening die eiser bij de aanvraag heeft gevoegd en die als productie 5 bij het bestreden besluit is gevoegd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich daarom op het standpunt kunnen stellen dat deze twee terrassen niet voldoen aan het vereiste als bedoeld in artikel 3.4.5.2, tweede lid, van de verordening en daarom niet in overeenstemming zijn met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij betrekt de rechtbank dat het college de ruimtelijke belangen die worden gediend door dit vereiste in redelijkheid zwaarder heeft mogen laten wegen dan het belang van eiser bij het kunnen exploiteren van de terrassen.

7.6.

Gelet op de foto’s die door het college zijn overgelegd, acht de rechtbank het aannemelijk dat het kadeterras zoals dat in de aanvraag is voorzien, fietsparkeerplekken weg zou nemen waar door fietsers vast gebruik van wordt gemaakt. Dit terwijl het college in alle redelijkheid ook kon aannemen dat een te realiseren terras naar verwachting de behoefte aan fietsparkeergelegenheid doet toenemen. Het betreft hier ruimtelijk relevante aspecten. Het standpunt van het college dat het kadeterras zich niet verhoudt met een goede ruimtelijke ordening, kan de rechtbank dan ook volgen.

7.7.

Ook de motivering dat het vlonderterras in strijd is met een goede ruimtelijke ordening omdat het een ligplaats in de passantenhaven wegneemt, is volgens de rechtbank voldoende onderbouwd. Het college heeft in redelijkheid kunnen overwegen dat het daarbij geen verschil maakt of het vlonderterras alleen in de zomermaanden of gedurende het hele jaar een ligplaats weg zou nemen, nu algemeen bekend is dat de zomermaanden doorgaans de drukste maanden zijn daar waar het gaat om recreatie op het water. De stelling dat juist in die maanden een grote behoefte is aan passantenligplaatsen voor boten, is navolgbaar.

7.8.

Eiser heeft ter zitting nog naar voren gebracht dat hij ter voorbereiding op zijn aanvraag heeft gesproken met een medewerker van de gemeente, die hem vertelde dat de gemeente de toegevoegde waarde ziet van een vlonderterras op die plek in de haven. Voor zover eiser daarmee heeft beoogd te betogen dat hem een beroep op het vertrouwensbeginsel toekomt, overweegt de rechtbank dat dit beroep niet opgaat. Daarbij weegt mee dat eiser dit betoog pas in een zeer laat stadium naar voren heeft gebracht en niet concreet heeft gemaakt om welke medewerker het precies gaat. Maar doorslaggevend is dat deze medewerker volgens eiser ook heeft gezegd dat zijn aanvraag nog getoetst moest worden door het bevoegde gezag en dat dat kon betekenen dat zijn aanvraag desondanks geweigerd zou worden. Uit deze uitlating kon eiser dus redelijkerwijs niet afleiden dat het college de vergunningaanvraag voor het vlonderterras zou toewijzen.^[9]

7.9.

Gelet op dat wat hiervoor onder 7.4 tot en met 7.8 is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat het college in redelijkheid de omgevingsvergunning wat betreft de beide terrassen heeft kunnen weigeren wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening.

7.10.

Deze beroepsgrond slaagt niet.

Heeft het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel gehandeld?

8. Eiser betoogt dat het college in strijd handelt met het gelijkheidsbeginsel door de aangevraagde omgevingsvergunning te weigeren. Hij voert daartoe aan dat meerdere horecagelegenheden in de Leidse binnenstad over een terras beschikken dat zich niet loodrecht tegenover de betreffende horecagelegenheid bevindt. Hij noemt daarbij de horecagelegenheden Wijnproeverij 1574, De Waag, Dende en Grenare Urban Bistrobar. De laatste horecagelegenheid beschikt over een terras dat in ieder geval onder dezelfde beoordelingsregels valt, nu zij pas sinds 1 januari 2023 is gevestigd op de betreffende locatie.

8.1.

Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel dient sprake te zijn van een (in feitelijke en juridische zin) gelijk geval dat ongelijk wordt behandeld, zonder dat een objectieve rechtvaardiging bestaat voor het verschil in handelwijze. In dit geval moet aannemelijk worden dat het in de door eiser aangehaalde gevallen ging om een vergelijkbare aanvraag van een omgevingsvergunning en dat de realisatie van die terrassen is vergund onder de werking van dezelfde wet- en regelgeving als geldend op het moment van het nemen van het bestreden besluit.

8.2.

Naar het oordeel van de rechtbank is de situatie van eiser en dat van de eerste drie horecagelegenheden waarmee hij zijn situatie vergelijkt, niet gelijk. Het college heeft onderbouwd dat de horecagelegenheden Wijnproeverij 1574, De Waag en Dende beschikken over een terras met oude rechten, in die zin dat zij allen beschikten over een geldige terrasvergunning op grond van de APV. Alle APV-vergunde terrassen hebben in 2017 in het kader van een legaliseringsproject een omgevingsvergunning gekregen, ook de terrassen die niet loodrecht voor de horeca lagen. Anders dan in het geval van eiser bestond op dat moment de verordening nog niet. Op deze gevallen was dus andere regelgeving van toepassing.^[10]De door het college per brief van 28 april 2026 overgelegde nadere stukken onderschrijven dit.

8.3.

Horecagelegenheid Grenare Urban Bistrobar betreft ook geen gelijk geval. Uit de door het college bij het aanvullend verweerschrift van 8 september 2025 overgelegde bouwtekening^[11]volgt immers dat de gemeente in dat geval een vergunning heeft verleend voor twee terrassen die zich loodrecht in lijn met de gevels van het betreffende horecapand bevinden. Door eiser is ter zitting nog aangevoerd dat de betreffende horecaondernemer niet in overeenstemming met deze vergunning handelt, door een terras uit te baten dat zich in ieder geval gedeeltelijk buiten deze grenzen bevindt. Als dat inderdaad het geval is, kan het college daar handhavend tegen optreden. Het maakt echter niet dat in dit geval toch sprake is van gelijke gevallen.

8.4.

Deze beroepsgrond slaagt ook niet.

Conclusie en gevolgen

9. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het college de gevraagde omgevingsvergunning heeft mogen weigeren.

10. Gelet op overweging 6.1 tot en met 6.3 kleeft aan het bestreden besluit wel een motiveringsgebrek. Daarom moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. De rechtbank stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op een bedrag van € 1.868,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde van € 934,- per punt en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep ongegrond;
veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.868,-;
draagt verweerder op het door eiser betaalde griffierecht van € 187,- te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. D.G. Oomkes, rechter, in aanwezigheid van mr. H. Raben, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2026.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak relevante wet- en regelgeving

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 6:22

Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.12

Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:

a. Indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan (…);

1
°.met toepassing van de in het bestemmingsplan (…) opgenomen regels inzake afwijking,

2
°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of

3
°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat (…).

Bestemmingsplan Binnenstad

Artikel 13.1 Verkeer

De voor ‘Verkeer’ aangewezen gronden zijn (…) ter plaatse van de aanduiding ‘terras’ tevens bestemd voor terrassen (…).

13.5

Afwijken van de gebruiksregels

Artikel 13.5.1 Terrassen

Het bevoegd gezag kan een omgevingsvergunning verlenen voor het afwijken van het bepaalde in artikel 13.1 voor het aanleggen van een terras bij een horecabedrijf, mits het verkeer hierdoor niet onevenredig wordt gehinderd (…).

Verordening voor de fysieke leefomgeving Leiden 2020

3.4.5.2 (Aanvraag terrasvergunning en nadere regels voor gebruik van een terras (Regels terrassen)

(…)

2. Terrassen zijn alleen toegestaan binnen het vlak dat loodrecht op de voor-, zij- en achtergevel ligt, binnen de zijdelingse perceelgrenzen ter hoogte van de voor-, zij- en achtergevel (…).

Weigering omgevingsvergunning voor twee terrassen in Leidse binnenstad bevestigd