ECLI:NL:RBDHA:2026:20559

Uitspraak

Rechtbank den haag

Team handel - voorzieningenrechter

zaak- / rolnummer: C/09/704299 / KG ZA 26-452

Vonnis in kort geding van 24 juli 2026

in de zaak van

de stichting
GEZONDHEID OP 1te Wijk aan Zee,

eiseres,

advocaten mr. C. Samkalden, mr. E. ten Vergert en mr. C. Dekkers te Amsterdam,

tegen:

DE STAAT DER NEDERLANDEN (ministerie van Economische Zaken en Klimaat en het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat)te Den Haag,

gedaagde,

advocaten mr. R.W. Veldhuis, mr. K. Winterink en mr. M.E.A. Möhring te Den Haag.

Partijen worden hierna ‘Gezondheid op 1’ en ‘de Staat’ genoemd.

1.Waar gaat deze zaak over en wat is de beslissing?

1.1.

Dit kort geding gaat over een maatwerkafspraak die de Staat binnenkort wil maken met staalproducent Tata Steel. Tata Steel is momenteel de grootste uitstoter van CO₂ in Nederland en de staalproductie door Tata Steel leidt tot gezondheidsrisico’s voor omwonenden. De beoogde maatwerkafspraak zou tot de deels gesubsidieerde verduurzaming van de staalproductie in de IJmond moeten leiden. Op dit moment wordt over de precieze inhoud van de afspraak nog onderhandeld. De bedoeling van de Staat is om uiterlijk
30 september aanstaande tot definitieve afspraken te komen met Tata Steel.

1.2.

Gezondheid op 1 behartigt onder meer de belangen van degenen die in de omgeving van de staalproductie-installaties van Tata Steel wonen. In dit kort geding komt Gezondheid op 1 namens hen op tegen de voorgenomen maatwerkafspraak tussen de Staat en Tata Steel. Gezondheid op 1 stelt dat de Staat bij het maken van deze afspraak te weinig oog heeft voor de gezondheidsbelangen van de omwonenden. Volgens Gezondheid op 1 hebben de omwonenden onvoldoende mogelijkheden tot inspraak gehad en is er te weinig onderzoek gedaan naar de gezondheidseffecten van de beoogde uitstootdoelen. Gezondheid op 1 vreest dat de omwonenden aan het kortste eind zullen trekken, omdat hun gezondheidsbelangen in de maatwerkafspraak niet worden gewaarborgd. Ook vreest Gezondheid op 1 dat Tata Steel niet levensvatbaar zal blijken, zelfs niet met de twee miljard euro subsidie van de Staat. Als de Staat niet opnieuw geld zal willen bijleggen, zal het er volgens Gezondheid op 1 op uitdraaien dat de oude, vervuilende installaties alleen maar langer hebben kunnen draaien als gevolg van de subsidie van twee miljard euro. Met haar vorderingen wil Gezondheid op 1 voorkomen dat de belangen van omwonenden onomkeerbaar worden geschaad. Zij vordert dat de Staat de procedurele waarborgen van een zorgvuldig besluitvormingsproces alsnog in acht neemt en de Staat geen afspraken maakt met Tata Steel waarin de belangen van omwonenden onvoldoende zijn gewaarborgd.

1.3.

De voorzieningenrechter beoordeelt de vorderingen van Gezondheid op 1 tegen de achtergrond dat de Staat een grote mate van vrijheid heeft bij de uitvoering van zijn publieke taak. De afweging om een maatwerkafspraak aan te gaan en de inhoud van zo’n afspraak behoren bij uitstek tot het domein van de (wetgevende en) uitvoerende macht, omdat daarbij verschillende maatschappelijke belangen moeten worden afgewogen. Naast de gezondheids-belangen van de omwonenden, spelen bijvoorbeeld economische belangen – waaronder die van de werkgelegenheid – en het belang van zoveel mogelijk strategische autonomie van Nederland en Europa. Dat betekent dat de rechter zich terughoudend moet opstellen in zijn beoordeling. Daarbij komt dat in deze zaak de rechter wordt ingeschakeld tijdens het (politieke) proces om tot een maatwerkafspraak te komen. Anders dan bij een beoordeling achteraf, dient de rechter terughoudend te zijn bij het sturen van dat politieke proces. Ten slotte is nog van belang dat de vorderingen zijn ingesteld in een kortgedingprocedure.
De rechter in kort geding kan alleen in het geval van evidente onrechtmatigheid (slechts) ordemaatregelen nemen. Dat laatste zou aan de orde kunnen zijn bij een evidente schending van een verdragsbepaling die fundamentele (mensen)rechten beschermt, zoals het recht op bescherming van de leefomgeving dat uit artikel 8 van Pro het Europese mensenrechtenverdrag (EVRM) voortvloeit.

1.4.

De voorzieningenrechter oordeelt dat de Staat zijn uit artikel 8 EVRM Pro voortvloeiende verplichtingen op dit moment (nog) niet (evident) schendt. De Staat heeft voldoende onderzoek laten doen naar de gezondheidseffecten, onder meer door het RIVM. Verder is er naar het oordeel van de voorzieningenrechter voldoende mogelijkheid tot inspraak geweest en verplicht het Verdrag van Aarhus de Staat niet om verdere inspraak te bieden. De Staat is daarnaast vrij in de keuze voor uitstootdoelstellingen (in plaats van gezondheidsdoelstellingen), ook omdat aannemelijk is dat vermindering van uitstoot tot gezondheidsverbetering leidt.

1.5.

De keuze voor uitstootdoelstellingen in plaats van gezondheidsdoelstellingen heeft wel tot gevolg dat een goed, onafhankelijk systeem voor de monitoring van de uitstoot van eminent belang zal zijn. Er moet natuurlijk wel kunnen worden vastgesteld dat de uitstootvermindering werkelijk wordt bereikt. Gezondheid op 1 heeft op dit punt de vinger op de zere plek gelegd door erop te wijzen dat tot nu toe bijna alle referentie- en monitoringsgegevens van Tata Steel zelf afkomstig zijn. Dat terwijl aan de juistheid van veel van die gegevens kan worden getwijfeld. Om vervolgens vast te kunnen stellen dat de werkelijke uitstootvermindering ook werkelijk tot gezondheidsverbetering leidt, zal gezondheidsonderzoek bij de maatwerkafspraak moeten worden betrokken en zo nodig tot bijsturing van de doelen moeten leiden.

1.6.

De Staat heeft naar voren heeft gebracht dat over de monitoring van de uitstoot en over de plaats van de (over ongeveer een jaar verwachte) gezondheidseffectrapportage nog wordt onderhandeld. De (strekking van) de maatwerkafspraak staat op die onderdelen dus nog onvoldoende vast. De voorzieningenrechter kan alleen al om die reden, nu niet vaststellen dat de Staat artikel 8 EVRM Pro onmiskenbaar schendt of zal schenden.

1.7.

Dat solide afspraken worden gemaakt over de objectieve monitoring en de plaats van gezondheidseffectonderzoek is natuurlijk in de eerste plaats van zeer groot belang voor de (gezondheid van de) omwonenden. Daarnaast spreekt de voorzieningenrechter de verwachting uit dat de (bodem)rechter bij een beoordeling achteraf uitermate kritisch zal toetsen of werkelijk tot een solide regeling op met name deze punten zal zijn gekomen. Daarbij is van belang dat de Staat moet worden geacht de maatwerkafspraak mede aan te gaan om te voldoen aan zijn (positieve) verplichting om de omwonenden te beschermen tegen de schadelijke milieuoverlast van Tata Steel, welke verplichting volgens de Staat zelf tot nu toe “onvoldoende prioriteit heeft gekregen”. In dat licht zou de omstandigheid dat de maatwerkafspraak een te gering positief effect voor de omwonenden zal opleveren, zeker kunnen bijdragen aan het oordeel van een bodemrechter dat deze positieve verplichting is geschonden.

1.8.

Tot slot lijkt Gezondheid op 1 in deze kortgedingprocedure, onder verwijzing naar de bevindingen van een grote groep (prominente) economen, ook nog een vinger op een zere plek te leggen ten aanzien van de levensvatbaarheid van Tata Steel in de onzekere mondiale staalmarkt. Als Tata Steel ondanks de subsidie van twee miljard inderdaad noodlijdend zal blijken, is het meest aannemelijke scenario echter dat zal worden besloten tot nadere subsidieverlening. Deze uitkomst zal zonder meer nadelig zijn voor de belastingbetaler, maar dit financiële belang is niet een belang waarvoor Gezondheid op 1 opkomt. Het gevaar van de subsidiefuik is een aspect waarover men zich in de politieke besluitvorming nog maar eens goed achter de oren moet krabben. Het scenario dat niet zal worden besloten tot nadere subsidieverlening, en de oude, vervuilende installaties alleen maar langer zullen hebben kunnen draaien vanwege de twee miljard euro subsidie, is op dit moment te speculatief en niet voldoende aannemelijk om (voldoende) gewicht in de schaal te leggen.

1.9.

De voorzieningenrechter concludeert dat de vorderingen van Gezondheid op 1 niet kunnen worden toegewezen. Wel ziet de voorzieningenrechter, anders dan gebruikelijk, aanleiding om te bepalen dat iedere partij de eigen kosten draagt. De voorzieningenrechter weegt daarbij mee dat Gezondheid op 1 op enkele punten de vinger op de zere plek heeft gelegd en dat tijdens de zitting namens de Staat is verklaard dat hij de zorgen die Gezondheid op 1 in deze procedure naar voren heeft gebracht heeft gezien en deze betrekt in de nog te maken afwegingen.

2.De procedure

2.1.

Het verloop van de procedure blijkt uit:

- de dagvaarding van 18 mei 2026, met producties 1 tot en met 26;

- de conclusie van antwoord, met producties 1 tot en met 9;

- de aanvullende producties 27 tot en met 32 van Gezondheid op 1.

2.2.

De mondelinge behandeling van de zaak vond plaats op 24 juni 2026. Tijdens de zitting zijn namens partijen de standpunten verder toegelicht, mede aan de hand van (overgelegde) spreekaantekeningen. Ook hebben partijen vragen van de voorzieningenrechter beantwoord. Aan het eind van de zitting heeft de voorzieningenrechter bepaald dat vandaag vonnis wordt gewezen.

3.De feiten

De partijen

3.1.

Gezondheid op 1 is een stichting met volledige rechtsbevoegdheid. Zij is eind 2023 opgericht en heeft volgens haar statuten als doel “
het opkomen voor een gezonde en schone leefomgeving voor mens, dier en natuur in de breedste zin van het woord – ook voor hen die hun stem niet zelf kunnen laten horen – voor deze generatie en toekomstige generaties en alle andere activiteiten die aan het doel van de stichting bijdragen.”

3.2.

Het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (hierna: EZK) en het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: IenW) zijn onderdelen van de Staat die de taak op zich genomen hebben om de industrie in Nederland te verduurzamen.

Maatwerkaanpak – algemeen

3.3.

In het Coalitieakkoord van 2021 heeft het toenmalige kabinet een nieuwe aanpak van de verduurzaming van de industrie aangekondigd: de ‘Maatwerkaanpak verduurzaming industrie’ (hierna: de maatwerkaanpak). De maatwerkaanpak richt zich op de twintig grootste industriële uitstoters in Nederland. Met deze bedrijven maakt de Staat afspraken over de CO₂-reductie en – waar relevant – ook over stikstofreductie en de verbetering van de leefomgeving, waarbij de Staat een vorm van ondersteuning (bijvoorbeeld subsidie) verstrekt.

3.4.

Om met een bedrijf tot een definitieve maatwerkafspraak te komen, wordt een stapsgewijs proces doorlopen, dat hieronder kort wordt toegelicht.^[1]

De eerste stap is het opstellen van een ambitiedocument: de
De EoP wordt vervolgens uitgewerkt tot een
Een conceptversie van de JLoI wordt voor advies voorgelegd aan de Adviescommissie Maatwerkafspraken Verduurzaming Industrie (hierna: AMVI). Deze externe adviescommissie brengt een onafhankelijk advies uit en toetst de plannen onder andere op ambitieniveau, haalbaarheid en doelmatigheid. De AMVI brengt advies uit over de uitwerking van de definitieve JLoI en dit advies wordt bij ondertekening van de definitieve JLoI openbaar gemaakt en naar de Tweede Kamer gestuurd.
Na ondertekening van de JLoI is het de bedoeling dat deze wordt uitgewerkt in een bindende maatwerkafspraak, waarbij juridisch afdwingbare verplichtingen worden aangegaan in een maatwerkovereenkomst, vergezeld van (een) subsidie-beschikking(en).

Maatwerkaanpak – afspraken met Tata Steel

3.5.

Eén van de bedrijven waarmee de Staat de procedure doorloopt om tot een maatwerkafspraak te komen, is staalproducent Tata Steel. Tata Steel is gevestigd in de IJmond en produceert circa 6-7 miljoen ton staal per jaar. Het complex van Tata Steel omvat alle onderdelen van het staalproductieproces: opslagplaatsen voor ruwe grondstoffen, twee kooksgasfabrieken (1 en 2), een pellets- en sinterfabriek, twee hoogovens (6 en 7) een oxystaalfabriek, drie continugietmachines, een warm- en een koudbandwalserij en diverse fabrieken waar het staal wordt bekleed met zink, tin, chroom of lak.

3.6.

Op dit moment is Tata Steel de grootste uitstoter van CO₂ in Nederland. De staalproductie door Tata Steel leidt tot gezondheidsrisico’s voor omwonenden, vanwege de uitstoot van schadelijke stoffen – zoals fijnstof en stikstofdioxide – en hinder door stof, stank en geluid. Met het sluiten van een maatwerkafspraak met Tata Steel beoogt de Staat om de impact op de gezondheid van de omwonenden zo snel mogelijk terug te dringen en om tot een grote verlaging van de CO₂-uitstoot te komen.^[2]

De Expression of Principles (EoP) / Heracless-Groen Staal

3.7.

Op 30 maart 2021 hebben de Staat en Tata Steel een eerste EoP ondertekend. Daarbij heeft Tata Steel de ambitie geuit om in 2030 een CO₂-reductie van 5 miljoen ton op jaarbasis te hebben gerealiseerd. Kern van de plannen van Tata Steel betrof de afvang en opvang van CO₂ (
carbon capture and storage, CCS).^[3]

3.8.

Op 15 juli 2022 zijn de Staat, de Provincie Noord-Holland (hierna: de provincie) en Tata Steel een herziene EoP overeengekomen, met als doel om de inspanningsverplichtingen van partijen te herbevestigen en te actualiseren. Daarin heeft Tata Steel (nogmaals) de ambitie uitgesproken om een CO₂-reductie te bewerkstelligen van 5 miljoen ton per jaar in 2030 en daarnaast te onderzoeken of deze ambitie verder kan worden aangescherpt. Verder is overgestapt naar een verduurzamingsroute waarbij staal wordt geproduceerd met behulp van groene waterstof (het
Direct Reduced Iron-proces, DRI). Daarnaast zijn partijen overeengekomen dat – na de beoogde vervanging van een eerste hoogoven voor 2030 – Tata Steel zich inspant om zo snel mogelijk na 2030 een tweede hoogoven te vervangen door een DRI-installatie. Ook zijn aanvullende ambities opgenomen over het verminderen van de impact van het bedrijf op de leefomgeving, waarbij Tata Steel onderzoek gaat doen naar het verder verbeteren van de milieu- en gezondheidssituatie voorafgaand aan de transitie in 2030.^[4]

Onderzoek RIVM

3.9.

In 2023 heeft het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (hierna: het RIVM) onderzoek gedaan naar de bijdrage van Tata Steel aan de gezondheidsrisico’s van de omwonenden en de kwaliteit van hun leefomgeving. Doel van het onderzoek was om inzichtelijk te maken wat de bijdrage van de emissies van stoffen door Tata Steel is aan de blootstellingen en gezondheidsrisico’s voor bewoners in de IJmond en de kwaliteit van de leefomgeving.

3.10.

Het RIVM heeft in september 2023 een onderzoeksrapport^[5]gepubliceerd. Daarin concludeert het RIVM dat de huidige uitstoot vanaf het terrein van Tata Steel zorgt voor extra gezondheidsrisico’s voor bewoners van de IJmond. Een groot deel van de bewoners van de IJmond (oplopend tot 80 procent in Wijk aan Zee) ervaart hinder door stof, geur en geluid. Door de blootstelling aan fijnstof en stikstofdioxide leven bewoners van Wijk aan Zee naar verwachting gemiddeld 2,5 maanden korter. Daarnaast veroorzaakt de uitstoot een grotere kans op longkanker. Het RIVM heeft berekend dat ongeveer 4 procent van de nieuwe gevallen van longkanker in Wijk aan Zee is toe te schrijven aan de blootstelling aan fijnstof door de uitstoot vanaf het terrein van Tata Steel. De blootstelling aan stikstofdioxide vergroot de kans op astma bij kinderen tot 18 jaar. Ook hierbij is het effect het grootst in Wijk aan Zee: het RIVM verwacht dat ongeveer 3 procent van de toekomstige gevallen met de huidige uitstoot zal samenhangen.

3.11.

De extra gezondheidsrisico’s zijn volgens het RIVM vooral toe te schrijven aan hinder door neergedaald stof, geur, geluid en blootstelling aan fijnstof en stikstofdioxide. Daarom kan volgens het RIVM de meeste gezondheidswinst worden behaald door de uitstoot van stof, geur, geluid, fijnstof en stikstofoxiden te verminderen die daadwerkelijk leidt tot verminderde blootstelling in de leefomgeving. Verder is er volgens het RIVM nog gezondheidswinst te halen door de uitstoot van PAK’s^[6]en lood te verminderen, zodat deze ook minder in de leefomgeving terechtkomen.^[7]

Indiening plannen door Tata Steel

3.12.

In november 2023 heeft Tata Steel (aangepaste) plannen bij de Staat ingediend voor het verduurzamen en schoner maken van de staalfabriek in IJmuiden, op basis van de ambities uit de EoP.^[8]

Eerste advies Expertgroep IJmond

3.13.

Kort na de publicatie van de onderzoeksresultaten van het RIVM heeft de staatssecretaris van IenW de Expertgroep Gezondheid IJmond (hierna: de Expertgroep) ingesteld. De Expertgroep heeft onder andere als taak om de staatssecretaris te adviseren over de milieu- en leefomgevingsonderzoeken, afspraken, adviezen en plannen die betrekking hebben op de IJmond en in het bijzonder over de verduurzaming van Tata Steel, en te verifiëren of alle relevante onderdelen op het gebied van gezondheid, milieu en leefomgeving zijn en worden meegenomen in de uit te voeren onderzoeken.^[9]

3.14.

Op 28 februari 2024 heeft de Expertgroep een eerste advies uitgebracht.^[10]Daarin concludeert zij dat de afgelopen 50 jaar onvoldoende aandacht is besteed aan de gezondheid van omwonenden van Tata Steel. De Expertgroep adviseert onder andere om:

i) gezondheid systematisch mee te nemen in de afwegingen rond de vergunningverlening van Tata Steel en de te maken maatwerkafspraak, en daarbij een paragraaf over gezondheid in de JLoI op te nemen, waarin duidelijke afspraken over gezondheidsverbeteringen worden vastgelegd;
ii) in het maatwerktraject, parallel aan de milieueffectrapportage (MER), ook een integrale gezondheidseffectrapportage (GER) op te stellen, waarin aandacht moet worden besteed aan (i) de absolute uitstoot van schadelijke stoffen en factoren zoals geluidsoverlast en hun effecten op de gezondheid en (ii) de verwachte gezondheidseffecten van het Roadmap+-programma en de Heracless Groen Staal plannen [de verduurzamingsplannen van Tata Steel waarover later meer, voorzieningenrechter];
iii) voldoende bescherming van de gezondheid van de bevolking van de IJmond voorwaardelijk te maken aan de vergunningsverlening en de maatwerkafspraak;
iv) in te zetten op significante versnellingsopties zodat ook vóór 2030 duidelijke verbeteringen in luchtkwaliteit en gezondheidseffecten door Tata Steel worden gerealiseerd, waarbij een optie is het eerder (desnoods gefaseerd) sluiten van kooksgasfabriek 2 die een reëel gezondheidsrisico vormt (onder andere vanwege de uitstoot van kankerverwekkende PAK’s) en nabij een woonkern is gelokaliseerd;
v) meer transparantie te creëren in het meten en monitoren van de effecten van de staalproductie op de gezondheid, door (naast percentages) absolute cijfers te gebruiken en meetmethoden en -gegevens (openbaar) te delen en verifieerbaar te laten zijn, of het meten te laten uitvoeren door een instituut dat volledig onafhankelijk is van Tata Steel.

Rapport [adviseur 1]/[adviseur 2]

3.15.

De minister van EZK heeft twee externe adviseurs, de heer [adviseur 1] en de heer
[adviseur 2] (hierna: [adviseur 1] en [adviseur 2]), verzocht om een extern, onafhankelijk en onderbouwd perspectief te bieden op de mogelijke handelingsperspectieven van de Staat, uitgaande van diverse verduurzamingsroutes voor Tata Steel. Op 28 maart 2024 hebben [adviseur 1] en [adviseur 2] een rapport^[12]uitgebracht. Daarin beschrijven en beoordelen zij de volgende (vijf) mogelijke handelingsperspectieven voor de Staat:

een route zonder maatwerk of andere grootschalige interventies;

het voorstel dat Tata Steel heeft ingediend als basis voor een maatwerkafspraak, waarbij één van de hoogovens wordt vervangen door een DRI;

het voorstel van Tata Steel met daarbij een versnelling van de overlastreductie;

een maatwerkafspraak waarbij Tata Steel enkel werkt met een elektrische boogoven en de lokale ijzerproductie stopzet; en

een route waarin Tata Steel volledig sluit.

3.16.

[adviseur 1] en [adviseur 2] concluderen dat geen van deze routes eenduidig is aan te wijzen als de optimale oplossing voor alle belanghebbenden. Wat de optimale uitkomst is, is volgens hen afhankelijk van de weging van maatschappelijke belangen: CO₂-reductie, lokale impact, toegevoegde waarde, economische levensvatbaarheid, publieke uitgaven en maatschappelijk draagvlak.^[13]

Tweede advies Expertgroep IJmond

3.17.

Op 4 oktober 2024 heeft de Expertgroep een tweede advies uitgebracht.^[14]Daarin gaat de Expertgroep verder in op het belang van gezondheid in de maatwerkafspraak en bij het besluit over vergunningsaanvragen. De Expertgroep ziet de GER als een manier om gezondheid een volwaardige plaats te geven in de besluitvorming over de maatwerkafspraken en de beslissing op de aanvraag voor de vergunningen voor de Groen Staal-plannen. Zoals de MER een manier is om de gevolgen van een plan of project voor het milieu in beeld te brengen, brengt de GER de gevolgen van zo’n plan of project op de gezondheid van de bevolking in kaart. Volgens de Expertgroep is de GER, net als de MER, een hulpmiddel bij de zorgvuldige voorbereiding van besluiten. De GER kan volgens de Expertgroep daarin op twee manieren worden gebruikt:

i) door in de maatwerkafspraak als harde voorwaarde af te spreken welke gezondheidseffecten de Groen Staal-plannen moeten hebben om ze door te zetten; en
ii) als overweging bij de beoordeling van de vergunningsaanvraag en de daaraan eventueel te koppelen voorwaarden.

3.18.

Verder adviseert de Expertgroep om zowel ultrafijnstof als geluidsoverlast mee te nemen in de GER en verbeterdoelstellingen vast te leggen in de maatwerkafspraak. Ook adviseert zij om directe verbeteringen na te streven voor wat betreft zeer zorgwekkende stoffen (ZZS), met name PAK’s en een aantal metalen, waaronder lood en vanadium. Daarnaast herhaalt de Expertgroep het pleidooi voor het per direct bouwen van de overkapping van de ertsopslag en overslag (voorkomen van fijn- en grofstof) en het versneld (eerder dan 2030) sluiten van kooksgasfabriek 2 zonder verhoging van de uitstoot van kooksgasfabriek 1. Zij adviseert daarbij afspraken te maken over het voorkomen van extra geluidshinder.

Onderhandelingen in aanloop naar de concept JLoI en het advies van de AMVI/Expertgroep

3.19.

Na het ondertekenen van de herziene EoP hebben de Staat en de provincie verder onderhandeld met Tata Steel. Tijdens het onderhandelingsproces is (de vaste commissie voor EZK van de) Tweede Kamer (deels vertrouwelijk) geïnformeerd over de voortgang van de onderhandelingen.^[15]

3.20.

Het kabinet heeft besloten om bij de onderhandelingen in te zetten op de door [adviseur 1] en [adviseur 2] als derde genoemde verduurzamingsroute: het voorstel van Tata Steel met versnelde overlastreductie. Op 26 april 2024 heeft het kabinet het onderhandelingsmandaat met die inzet vastgesteld en de Tweede Kamer daarvan op de hoogte gesteld.^[16]Tijdens het plenaire debat over de toekomst van Tata Steel op 28 mei 2024 is de motie Erkens^[17]besproken, waarin onder andere aan het kabinet is verzocht om in te zetten op voorkeursscenario 3. Deze motie is met een ruime meerderheid aangenomen door de Tweede Kamer.^[18]

3.21.

De onderhandelingen hebben geleid tot een concept JLoI. Deze concept JLoI is voorgelegd aan de AMVI. De AMVI heeft de Expertgroep betrokken bij haar advisering. Op 17 september 2025 hebben de AMVI en de Expertgroep een gezamenlijk advies^[19]uitgebracht. Daarin concluderen zij dat een aantal fundamentele punten niet voldoende in de concept JLoI wordt vastgelegd. Volgens hen zijn er te weinig garanties voor gezondheidswinst, zijn diverse risico’s onvoldoende afgedekt, zijn consequenties van het niet voldoen aan afspraken niet overal duidelijk en zijn sommige afspraken onvolledig vastgelegd. Tegelijkertijd zijn de AMVI en de Expertgroep het erover eens dat het stoppen met de maatwerkafspraak niet gewenst is. Zij wijzen erop dat zonder maatwerkafspraak de Groen Staal-plannen niet worden geïmplementeerd, waardoor de klimaatdoelstellingen van Nederland niet worden bereikt, er geen vooruitgang in de gezondheid van omwonenden is en de kans op strategische importafhankelijkheid voor Europa groter wordt. De AMVI geeft, kort samengevat, de volgende adviezen:

i) creëer garanties ten aanzien van gezondheid en leefomgeving (door onder andere te zorgen dat extra gezondheidsmaatregelen voorwaardelijk zijn voor maatwerksteun wanneer de uitkomsten van de Gezondheidseffectrapportage niet toereikend zijn om concrete doelstellingen voor gezondheidswinst te bereiken);
ii) regel een adequate rol voor Tata Steel Limited [moederbedrijf van Tata Steel Nederland B.V., voorzieningenrechter] en dek financiële risico’s voor de overheid af in de definitieve JLoI en maatwerkafspraken;
iii) bied meer zekerheid over het voorkomen van een subsidiefuik en het risico dat fase 2 van de verduurzamingsplannen niet wordt uitgevoerd;
iv) spreek duidelijke en haalbare tijdpaden af; en
v) bied een integrale verantwoording van de gemaakte keuzes en afwegingen aan de politiek en de maatschappij.

De definitieve JLoI

3.22.

Op 29 september 2025 hebben de Staat, de provincie en Tata Steel een definitieve JLoI gesloten. De meest relevante afspraken uit de JLoI worden hieronder kort uitgelicht.

3.23.

In de overwegingen van de JLoI is het doel van de maatwerkaanpak met Tata Steel als volgt omschreven (overweging c):

“De maatwerkaanpak met TSN [Tata Steel Nederland B.V., voorzieningenrechter] dient een tweeledig doel: 1) het zo snel en zo veel mogelijk reduceren van de impact die TSN heeft op de omgeving en de daarmee geassocieerde risico’s voor de gezondheid van omwonenden, zowel ten aanzien van emissies, immissies, als overlast en 2) het aanzienlijk verminderen van de CO₂-uitstoot, zowel op de korte termijn als naar netto-nul op de langere termijn.”

3.24.

Artikel 3 vermeldt Pro als doel van de JLoI: het vastleggen van de intentie en inspanningsverplichting om te komen tot een maatwerkafspraak, met daarin harde resultaatsverplichtingen voor (i) de projecten waarover de afspraken gaan en (ii) het behalen van milieu- en maatschappelijke baten. Als milieu- en maatschappelijke baten worden ‘vermindering CO₂-uitstoot’, ‘adresseren van gezondheidsrisico’s’ en ‘overige maatschappelijke baten’ genoemd.

3.24.1.

Bij het onderdeel ‘vermindering CO₂-uitstoot’ (artikel 3 lid Pro 1) zijn reductiedoelstellingen opgenomen, die moeten resulteren in een maximale CO₂-uitstoot van 7,2 miljoen ton per jaar vanaf 2030, 6,6 miljoen ton per jaar vanaf 2032 en 5,4 miljoen ton per jaar vanaf 2032-2037.

3.24.2.

Het onderdeel ‘adresseren van gezondheidsrisico’s’ (artikel 3 lid Pro 2) bevat doelstellingen die zijn gericht op het verkleinen van de kans op nadelige gezondheidseffecten. Het gaat daarbij om de uitstoot, immissies en overlast veroorzaakt door Tata Steel. Onderdeel van de afspraken zijn reductiedoelstellingen voor de jaarlijkse uitstoot van verschillende schadelijke stoffen^[20]en een voornemen om ook voor diverse andere – door de AMVI geadviseerde – stoffen^[21]reductiedoelstellingen op te nemen in de definitieve maatwerkafspraak.

3.25.

De artikelen 5 en 6 gaan over het verduurzamingsplan van Tata Steel (het zogenoemde ‘Heracless/Groen Staal Plan’) en welke onderdelen daarvan onder het toepassingsbereik van de JLoI en de beoogde maatwerkafspraak vallen. Uit deze artikelen volgt dat het Groen Staal Plan uit de volgende vier onderdelen (projecten) bestaat:

het ‘Roadmap+’ programma: dat zijn milieumaatregelen die voor ondertekening van de maatwerkafspraak en zonder steun van de Staat door Tata Steel zijn of worden uitgevoerd.
het project ‘Groen Staal Fase 1’, dat bestaat uit:

(i) de bouw van een – op aardgas gestookte – directe reductiefabriek en elektrische vlamboogoven (DRP-EAF) ter vervanging van hoogoven 7 en kooksgasfabriek 2 met verschillende aanvullende maatregelen;

(ii) de implementatie van CCS op de DRP-reactor; en

(iii) de vervanging van aardgas als grondstof voor de DRP door biomethaan en/of waterstof.

- het project ‘aanvullende milieu- en gezondheidsmaatregelen’, dat bestaat uit:

(i) de bouw van windschermen op diverse grondstoffenopslagen;

(ii) een project ter verbetering van de kwaliteit van staalslakken; en

(iii) geluidreducerende maatregelen.

- ‘ ‘Groen Staal Fase 2’, een fase die bestaat uit plannen voor een tweede DRP en twee smelterijen, die wordt uitgevoerd na de transitie van ‘Groen Staal Fase 1’ en waarvoor, zoals het er nu naar uitziet, geen op maat gemaakte steun van de Staat beschikbaar is.

3.26.

Niet al deze onderdelen van het Groen Staal Plan maken deel uit van de JLoI en de beoogde maatwerkafspraak. Alleen het project ‘Groen Staal Fase 1’ en het project ‘aanvullende maatregelen’ vallen daaronder. Het betreft dus een eerste stap en niet de volledige duurzaamheidsopgave van Tata Steel.

3.27.

Artikel 7 bevat Pro afspraken over de financiering. In artikel 7.1.1.a van de JLoI is neergelegd dat Tata Steel een bedrag binnen de reikwijdte van 2,3 miljard tot 4 miljard euro investeert in de projecten. Verder staat in artikel 7.2.1 dat de Staat een eenmalige subsidie verstrekt van maximaal 2 miljard euro (onder voorbehoud van goedkeuring door de Europese Commissie en met inachtneming van de in de JLoI opgenomen voorwaarden).

3.28.

In artikel 8 zijn Pro afspraken neergelegd over de inspanningen en handelingen die van de partijen worden verwacht in het kader van de (aanvraag van) vergunningen die nodig zijn om de projecten te realiseren. Kort samengevat is afgesproken dat:

de Staat – waar mogelijk en binnen zijn bevoegdheid – een tijdige besluitvorming faciliteert ten aanzien van de vergunningsaanvraag en andere overheidsinstanties aanspoort (met inachtneming van hun respectieve bevoegdheid en functie op grond van publiek recht) om dit ook te doen;
Tata Steel tijdig alle benodigde vergunningsaanvragen voorbereidt en indient en zich in redelijkheid inspant om een goede relatie met omliggende gemeenschappen op te bouwen/in stand te houden, omwonenden te informeren over het vergunningsproces en hun inbreng in overweging te nemen in de vergunningsaanvragen, ambitieus te blijven voldoen aan de eisen ten aanzien van inspraak en onderzoekt hoe ze onafhankelijke en transparante metingen en monitoring kan versterken; en
de provincie zich in redelijkheid inspant om binnen haar bevoegdheid de capaciteit en mogelijkheden beschikbaar te stellen voor (het beoordelen van) de voor projecten benodigde vergunningsaanvragen en (het uitoefenen van) regelgevend toezicht.

3.29.

Verder staat in artikel 11 dat Pro partijen ernaar streven om in de maatwerkafspraak en/of de betreffende subsidiebeschikking overeenstemming te bereiken over – onder andere – de volgende onderwerpen:

het opzetten van een controlesysteem gericht op het realiseren van de maatschappelijke baten, met invoering van een effectief sanctiesysteem (lid 5);
het opnemen van de gezondheidseffectrapportage (GER) in de maatwerkafspraak (lid 6);
het opnemen van een uitbetalingsregeling voor subsidies in (de) subsidiebeschikking(en), die afhankelijk is van het boeken van voldoende voortgang door het behalen van mijlpalen;
het overeenkomen van een gepast terugvorderingsmechanisme in de maatwerkafspraak en/of de relevante subsidiebeschikking(en), onder andere bedoeld om overcompensatie te voorkomen (lid 8);
de benadering ten aanzien van de vergunningen, de oplevering van de projecten, inclusief de belangrijkste mijlpalen en de timing van de financiering worden nog nader besproken (lid 9);
de definitieve beoogde timing, voorwaarden en meet-/berekeningsmethoden en mijlpalen voor elk in artikel 3.2 [zie randnummer 3.24.2, voorzieningenrechter] genoemd “maximum” worden nog nader besproken en overeengekomen in de maatwerkafspraak (lid 12), waarbij het gaat om:

a. een controleprotocol;

b. de gevolgen van metingen van (onverwachte) extra stoffen, inclusief mogelijke aanpassingen naar aanleiding daarvan, extra meetpunten, vergroten van knowhow of extra mechanismen;

c. bijstelling van de in artikel 3.2 vermelde aantallen en/of uitgangssituatie in geval van bijvoorbeeld een aangepaste milieueffectrapportage (MER);

d. de uitkomst van de gezondheidseffectrapportage (GER) die momenteel door een werkgroep wordt voorbereid.

3.30.

Daarnaast is in artikel 13 opgenomen Pro dat de JLoI op geen enkele wijze het gezag en/of de discretionaire bevoegdheid van de relevante overheidsorganen of autoriteiten aantast en in geen enkele mate beperkt, bijvoorbeeld bij vergunningverlening, beoordeling van vergunningsaanvragen of handhaving.

3.31.

Tot slot vermeldt artikel 15 lid 2 onder Pro a dat alle partijen de JLoI met onmiddellijke ingang kunnen opzeggen als zij niet uiterlijk 30 september 2026 of een latere, door partijen overeengekomen datum, overeenstemming hebben bereikt over een definitieve maatwerkafspraak.

3.32.

De ondertekende, definitieve JLoI is op 29 september 2025 naar de Tweede Kamer gestuurd.

Internetconsultatie en verdere onderhandelingen over een definitieve maatwerkafspraak

3.33.

In de periode van 7 november 2025 tot en met 19 december 2025 zijn belanghebbenden via een internetconsultatie in de gelegenheid gesteld om in te spreken op de definitieve JLoI. Bij deze publieksconsultatie heeft de Staat een zogenoemd ‘Beleidskompas’ openbaar gemaakt. Dat document bevat een toelichting op de vijf verduurzamingsroutes zoals genoemd door [adviseur 1] en [adviseur 2], de keuze van de Staat voor route 3 en de keuzes en overwegingen die ten grondslag liggen aan de JLoI. Op 2 april 2026 is het hoofdlijnenverslag van deze internetconsultatie gepubliceerd.

3.34.

Op dit moment zijn de Staat en de provincie in onderhandeling met Tata Steel om tot een maatwerkafspraak te komen. Zij streven ernaar om uiterlijk op 30 september 2026 overeenstemming te bereiken over een definitieve maatwerkafspraak. Als het tot een maatwerkafspraak met Tata Steel komt, dan is onderdeel daarvan een (privaatrechtelijke) maatwerkovereenkomst en een (gelijktijdige) subsidiebeschikking. De specifieke afspraken over de uitvoering van de projecten en de financiële ondersteuning zullen naar verwachting in de subsidiebeschikking worden vastgelegd, waarin bijvoorbeeld ook de voorwaarden voor de subsidie worden opgenomen.

3.35.

De maatwerkafspraak en de financiële gevolgen daarvan zijn onder voorbehoud van parlementaire autorisatie van de begroting.^[22]

De gezondheidseffectrapportage (GER) en de milieueffectrapportage (MER)

3.36.

Zoals hiervoor bij 3.14 is toegelicht, heeft de Expertgroep de staatssecretaris van IenW geadviseerd om in het maatwerktraject, naast een milieueffectrapportage (hierna: MER) een gezondheidseffectrapportage (hierna: GER) op te stellen.

De MER

3.37.

In december 2024 heeft Tata Steel een concept-MER ingediend bij de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (hierna: de Omgevingsdienst). Op 30 juni 2025 heeft Tata Steel de MER gepubliceerd en samen met het verzoek voor het projectbesluit ingediend bij de provincie.

3.38.

De provincie heeft de commissie voor de milieueffectrapportage (hierna: de Commissie MER) gevraagd om tussentijds te adviseren over de MER. Op 16 december 2025 heeft de Commissie MER een tussentijds toetsingsadvies uitgebracht, waarin zij signaleert dat op onderdelen nog meer en aanvullende informatie nodig is.^[23]Bij brief van 3 maart 2026 heeft ook de Omgevingsdienst geconcludeerd dat aanvullende gegevens en aanpassingen nodig zijn op de MER, op de aangeleverde overige rapporten, de tekeningen en op de berekeningen.^[24]

De GER

3.39.

Op 7 april 2025 heeft het RIVM – in opdracht van de staatssecretaris van IenW – een methodisch kader opgesteld waarmee de GER kan worden uitgevoerd. Vervolgens heeft de staatssecretaris een werkgroep ingesteld voor het opstellen van de GER (de werkgroep GER-TSN).

3.40.

De werkgroep GER-TSN heeft op 25 maart 2026 een rapport^[25]gepubliceerd waarin zij een inschatting geeft van de gezondheidseffecten van een deel van de aanvullende maatregelen uit de JLoI. Het gaat daarbij vooral om de overkappingen en aanvullende windschermen voor de grondstoffenopslag. De rapportage gaat niet in op de gezondheidseffecten van de (maatregelen in) de eerste fase van het Groen Staal-plan, dat onderwerp is van de MER. Om de gezondheidseffecten daarvan te kunnen inschatten, moet de omgevingsdienst de MER eerst hebben beoordeeld, akkoord hebben bevonden en hebben gepubliceerd. Zodra de MER is geverifieerd, kan de werkgroep verder werken aan de GER, dat alle in de JLoI genoemde maatregelen omvat. Verder tekent de werkgroep GER-TSN aan dat de rapportage inzicht biedt, maar geen oordeel bevat over de vraag of de maatregelen en resultaten al dan niet voldoende zijn. Volgens de werkgroep GER-TSN is het een politieke afweging of en hoe de gezondheid van de omwonende voldoende gewaarborgd wordt en of de verhouding tussen de gezondheidswinst en de omvang van de subsidie verantwoord is.^[26]

3.41.

De werkgroep GER-TSN concludeert dat door de beschouwde aanvullende maatregelen (met name de overkappingen en aanvullende windschermen dus) de gezondheidsrisico’s met 11-16 procent afnemen ten opzichte van de gezondheidsrisico’s van de totale bijdrage van Tata Steel. Daarbij plaatst de GER-TSN de kanttekening dat alleen is gekeken naar de gezondheidseffecten van de blootstelling aan fijnstof en dat de data over concentraties afkomstig zijn van Tata Steel en niet zijn gevalideerd. De beschouwde aanvullende maatregelen leiden volgens de werkgroep GER-TSN via minder fijnstof tot een winst in de verwachte levensduur van (gemiddeld) één dag in Heemskerk tot negen dagen per inwoner in Wijk aan Zee. De werkgroep GER-TSN beschouwt de gezondheidseffecten van de onderzochte maatregelen als beperkt positief. Tot slot benadrukt de werkgroep GER-TSN dat het van belang is om de daadwerkelijke situatie goed te monitoren en daarover vooraf heldere afspraken te maken.^[27]

4.Het geschil

4.1.

Gezondheid op 1 vordert dat de voorzieningenrechter bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad:

I. de Staat verbiedt om met Tata Steel Nederland B.V. en/of Tata Steel Limited en/of Tata Steel IJmuiden B.V. enige maatwerkafspraak te sluiten waarin de Staat zich financieel en/of beleidsmatig verbindt aan de daarin omschreven projecten en productieprocessen voordat:

a. de uitkomsten bekend zijn van de gezondheidseffectrapportage (GER) die ziet op alle projecten die onderdeel uitmaken van de maatwerkafspraak;

b. de uitkomsten bekend zijn van een milieueffectrapportage (MER) dat door de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied voldoende is geacht, en dat ziet op alle projecten die onderdeel uitmaken van de maatwerkafspraak;

c. de Staat inzichtelijk heeft gemaakt welke informatie en afwegingen ten grondslag liggen aan de besluitvorming, bijvoorbeeld in een integraal verantwoordingsdocument, waarbij in ieder geval wordt ingegaan op:

i. de gezondheidsdoelstellingen en/of uitstootdoelstellingen die met de maatwerkafspraak worden beoogd en in dat kader de resultaten van de GER en de MER;

ii. een actuele en realistische planning;

iii. de verwachting dat Heracless fase 1 zowel in de transitie- als in de operationele fase niet voldoet aan de Europese normen voor luchtkwaliteit;

iv. de keuzes voor het al dan niet opnemen van bepaalde maatregelen in de maatwerkafspraak, waaronder in ieder geval:

a. de vervroegde sluiting van kooksgasfabriek 2;

b. de maatregelen om de uitstoot van zeer zorgwekkende stoffen tegen te gaan;

v. de economische noodzaak om de staalproductie door Tata Steel voor Nederland te behouden en in het verlengde daarvan de door de Staat beschouwde alternatieven;

vi. de risico’s van een subsidiefuik en de bijbehorende kosten; en

d. de Staat de conceptmaatwerkafspraak heeft gepubliceerd om effectieve inspraak mogelijk te maken, waarvoor ten minste vereist is dat er tussen de publicatie van de conceptmaatwerkafspraak en de ondertekening daarvan ten minste zes weken zit, althans een termijn die de voorzieningenrechter geraden acht.

II. de Staat verbiedt om met Tata Steel Nederland B.V. en/of Tata Steel Limited en/of Tata Steel IJmuiden B.V. enige maatwerkafspraak te sluiten waarin de Staat zich financieel en/of beleidsmatig verbindt aan de daarin omschreven projecten en productieprocessen waarin:

a. niet per stof duidelijk wordt welke referentiesituatie is gehanteerd en welke meetmethode wordt gehanteerd voor de referentiesituatie, de tussentijdse monitoring en het uiteindelijk behaalde resultaat;

b. naast de voorgenomen resultaatsverplichtingen op het gebied van uitstoot, geen concrete gezondheidsdoelstellingen zijn opgenomen;

c. niet is opgenomen door welke onafhankelijke instantie en op welke wijze het onder a. en b. omschreven resultaat zal worden gemonitord;

d. geen uiterlijke termijnen zijn verbonden aan de sluiting van alle in het kader van de verduurzaming te vervangen installaties, waaronder in elk geval kooksgasfabrieken 1 en 2, hoogovens 6 en 7 en alle lijnen in de sinterfabriek;

e. voor de Staat als contractspartij negatieve gevolgen (kunnen) worden verbonden aan algemene verduurzamingsmaatregelen van de Staat, waaronder op het gebied van staalslakgebruik, CO₂-heffingen en/of netwerktarieven; en

f. de Staat het recht op vernietiging prijsgeeft ingeval van dwaling.

III. de Staat veroordeelt in de kosten van de procedure, te vermeerderen met de wettelijke rente, althans de kosten van partijen te compenseren.

4.2.

Gezondheid op 1 stelt zich op het standpunt dat de Staat op het punt staat om onomkeerbare (privaatrechtelijke) afspraken te maken met Tata Steel die langdurige gevolgen zullen hebben voor de gezondheid en het milieu, zonder dat sprake is van zorgvuldig onderzoek, van effectieve inspraak van omwonenden en van een deugdelijke en kenbare belangenafweging. De (voorbereiding van de) besluitvorming van de Staat over de maatwerkafspraak is in strijd met de artikelen 8 en 13 van het EVRM^[28], artikel 6 van Pro het Verdrag van Aarhus^[29]en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur waaraan de Staat zich op grond van artikel 3:14 van Pro het Burgerlijk Wetboek (BW) heeft te houden. Daarmee handelt de Staat onrechtmatig jegens de omwonenden.

4.3.

Volgens Gezondheid op 1 dreigt de Staat een onomkeerbare maatwerkafspraak te maken, zonder dat sprake is (geweest) van een eerlijk besluitvormingsproces dat de belangen van individuen respecteert. De gevolgen van de maatwerkafspraak voor de gezondheid van omwonenden zijn volgens Gezondheid op 1 niet in kaart gebracht en ook wordt dat gezondheidsbelang niet op een andere manier gewaarborgd. Bovendien is volgens haar onduidelijk wat de precieze inhoud en de gevolgen van de maatwerkafspraak zijn en heeft de Staat daarop geen effectieve inspraak geboden. De belangen van de omwonenden dreigen daarmee onomkeerbaar te worden geschaad. Het doel van Gezondheid op 1 met dit kort geding is om dat te voorkomen. Om dat doel te bereiken, heeft zij twee (hoofd)vorderingen ingesteld.

4.3.1.

Met haar eerste vordering wil Gezondheid op 1 bereiken dat de Staat de procedurele waarborgen van een zorgvuldig besluitvormingsproces alsnog in acht neemt. Gezondheid op 1 vordert daarom dat de voorzieningenrechter de Staat verbiedt om een maatwerk-overeenkomst met Tata Steel te sluiten, voordat de Staat verschillende belangen in kaart heeft gebracht, die kenbaar tegen elkaar heeft afgewogen en het resultaat daarvan ter inzage heeft aangeboden. Zij vindt dat de Staat – voordat hij een maatwerkovereenkomst sluit – eerst de uitkomsten van de GER en de MER moet afwachten, bekend moet maken welke informatie en afwegingen ten grondslag liggen aan de besluitvorming (in een integraal verantwoordings-document) en de concept-maatwerkafspraak openbaar moet maken zodat effectieve inspraak mogelijk is.

4.3.2.

Met haar tweede vordering wil Gezondheid op 1 voorkomen dat de Staat afspraken maakt met Tata Steel waarin de belangen van omwonenden onvoldoende zijn gewaarborgd. Daarom vordert zij een verbod voor de Staat om een maatwerkafspraak te maken met (of juist zonder) een bepaalde inhoud. Samengevat gaat het erom dat de Staat geen maatwerkafspraak mag maken, zonder dat daarin (a) per stof duidelijk is gemaakt welke referentiesituatie en meetmethode wordt gebruikt, (b) concrete gezondheidsdoelstellingen als resultaatsverplichting zijn opgenomen, (c) is opgenomen welke onafhankelijke instantie de resultaten onder (a) en (b) monitort en hoe dat gebeurt en (d) een uiterlijke termijn is verbonden aan de sluiting van alle te vervangen installaties. Ook wil Gezondheid op 1 dat de voorzieningenrechter de Staat verbiedt om afspraken te maken, waarin (e) de Staat als contractspartij negatieve gevolgen kan ondervinden bij de uitoefening van algemene verduurzamingsmaatregelen, waaronder die ten aanzien van staalslakgebruik, CO₂-heffingen en/of netwerktarieven en (f) de Staat het recht op vernietiging prijsgeeft als sprake is van dwaling.

4.4.

De Staat voert verweer. De Staat concludeert tot afwijzing van de vorderingen, met veroordeling van Gezondheid op 1 in de proceskosten, te vermeerderen met de wettelijke rente en met verklaring dat de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad zal zijn.

4.5.

Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, verder ingegaan.

5.De beoordeling van het geschil

Ontvankelijkheid van Gezondheid op 1

5.1.

Gezondheid op 1 komt niet op voor haar eigen belang, maar voor de belangen van anderen. Het gaat dus om een collectieve actie als bedoeld in artikel 3:305a BW. Volgens deze wettelijke regeling kan een stichting of vereniging met volledige rechtsbevoegdheid een rechtsvordering instellen die strekt tot bescherming van gelijksoortige belangen van andere personen, voor zover zij deze belangen volgens haar statuten behartigt en deze belangen voldoende zijn gewaarborgd (lid 1). In dit artikel wordt verder omschreven wanneer deze belangen voldoende zijn gewaarborgd en ook worden daarin eisen gesteld waaraan de stichting of vereniging moet voldoen. In lid 6 is een uitzondering opgenomen op grond waarvan de stichting of vereniging ontvankelijk kan worden verklaard zonder dat aan bepaalde vereisten van artikel 3:305a BW behoeft te worden voldaan. Tot slot moet de stichting of vereniging bij het instellen van de rechtsvordering voldoen aan verschillende processuele vereisten, die zijn omschreven in artikel 1018c lid 1 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv). Als aan deze eisen niet is voldaan, is de stichting of vereniging niet ontvankelijk in haar vorderingen.

5.2.

De Staat heeft niet bestreden dat Gezondheid op 1 aan de hiervoor genoemde eisen voldoet.

5.3.

De voorzieningenrechter heeft ambtshalve beoordeeld of Gezondheid op 1 kan worden ontvangen in haar vorderingen en dat is het geval. Gezondheid op 1 heeft aangetoond dat zij voldoet aan de processuele eisen van artikel 1018c lid 1 Rv, aan de eisen van artikel 3:305a lid 1, aanhef van lid 2 en lid 3, en dat zij zich kan beroepen op de uitzondering van artikel 3:305a lid 6 BW. Bovendien heeft zij, nu de Staat voornemens is vóór de datum van
30 september 2026 een maatwerkafspraak met Tata Steel te maken, een spoedeisend belang bij dit kort geding. Gezondheid op 1 is dus ontvankelijk in haar vorderingen.

Toetsingskader

5.4.

In de kern genomen vordert Gezondheid op 1 de voorzieningenrechter in te grijpen in de procedure die tot de maatwerkafspraak zou kunnen leiden. Zij vraagt de voorzieningenrechter te gebieden dat de Staat de MER en GER afwacht, een verantwoordingsdocument opstelt en een afzonderlijke inspraakronde inlast voordat de maatwerkovereenkomst wordt gesloten (vorderingen onder I). Daarnaast vordert Gezondheid op 1 dat de voorzieningenrechter vooraf voorschrijft dat de maatwerkovereenkomst aan bepaalde vereisten moet voldoen, zoals dat deze concrete gezondheidsdoelstellingen moet bevatten in plaats van uitstootdoelstellingen en dat de maatwerkovereenkomst concrete sluitingsdata van bepaalde installaties moet bevatten (vorderingen onder II).

5.5.

Bij de beoordeling van deze vorderingen gelden de volgende uitgangspunten. In de eerste plaats komt de Staat een grote mate van beleidsvrijheid toe bij de uitvoering van de publieke taak. Die ruime beleidsvrijheid heeft de Staat ook bij het sluiten van een (privaatrechtelijke) maatwerkovereenkomst met Tata Steel. De afweging om zo’n overeenkomst aan te gaan en de inhoud daarvan behoren bij uitstek tot het domein van de (wetgevende en) uitvoerende macht, omdat daarbij verschillende maatschappelijke belangen moeten worden afgewogen. Dat betekent dat de rechter zich terughoudend dient op te stellen in zijn beoordeling. Daarbij komt dat de rechter in deze zaak wordt ingeschakeld tijdens het (politieke) proces om tot een maatwerkafspraak te komen. Anders dan bij een beoordeling achteraf van de uitkomst van zo’n totstandkomingsproces, dient de rechter terughoudend te zijn in het sturen van dat politieke proces.

5.6.

Daar komt nog bij dat Gezondheid op 1 haar vorderingen heeft voorgelegd aan de voorzieningenrechter in kort geding die alleen voorlopige ordemaatregelen kan nemen. Verder geldt in kort geding dat alleen als evident sprake is van (dreigend) onrechtmatig handelen van de Staat bij het sluiten van deze maatwerkovereenkomst, er plaats kan zijn voor rechterlijk ingrijpen. Dat zou aan de orde kunnen zijn bij een evidente schending van een verdragsbepaling die fundamentele (mensen)rechten beschermt, zoals het recht op bescherming van de leefomgeving. Wat dat laatste betreft, beroept Gezondheid op 1 zich (hoofdzakelijk) op artikel 8 EVRM Pro. Haar gestelde recht op nadere inspraak baseert zij met name op artikel 6 van Pro het Verdrag van Aarhus.

Artikel 8 EVRM Pro

5.6.1.

Artikel 8 EVRM Pro beschermt het recht op eerbiediging van het privé-, familie- en gezinsleven. Deze bepaling heeft ook betrekking op milieu- en gezondheidskwesties. Het EVRM houdt geen recht in op bescherming van de leefomgeving in het algemeen, maar in gevallen van milieuoverlast die een directe en serieuze impact hebben op de kwaliteit van leven, kan volgens de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) bescherming worden ontleend aan artikel 8 EVRM Pro. Of sprake is van een directe en serieuze impact hangt af van de omstandigheden van het geval, waaronder de intensiteit en de duur van de overlast en de fysieke en mentale effecten daarvan op het individu.

5.7.

De bescherming van artikel 8 EVRM Pro geldt niet alleen voor milieuoverlast die door een staat zelf wordt veroorzaakt, maar ook voor de overlast die het gevolg is van een tekortkoming van een staat om private bedrijfsactiviteiten die de overlast voortbrengen adequaat te reguleren. De Staat heeft namelijk de positieve verplichting om redelijke en passende maatregelen te nemen ter bescherming van individuen tegen milieuoverlast die het welzijn van personen kan aantasten. De Staat heeft in dat verband de verplichting deze individuen te betrekken in het proces dat tot deze maatregelen leidt en de Staat moet een evenredigheidsbeoordeling maken van de tegenstrijdige belangen. De Staat moet daarbij een zogenoemde
fair balancetot stand te brengen tussen de belangen van de getroffen individuen enerzijds en de belangen van andere betrokkenen en de maatschappij als geheel anderzijds. Een staat heeft vrijheid bij de keuze van de te nemen maatregelen –
a wide margin of appreciation– maar de maatregelen moeten wel redelijk en geschikt zijn. Welke maatregelen in het gegeven geval passend zijn, hangt volgens de rechtspraak van het EHRM af van de omstandigheden van dat geval.

5.8.

Artikel 8 EVRM Pro bevat geen expliciete procedurele eisen, maar het besluitvormingsproces dat tot inmengingsmaatregelen leidt, moet wel eerlijk zijn en zodanig dat de belangen van het individu (die met een inmenging in de persoonlijke levenssfeer te maken heeft of zal kunnen krijgen) op passende wijze worden gerespecteerd. De rechter moet daarom alle procedurele aspecten in overweging nemen, inclusief het type beleid of besluit dat erbij betrokken is, de mate waarin tijdens het besluitvormingsproces rekening is gehouden met de standpunten van individuen, en de beschikbare procedurele waarborgen. De rechter betrekt bij de beoordeling of aan de procedurele eisen van artikel 8 EVRM Pro is gedaan besluitvormingsproces in zijn geheel.

5.9.

Bij complexe kwesties van milieu- en economisch beleid moet het besluitvormingsproces volgens het EHRM mede verlopen aan de hand van passende onderzoeken, moet het publiek toegang worden gegeven tot de conclusies van die onderzoeken en tot informatie waarmee zij het gevaar kan beoordelen waaraan zij is of wordt blootgesteld. Ook moet de staat de betrokken individuen in staat stellen het handelen van de staat aan de rechter voor te leggen. In algemene zin gaat het erom dat de betrokken individuen de mogelijkheid hebben om hun belangen te beschermen in het besluitvormingsproces en dat hen duidelijk wordt gemaakt hoe hun belangen zijn meegewogen. Zij moeten effectief kunnen deelnemen aan relevante procedures en hun relevante argumenten moeten worden onderzocht. De feitelijke vormgeving van het besluitvormingsproces valt binnen de beoordelingsvrijheid van een staat.

Artikel 6 Verdrag Pro van Aarhus

5.10.

Het doel van het Verdrag van Aarhus is om bij te dragen aan het recht van elke persoon van de huidige en toekomstige generaties om in een milieu te leven dat passend is voor zijn of haar gezondheid en welzijn. In dat kader moet elke verdragspartij, waaronder Nederland, de rechten op toegang tot informatie, inspraak in de besluitvorming en toegang tot de rechter over milieuaangelegenheden waarborgen.

5.11.

Artikel 6 van Pro het verdrag gaat over de inspraak in besluiten over specifieke activiteiten. Daaruit volgt ten eerste dat de verdragsstaat inspraak moet bieden bij besluiten over het al dan niet toestaan van bepaalde specifieke (op een bijlage bij het verdrag opgenomen) activiteiten. Daarnaast moet de verdragsstaat inspraak bieden bij andere (niet op die bijlage genoemde) besluiten over activiteiten die een significant effect op het milieu kunnen hebben. De activiteiten die vallen onder artikel 6 worden Pro hierna ‘Aarhus-activiteiten’ genoemd.

5.12.

Artikel 6 is Pro in de eerste plaats van toepassing als met een besluit over een Aarhus-activiteit publieke bevoegdheden worden aangewend zoals bij het verlenen van een vergunning of het wijzigen van vergunningsvoorwaarden. Ook (privaatrechtelijke) afspraken die raken aan de aanwending van publieke bevoegdheden in de zin van artikel 6 kunnen Pro onder het toepassingsbereik van dat artikel vallen.

5.13.

Als sprake is van een Aarhus-activiteit, moet het betrokken publiek^[30]vroegtijdig in een milieubesluitvormingsprocedure, en op adequate, tijdige en doeltreffende wijze worden geïnformeerd over – onder andere – de voorgestelde activiteit, de aard van mogelijke besluiten of het (ontwerpbesluit) en de mogelijkheden voor inspraak van het publiek (artikel 6 lid Pro 2). De verdragsstaat moet daarbij voorzien in vroegtijdige inspraak, wanneer alle opties open zijn en doeltreffende inspraak kan plaatsvinden (artikel 6 lid Pro 4).

5.14.

Het Aarhus Convention Compliance Committee (hierna: het ACCC) houdt toezicht op de naleving van het Verdrag van Aarhus en geeft de betekenis van dit verdrag verder vorm in zijn beslissingen. Uit deze beslissingen valt onder meer het volgende over de reikwijdte van artikel 6 van Pro dat verdrag op te maken:

“(…) the decisive issue is whether “all options are open and effective participation can take place” at the stage of decision-making in question. This implies that when public participation is provided for, the permit authority must be neither formally nor informally prevented from fully turning down an application on substantive or procedural grounds.”^[31]

Verder heeft het ACCC verduidelijkt dat het besluit tot het verstrekken van een financiële steun niet valt onder artikel 6 van Pro het Verdrag van Aarhus.^[32]

Inhoudelijke beoordeling

5.15.

Volgens Gezondheid op 1 leeft de Staat de (materiële en procedurele) waarborgen die uit de artikelen 8 EVRM en artikel 6 van Pro het Verdrag van Aarhus voortvloeien niet na, met als reëel risico dat er geen rechtvaardig evenwicht (
fair balance) wordt getroffen tussen de eisen van het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van de omwonenden. Het gevolg daarvan is, in de woorden van de Gezondheid op 1, dat de omwonenden het onderspit delven. De vorderingen van Gezondheid op 1 zijn erop gericht om dat te voorkomen. Gezondheid op 1 vraagt de voorzieningenrechter door toewijzing van haar vorderingen in feite om invulling te geven aan haar recht op een “
effective remedy” als bedoeld in artikel 13 EVRM Pro ter voorkoming van een verdragsschending. Daarbij benadrukt zij dat uit metingen blijkt dat de situatie voor de omwonenden nog ernstiger is dan uit de berekeningen (waarop bijvoorbeeld het RIVM zich baseert) al volgt. Zij wijst in dat verband op een publicatie van het Integraal Kankercentrum Nederland met als conclusie dat in grote delen van de IJmond het aantal longkankerdiagnoses twintig tot dertig procent hoger ligt dan het landelijk gemiddelde, met uitschieters tot meer dan 50% bovengemiddeld in IJmuiden en delen van Beverwijk.

5.16.

Gezien het hiervoor uiteengezette toetsingskader, moet de voorzieningenrechter beoordelen of op voorhand evident is dat de Staat met het sluiten van de maatwerkovereenkomst zónder de door Gezondheid op 1 gevorderde maatregelen en inhoudsvereisten geen rechtvaardig evenwicht zal (kunnen) bereiken tussen de verschillende maatschappelijke belangen die spelen rond het (voort)bestaan van Tata Steel. Naast de gezondheidsbelangen van de omwonenden gaat het bijvoorbeeld om economische belangen – waaronder het belang van behoud van werkgelegenheid – en het belang van zoveel mogelijk strategische autonomie van Nederland en Europa.

5.17.

De Staat heeft in dit verband meer in het algemeen naar voren gebracht dat het niet goed voorstelbaar is dat hij door het sluiten van de maatwerkafspraak artikel 8 EVRM Pro zou kunnen schenden, omdat deze afspraak ook het belang van de omwonenden dient. Met de maatwerkafspraak wordt volgens de Staat namelijk een vermindering van de impact van Tata Steel op hun gezondheidsrisico’s bereikt. Als de Staat daarmee bedoelt dat als de maatwerkafspraak ook maar enig “bovenwettelijk” positief effect op de gezondheidsrisico’s heeft, dan
per definitiegeen schending van artikel 8 EVRM Pro aan de orde kan zijn, gaat de voorzieningenrechter daarin niet mee. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de Staat moet worden geacht de maatwerkafspraak mede aan te gaan om te voldoen aan zijn (uit artikel 8 EVRM Pro voortvloeiende) positieve verplichting de omwonenden te beschermen tegen de schadelijke milieuoverlast van Tata Steel. In dat licht zou de omstandigheid dat de maatwerkafspraak een te gering positief effect voor de omwonenden betekent, zeker kunnen bijdragen aan het oordeel dat de positieve verplichting is geschonden. De stellingname van de Staat in deze procedure die erop neerkomt dat de kwaliteit van de leefomgeving in de IJmond voldoet aan de wettelijke eisen, maar dat verbetering welkom is, doet geen recht aan het feit dat een gedwongen sluiting van kooksgasfabrieken 1 en 2 door Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Holland dreigt vanwege structurele overschrijding van milieunormen en (zoals na de zitting in deze zaak is gebleken) Tata Steel strafrechtelijk zal worden vervolgd voor het plegen van milieudelicten. Het kabinet heeft overigens eerder al onderkend dat het onderwerp gezondheid van omwonenden in de IJmond te lang onvoldoende prioriteit heeft gekregen, terwijl de situatie voor de omwonenden onacceptabel is.^[33]

5.18.

Gezondheid op 1 heeft in een omvangrijke kortgeding-dagvaarding haar standpunten uiteengezet en zij heeft deze standpunten verder toegelicht in een (tijdens de zitting voorgedragen) pleitnotitie De bezwaren van Gezondheid op 1 laten zich grofweg in drie kernpunten vatten:

De Staat heeft de gezondheidseffecten van de voorgenomen uitstootdoelstellingen onvoldoende onderzocht en heeft de zwaarwegende (gezondheids)belangen van de omwonenden daarmee onvoldoende in kaart gebracht. De Staat veronachtzaamt genoemde belangen door te weigeren om gezondheidsdoelstellingen op te laten nemen in de maatwerkafspraak.

De Staat voldoet niet aan zijn verdragsrechtelijke verplichting ten opzichte van de omwonenden om effectieve inspraak op de definitieve maatwerk-overeenkomst te faciliteren.

De Staat laat zonder deugdelijk onderzoek naar de levensvatbaarheid van Tata Steel en zonder deugdelijke motivering de economische en strategische belangen zwaarder wegen dan het gezondheidsbelang, waarbij hij de positieve effecten van de voorgenomen maatwerkafspraak op de eerstgenoemde belangen ernstig overschat.

De voorzieningenrechter zal hierna deze drie bezwaren beoordelen.

Ad 1. Heeft de Staat de gezondheidseffecten onvoldoende onderzocht en is hij gehouden gezondheidsdoelstellingen op te laten nemen in de maatwerkafspraak?

5.19.

Gezondheid op 1 stelt in dit verband dat de Staat de afronding van de GER (en dus ook de daarvoor benodigde MER) moet afwachten voordat hij de maatwerkafspraak maakt. De voorzieningenrechter is met de Staat van oordeel dat hiertoe geen verplichting bestaat en dat de GER één van de instrumenten is waarmee gezondheidseffecten in beeld kunnen worden gebracht. Uit het rapport van de werkgroep GER-TSN van 25 maart 2026 leidt de voorzieningenrechter af dat de GER geen oordeel zal bevatten over de vraag of de voorgenomen maatregelen al dan niet voldoende zijn. Verder is van belang dat de Staat tijdens de periode vanaf 2018 tot begin dit jaar veel relevant onderzoek heeft laten uitvoeren naar de gezondheidssituatie en de uitstoot in de IJmond. De Staat heeft een bijlage overgelegd met daarin 32 onderzoeken, waaronder het onderzoek van het RIVM uit 2023, de twee adviezen van de Expertgroep en het gezamenlijke rapport van de AMVI en de Expertgroep. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is voldoende onderzoek gedaan, mede gezien de jurisprudentie van het EHRM waaruit volgt dat, voordat een beslissing wordt genomen niet beschikbaar hoeven zijn
“comprehensive and measureable data (…) in relation to each and every aspect of the matter to be decided’.^[34]

Verder weegt bij dit oordeel mee dat niet alleen de Staat, maar ook de AMVI en de Expertgroep wijzen op het belang van het op zo kort mogelijke termijn sluiten van de maatwerkovereenkomst. Nu de GER naar verwachting nog ongeveer een jaar op zich zal laten wachten, is het niet onredelijk dat de Staat heeft besloten om daarop niet te wachten.

De MER zal overigens in ieder geval nog een rol spelen in de vergunningsprocedures die Tata Steel zal moeten doorlopen, alleen al omdat de beschikbaarheid daarvan een wettelijk vereiste is.

5.20.

Verder is de voorzieningenrechter van oordeel dat het binnen de beoordelingsvrijheid van de Staat ligt om te kiezen voor uitstootdoelstellingen in plaats van gezondheids-doelstellingen, omdat aannemelijk is dat (relevante en werkelijke) uitstootvermindering tot gezondheidswinst zal leiden. De (voorzieningen)rechter kan de Staat niet een andere keuze voorschrijven. Wel is het zo dat de keuze voor uitstootdoelstellingen het belang vergroot van correcte referentie-uitstootwaarden en van geavanceerde, onafhankelijke monitoring om de werkelijke vermindering vast te stellen.

5.21.

De Staat wijst ter onderbouwing van de haalbaarheid van de uitstootdoelstellingen op het onderzoek van ingenieurs- en adviesbureau [adviesbureau] , dat een technische beoordeling van het transitieplan van Tata Steel heeft uitgevoerd en daarover verslag heeft gedaan in het
Technical Advisory Reportvan 29 september 2025. De Staat voert aan dat [adviesbureau] de doelstellingen voor de uitstootvermindering van CO₂ en stikstof haalbaar acht en dat het op basis van de beoordeelde informatie waarschijnlijk is dat de overige beschouwde uitstootverminderingen worden gerealiseerd. Gezondheid op 1 betoogt dat de voorgenomen uitstootdoelstellingen geënt zijn op voornamelijk door Tata Steel zelf verstrekte, onvolledige en onjuiste uitstoot- en referentiegegevens. Omdat ook het rapport van [adviesbureau] op die gegevens leunt, kan volgens haar aan dat rapport geen waarde worden gehecht. Het gaat het bestek van een kort geding te buiten de precieze waarde van deskundigenrapporten te beoordelen, maar het komt de voorzieningenrechter voor dat Gezondheid op 1 hier wel de vinger op de zere plek legt ten aanzien van de uitstoot- en referentiewaarden die, zo de Staat ook niet werkelijk bestreden heeft, voornamelijk van Tata Steel zelf afkomstig zijn. De tegenwerping van de Staat dat onjuiste gegevensverstrekking later, na het sluiten van de maatwerkafspraak, nog tot niet-verstrekking of tot terugvordering van subsidie kan leiden en tot het niet verlenen van vergunningen op grond van artikel 5.32 van de Omgevingswet, overtuigt in het licht van de positieve verplichting van de Staat om de omwonenden te beschermen tegen de schadelijke milieuoverlast van Tata Steel, niet. De Staat heeft er nog wel op gewezen dat de GER na het sluiten van de maatwerkafspraak “zo mogelijk gebruikt zal worden als instrument voor monitoring en bijsturing” en dat de Staat momenteel tracht overeenstemming te bereiken over het opnemen van de GER in de maatwerkafspraak (vgl. artikel 11, lid 6, JLoI), maar de Staat kon daarover op de zitting nog weinig concreets melden.

5.22.

Gezondheid op 1 stelt verder aan de orde dat zelfs de contouren van een deugdelijk, onafhankelijk monitoringssysteem zich op dit moment niet aftekenen. De Staat onderschrijft het belang van een dergelijk monitoringssysteem en benadrukt dat over de vorm daarvan momenteel ook onderhandelingen worden gevoerd met Tata Steel (vgl. artikel 11, lid 5 van de JLoI).

5.23.

De voorzieningenrechter constateert dat op dit moment nog onvoldoende duidelijk is hoe de maatwerkafspraak zal gaan luiden ten aanzien van de monitoring van de uitstootreductie en (de monitorende en bijsturende functie van) de GER.

De voorzieningenrechter kan daarom niet tot het oordeel komen dat de Staat met het sluiten van de maatwerkovereenkomst evident zijn uit artikel 8 EVRM Pro voortvloeiende verplichtingen zal schenden. Wel komt het de voorzieningenrechter voor dat de keuze voor uitstootdoelstellingen (in plaats van gezondheidsdoelstellingen) maakt dat een solide regeling voor de zojuist genoemde twee elementen in de maatwerkafspraak van essentieel belang is. Objectieve en degelijke monitoring vergroot de kans op gezondheidswinst: daarmee ontstaat (enige vorm van) zekerheid dat de afgesproken emissievermindering werkelijk wordt bereikt. Het betrekken van gezondheids(effect)onderzoek geeft enige vorm van zekerheid over de vraag of de verwachte gezondheidswinst zich werkelijk voordoet en of bijsturing geboden is. Dat is natuurlijk in de eerste plaats van eminent belang voor de (gezondheid van de) omwonenden. Daarnaast spreekt de voorzieningenrechter de verwachting uit dat de (bodem)rechter bij een beoordeling achteraf uitermate kritisch zal toetsen of werkelijk tot een solide regeling zal zijn gekomen. Dat aspect zal naar de inschatting van de voorzieningenrechter een belangrijke rol spelen bij de beoordeling of de Staat de onder 5.15 bedoelde
fair balanceheeft getroffen, ook in het licht van zijn positieve verplichting de omwonenden te beschermen tegen de schadelijke milieuoverlast van Tata Steel.

5.24.

Gezondheid op 1 heeft in het kader van dit (eerste) bezwaar nog gesteld dat de Staat een integraal verantwoordingsdocument moet opstellen om de door hem gestelde gezondheidswinst van de uitstootdoelstellingen te onderbouwen. De voorzieningenrechter kan de Staat daartoe niet verplichten. Daarbij is van belang dat daartoe geen wettelijke verplichting bestaat, dat aannemelijk is dat (werkelijke) uitstootvermindering tot gezondheidswinst leidt en dat, zoals zojuist overwogen, er al veel onderzoek is uitgevoerd.

Ad 2. Voldoet de Staat niet aan zijn verdragsrechtelijke verplichting ten opzichte van de omwonenden om effectieve inspraak op de definitieve maatwerkovereenkomst te faciliteren?

5.25.

De voorzieningenrechter is met de Staat van oordeel dat noch uit het Verdrag van Aarhus, noch uit het EVRM een verplichting voortvloeit om inspraak mogelijk te maken op de definitieve maatwerkovereenkomst. De maatwerkafspraak is in de kern genomen een afspraak over de voorwaarden waaronder een subsidie wordt verstrekt. Dat in de definitieve maatwerkafspraak toestemming zal worden gegeven voor een (belastende) milieuactiviteit zoals bedoeld in het Verdrag van Aarhus, is niet aannemelijk geworden. Op voorhand is dus niet aannemelijk dat de maatwerkovereenkomst onder het toepassingsbereik van artikel 6 van Pro het Verdrag van Aarhus valt. Nog daargelaten dat het aannemelijk is dat de maatwerkafspraak tot vermindering van de uitstoot van schadelijke stoffen zal leiden, moet Tata Steel de benodigde vergunningen nog afzonderlijk (aanvragen en) verkrijgen. In het kader van die vergunningaanvragen bestaat de mogelijkheid tot inspraak voor de omwonenden via de bestuursrechtelijke uniforme voorbereidingsprocedure. Bovendien heeft de mogelijkheid bestaan tot inspraak naar aanleiding van de JLoI die uitgangspunten en kaders bevat ten behoeve van de definitieve maatwerkafspraak. Ook hebben de betrokken bewindslieden een aantal maal gesproken met vertegenwoordigers van Gezondheid op 1.

5.26.

Gezondheid op 1 meent dat haar op grond van artikel 6 van Pro het Verdrag van Aarhus wel een inspraakmogelijkheid moet worden geboden, omdat de inhoud van de definitieve maatwerkovereenkomst bepalend zal zijn voor de latere vergunningverlening. Het (provinciale) gezag dat daarover zal beslissen, zal zich volgens Gezondheid op 1 gebonden voelen aan de maatwerkafspraak en in lijn met die maatwerkafspraak besluiten (de zogenoemde
regulatory freeze). Gezondheid op 1 wijst op de onder 5.14 weergegeven beslissing van het ACCC, waarin doorslaggevend is geoordeeld dat een vergunningverlenende autoriteit
neither formally nor informallygehinderd mag zijn in het afwijzen van een aanvraag. De voorzieningenrechter is echter van oordeel dat het onvoldoende aannemelijk is dat zo’n verhindering zal ontstaan als gevolg van de maatwerkafspraak. In artikel 13 JLoI Pro is opgenomen dat de JLoI op geen enkele wijze het gezag en/of de discretionaire bevoegdheid van de relevante overheidsorganen of autoriteiten aantast en in geen enkele mate beperkt. Duidelijk is geworden dat een vergelijkbare bepaling in de definitieve maatwerkafspraak zal worden opgenomen. Daarmee is niet gebleken dat de vergunningverlenende autoriteit
formeelwordt gehinderd door de maatwerkafspraak. Ook is niet voldoende aannemelijk geworden dat de vergunningverlenende autoriteit
informeelwordt gehinderd door (het voornemen tot het sluiten van) de maatwerkafspraak. Andere overheidsorganen lijken zich namelijk niet in te houden ten aanzien van Tata Steel, getuige de eerder genoemde voorgenomen gedwongen sluiting van kooksgasfabrieken 1 en 2 door Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Holland en de opgevoerde dwangsomoplegging ten laste van Tata Steel. Anders dan Gezondheid op 1 aanvoert, is het voorgenomen verbod op staalslakken niet (geheel) van de baan. Ook weegt mee de (na de zitting genomen) vervolgingsbeslissing van het OM ten laste van Tata Steel.

5.27.

Gezondheid op 1 betoogt verder dat de uitstootdoelstellingen zelf niet meer ter discussie kunnen worden gesteld tijdens de vergunningsprocedures. De voorzieningenrechter wijst er in navolging van de Staat echter op dat in die procedures op grond van de MER (en de dan beschikbare GER) discussie gevoerd kan worden over de milieu-impact. In deze context is wel van gewicht dat artikel 5.32 van de Omgevingswet het bevoegd gezag de bevoegdheid geeft om een omgevingsvergunning te weigeren vanwege ernstige gezondheidsrisico’s. Maar hoe dan ook, de JLoI bevat al doelstellingen waarop inspraak mogelijk is geweest en is gevolgd.

5.28.

Ten aanzien van dat laatste brengt Gezondheid op 1 naar voren dat de inspraak op de JLoI niet als inspraak op de definitieve maatwerkovereenkomst kan gelden, omdat de JLoI daarvoor onvoldoende concreet is en er bovendien niets wordt gedaan met de geleverde inspraak daarop. Ook daar gaat de voorzieningenrechter niet in mee. De door Gezondheid op 1 kennelijk voorgestane precisie van de informatie die ten behoeve van de inspraak beschikbaar moet zijn, vindt geen steun in het recht. Daarbij weegt mee dat een staat beoordelingsvrijheid heeft ten aanzien van de vormgeving van de inspraak. Dat met de inspraak op de JLoI niets is gebeurd kan verder niet worden gezegd. De Staat wijst er terecht op dat naar aanleiding van de adviezen van de Expertgroep en de AMVI extra stoffen worden meegenomen in de onderhandeling en extra zal worden ingezet op de reductie van ultrafijnstof-emissies.

5.29.

Ten slotte kan ook de stelling van Gezondheid op 1 dat de Staat de definitieve maatwerkovereenkomst niet meer zal kunnen vernietigen (wegens dwaling) en niet meer zal kunnen ontbinden omdat hij die rechten, evenals in het kader van eerdere maatwerkafspraken, zal prijsgegeven, niet tot een ander oordeel leiden. De Staat heeft er namelijk op gewezen dat een dergelijk prijsgeven niet is opgenomen in JLoI en gezien het beroep van de Staat op die omstandigheid, houdt de voorzieningenrechter het ervoor dat deze rechten ook werkelijk niet zullen worden prijsgegeven in de maatwerkovereenkomst.

Ad 3. Laat de Staat zonder deugdelijk onderzoek naar de levensvatbaarheid van Tata Steel en zonder deugdelijke motivering de economische en strategische belangen zwaarder wegen dan het gezondheidsbelang, waarbij hij de positieve effecten van de voorgenomen maatwerkafspraak op de eerstgenoemde belangen ernstig overschat?

5.30.

In dit verband voert Gezondheid op 1 aan dat Staat in een zogenoemde subsidiefuik terecht dreigt te komen. Gezondheid op 1 vreest met meer dan honderd economen dat Tata Steel niet levensvatbaar zal blijken te zijn, zelfs met de twee miljard euro subsidie. Dit zal er volgens Gezondheid op 1 toe leiden dat de Staat Tata Steel met meer belastinggeld dan genoemde twee miljoen euro op de been zal moeten houden. Als de Staat daartoe niet bereid zal zijn, betekent dat volgens haar dat Tata Steel haar duurzaamheidsprojecten uiteindelijk niet zal kunnen financieren, waardoor de omwonenden langer zullen lijden onder de uitstoot van de verouderde productiefaciliteiten. Tata Steel zal dan immers door de toekenning van de twee miljard euro subsidie langer in leven zijn gehouden.

5.31.

De Staat werpt tegen dat [adviseur 1] en [adviseur 2] in 2024 onderzoek hebben gedaan naar de handelingsperspectieven van de Staat, uitgaande van de mogelijke verduurzamingsroutes van Tata Steel. In hun rapport van 28 maart 2024 hebben [adviseur 1] en [adviseur 2] vijf mogelijke routes en bijbehorende handelingsperspectieven voor de Staat geschetst voor de toekomst van Tata Steel (vgl. 3.15 en 3.16). Uit dit rapport volgt volgens de Staat voldoende dat Tata Steel levensvatbaar is. De Staat heeft geconcludeerd dat route 3 de voorkeur verdient, zoals ook is vermeld in een door de Staat opgesteld Beleidskompas. De Tweede Kamer heeft zich met een ruime meerderheid achter de (mede) op het rapport van [adviseur 1] en [adviseur 2] gebaseerde onderhandelingsinzet voor de maatwerkafspraak met Tata Steel geschaard (vgl. 3.20).

5.32.

De voorzieningenrechter overweegt ten aanzien van dit bezwaar als volgt. Gezondheid op 1 betoogt dat aan de bevindingen van [adviseur 1] en [adviseur 2] weinig waarde kan worden gehecht, omdat deze bevindingen in de kern genomen zijn gebaseerd op een rapport van Oxford Economics, welk rapport weer slechts is gebaseerd op data van Tata Steel zelf.

Ook hier geldt dat het het bestek van een kort geding te buiten gaat om de precieze waarde van deskundigenrapporten te beoordelen. Dat neemt echter wederom niet weg dat Gezondheid op 1 ook op dit punt, onder verwijzing naar de bevindingen van een grote groep (prominente) economen, de vinger op een zere plek lijkt te leggen. Als Tata Steel ondanks de subsidie van twee miljard inderdaad noodlijdend zal blijken, is het meest waarschijnlijke scenario dat zal worden besloten tot nadere subsidieverlening. Deze uitkomst zal zonder meer nadelig zijn voor de belastingbetaler, maar dit financiële belang is niet een belang waarvoor Gezondheid op 1 opkomt (volgens haar statuten) en kan in deze zaak dan ook geen gewicht in de schaal leggen. Het gevaar van de subsidiefuik is een aspect waarover men zich in de politieke besluitvorming nog maar eens goed achter de oren moet krabben. Het scenario dat niet zal worden besloten tot nadere subsidieverlening is op dit moment te speculatief en niet voldoende aannemelijk om (voldoende) gewicht in de schaal te leggen voor het oordeel dat nu al evident is dat artikel 8 EVRM Pro zal worden geschonden.

Conclusie en proceskosten

5.33.

Gezien het voorgaande kan de voorzieningenrechter niet tot het oordeel komen dat nu al, nog voordat de precieze inhoud van de maatwerkafspraak bekend is, evident is dat de Staat de uit artikel 8 EVRM Pro voortvloeiende verplichting tot bescherming van de leefomgeving van de omwonenden van Tata Steel zal schenden. Het recht op inspraak wordt ook niet geschonden. Nu de overige grondslagen die Gezondheid op 1, overigens zonder veel toelichting, inroept^[35]naast de eerder genoemde grondslagen onvoldoende zelfstandige betekenis hebben, zal de voorzieningenrechter de vorderingen afwijzen. Ten aanzien van vordering II geldt nog dat het bevel om bepaalde aspecten overeen te komen (waar deze vordering in wezen op neerkomt) niet kunnen worden gezien als voorlopige voorzieningen of ordemaatregelen waartoe de kort gedingrechter zich moet beperken. Alleen al om die reden kan de voorzieningenrechter dus bijvoorbeeld niet oordelen dat de Staat harde sluitingsdata voor de te vervangen installaties met Tata Steel overeen moet komen.

5.34.

Ondanks dat de vorderingen van Gezondheid op 1 zullen worden afgewezen, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om de kosten van deze procedure zo te compenseren, dat iedere partij de eigen kosten draagt. Hierboven is al geconstateerd dat Gezondheid op 1 ten aanzien van enkele punten de vinger op de zere plek heeft gelegd. Daarbij komt dat namens Staat ter zitting is verklaard dat hij de zorgen die Gezondheid op 1 in deze procedure naar voren heeft gebracht, heeft gezien en deze betrekt in de te maken afwegingen. In dit licht acht de voorzieningenrechter het veroordelen van Gezondheid op 1 in de kosten van de Staat niet op zijn plaats.

6.De beslissing

De voorzieningenrechter:

6.1.

wijst de vorderingen van Gezondheid op 1 af;

6.2.

compenseert de kosten van dit kort geding aldus, dat iedere partij de eigen kosten draagt.

Dit vonnis is gewezen door mr. D.R. Glass en in het openbaar uitgesproken op 24 juli 2026.

fjs

Afwijzing vorderingen inzake maatwerkafspraak Tata Steel en bescherming omwonenden