Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 25/6091
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 maart 2026 in de zaak tussen
[eiser], uit [woonplaats], eiser
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, verweerder
(gemachtigden: mr. E. de Werdt en mr. J.W. Berg).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het besluit op zijn openbaarmakingsverzoek op grond van de Wet open overheid (Woo).
1.1.
Verweerder heeft met het besluit van 16 januari 2025 de gevraagde documenten deels openbaar gemaakt. Met het bestreden besluit van 9 juli 2025 op het bezwaar van eiser handhaaft verweerder zijn besluit.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 4 februari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigden van verweerder.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat deze zaak over?
2. Bij brief van 18 november 2024 heeft eiser verweerder verzocht om informatie openbaar te maken. Deze informatie heeft betrekking op twee sets documenten.
- alle stukken die de minister van BZK zijn voorgelegd ten behoeve van het gepubliceerde 'Wijzigingsbesluit Organisatiebesluit BZK 2023 en Mandaat-besluit BZK 2023';
- alle stukken die de Secretaris Generaal van BZK zijn voorgelegd inzake het Woo besluit met betrekking tot een eerder door eiser ingediend bezwaar bij verweerder.
2.1.
Verweerder heeft naar aanleiding van dit openbaarmakingsverzoek vijf documenten gevonden en ze als volgt beoordeeld:
1) Nota SG WOO-verzoek bezwaarmaker, deels openbaar gemaakt met toepassing van de weigeringsgrond uit artikel 5.1, tweede lid, onder e, van de Woo;
2) Nota wijzigingsbesluit Organisatiebesluit BZK 2023 en Mandaatbesluit BZK 2023, deels openbaar gemaakt met toepassing van de weigeringsgrond uit artikel 5.1, tweede lid, onder e, van de Woo;
3) Besluit wijziging Organisatiebesluit 2023 BZK, document is reeds openbaar;
4) Besluit vast te stellen het navolgende Organisatiebesluit 2023, document is niet openbaar gemaakt o.g.v. artikel 5.2, eerste lid, van de Woo en artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo;
5) Besluit vaststelling Mandaatbesluit BZK 2023, document is niet openbaar gemaakt op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo en artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo.
2.2.
In het bestreden besluit heeft verweerder een volledige heroverweging gemaakt en besloten om document 4 alsnog in zijn geheel openbaar te maken.
Wat vindt eiser in beroep?
3. Eiser geeft aan dat zijn interesse uit gaat naar de vraag of een in mandaat genomen besluit aangemerkt kan worden als formeel bestuurlijke besluitvorming als bedoeld in artikel 5.2, derde lid, van de Woo. Eiser is van mening dat deze vraag bevestigend beantwoord moet worden en heeft geprobeerd verweerders standpunt daarover uit te lokken door zijn openbaarmakingsverzoek op deze wijze in te dienen.
3.1.
Eiser is het niet eens met de besluitvorming over document 5. Dit document is een schoolvoorbeeld van een document dat is opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming. Verweerder had het document en de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen daarom openbaar moeten maken op grond van artikel 5.2, derde lid, van de Woo. Ten onrechte knipt verweerder het begrip formele bestuurlijke besluitvorming op in twee delen: het eigenlijke besluitvormingsdocument waar geen beleidsopvattingen van ambtenaren in voor komen en documenten die kennelijk wel noodzakelijk werden geacht voor de oordeelsvorming van de minister maar die blijkbaar geen formele bestuurlijke besluitvorming worden geacht. Met deze werkwijze kan verweerder artikel 5.2, derde lid, van de Woo omzeilen en dat is niet de bedoeling.
3.2.
Verweerder heeft verder ten onrechte nagelaten om de bijlagen bij document 1 openbaar te maken omdat ze al in het bezit van eiser zijn. Het gaat niet om verstrekking aan eiser maar om openbaarmaking voor een ieder.
3.3.
Document 4 en 5 merkt verweerder ten onrechte aan als concepten. Dat klopt niet want het zijn documenten opgesteld voor formele bestuurlijke besluitvorming voor de minister. Het is geen tekst in wording maar een definitieve tekst die na consultatie aan velen is ontstaan. Daarmee moeten die documenten openbaar gemaakt worden op grond van artikel 5.2, derde lid, van de Woo. Daar doet de rijksbrede Woo instructie niet aan af. (verweerder heeft in de bob al aangegeven dat ze in de bip en ook in de bob
3.4.
Tot slot heeft verweerder ten onrechte de weigeringsgrond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo toegepast (goed functioneren van de Staat). Deze weigeringsgrond zou zeer terughoudend toegepast moeten worden en alleen om bepaalde verworvenheden uit de jurisprudentie te mogen beschermen.
Wat zijn de regels?
4. De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
5. De rechtbank merkt allereerst op dat ter beoordeling voor ligt of verweerder de openbaarmaking van de vijf gevonden documenten op juiste wijze beoordeelt heeft. De rechtbank zal dus niet in gaan op de meer theoretische vragen die eiser heeft over de Woo. De rechtbank stelt vast dat eiser beroepsgronden heeft geformuleerd over de openbaarmaking van documenten 4 en 5 en de bijlagen bij document 1.
6. Document 4 (Besluit vast te stellen het navolgende Organisatiebesluit 2023) is bij de beslissing op bezwaar alsnog openbaar gemaakt en aan eiser verstrekt. Eisers betoog dat verweerder dit document ten onrechte als een concept aanmerkt behoeft daarom geen bespreking. Eiser heeft geen procesbelang bij de beantwoording van deze vraag, anders dan een principieel belang.
6.1.
Document 5 betreft de integrale tekst van het Besluit vaststelling Mandaatbesluit BZK 2023, met bijgehouden wijzigingen. Verweerder heeft het document in zijn geheel niet openbaar gemaakt op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo en artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo, en daarbij opgemerkt dat het een concept is van het reeds gepubliceerde Mandaatbesluit BZK 2023. In het primaire besluit overweegt verweerder dat een deel van document 5 persoonlijke beleidsopvattingen bevat en dat verweerder dat deel niet openbaar maakt op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo. Omdat het document voor het overige gelijk is aan het uiteindelijk gepubliceerde besluit maakt verweerder document 5 niet openbaar.
In het bestreden besluit gaat verweerder in op eisers bezwaar dat het document gebruikt is voor formele bestuurlijke besluitvorming. Daarbij merkt verweerder op dat document 5 als bijlage bij de nota wijzigingsbesluit aan de minister is meegestuurd. Het betreft volgens verweerder een informerend achtergrondstuk dat als hulpmiddel aan de minister is voorgelegd om aan te tonen welke tekst er met het Wijzigingsbesluit Organisatiebesluit BZK 2023 en Mandaatbesluit BZK 2023 wordt gewijzigd. De formeel bestuurlijke besluitvorming van de minister zag op dit formele wijzigingsbesluit en niet de als achtergrond toegevoegde track and trace documenten waarin te zien is wat er veranderd.
Ter zitting heeft verweerder nader toegelicht dat deze versie van het document per ongeluk als bijlage bij de nota wijzigingsbesluit is meegezonden.
6.2.
Uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 8 oktober 2025 [1] volgt dat van geval tot geval zal moeten worden beoordeeld of een document ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming is opgesteld. Daarbij dient de door de staatsraad advocaat-generaal gegeven algemene beschrijving van documenten die niet zijn opgesteld en behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming als houvast. Het gaat in die beschrijving om documenten die niet of nog niet zijn bedoeld om aan de ambtsdrager of het bestuursorgaan voor te leggen voor een keuze uit mogelijkheden van bestuurlijk handelen of nalaten bij de taakuitoefening door die ambtsdrager of dat bestuursorgaan, die nog niet rijp zijn, of die nog circuleren in de fase waarin het besluit nog moet worden genomen waarin er de ruimte moet zijn om gedachten en concepten uit te wisselen. Daarbij geldt dat het voor de kwalificatie als een ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming opgesteld document van belang kan zijn of het document aan de ambtsdrager of het bestuursorgaan is voorgelegd, maar dat dit niet doorslaggevend is.
6.3.
De rechtbank heeft document 5 bekeken en is met verweerder van oordeel dat het bestemd is voor intern beraad zodat de persoonlijke beleidsopvattingen niet openbaar gemaakt hoefden te worden. Uit de in het document aanwezige persoonlijke beleidsopvattingen blijkt dat het op dat moment nog niet klaar was om voorgelegd te worden voor formeel bestuurlijke besluitvorming. In het document is te zien dat ambtenaren nog met elkaar van gedachten wisselen om de tekst scherp te krijgen. Deze aanscherping betrof geen wijziging van een onderdeel waarop de minister gevraagd werd te beslissen. Hiermee is naar het oordeel van de rechtbank aannemelijk dat het document per abuis in deze versie is meegestuurd met de nota en is er geen sprake van het uithollen van artikel 5.2, derde lid, van de Woo. Deze beroepsgrond slaagt niet.
7.1.
Een andere weigeringsgrond in document 5 is artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo (het goed functioneren van de staat). Verweerder voert aan dat het voor het verloop van het besluitvormingsproces en het publiek debat hierover belangrijk is dat dit gebeurt op basis van voldragen documenten. Anders kan het leiden tot een vertroebeld beeld. Daarnaast moeten ambtenaren zich vrij voelen om verkennende ideeën te ventileren.
7.2.
In r.o. 8.1 van de voornoemde uitspraak van de Afdeling [2] merkt de Afdeling op dat het laatste zinsdeel van art. 5.2, derde lid, van de Woo toepassing van de weigeringsgronden in art. 5.1 van de Woo niet uit sluit (vergelijk 10.22 en 10.31 van de conclusie). (…)Voor zover andere belangen nopen tot het weigeren van openbaarmaking, ligt het op de weg van het bestuursorgaan om die andere weigeringsgrond of -gronden daadwerkelijk in te roepen. In het geval van informatie over de procespositie van een bestuursorgaan of publiekrechtelijk lichaam kan het bestuursorgaan de weigeringsgrond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo inroepen [3] .
7.3.
De rechtbank is van oordeel dat met het openbaar worden van dit document, het aannemelijk is dat ambtenaren terughoudender zullen zijn met het vrijelijk kenbaar maken van hun eigen mening. Als een ambtenaar weet dat alle vragen die gesteld worden en de antwoorden daarop in de fase bij de totstandkoming van een tekst openbaar zullen worden, is het aannemelijk dat zij terughoudender zullen zijn die vragen te stellen. Dit komt niet ten goede aan het uiteindelijke resultaat van de tekst. Verweerder heeft openbaarmaking van document 5 dan ook mogen weigeren met toepassing van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo.
8. Naar het oordeel van de rechtbank is de vraag of verweerder document 5 terecht aanmerkt als concept niet relevant. Verweerder heeft immers een individuele belangenafweging voor het document gemaakt. Het is niet categorisch geweigerd omdat het om een concept zou gaan.
9.1.
Tot slot is tussen partijen nog in geschil of verweerder gehouden is om de bijlagen bij document 1 openbaar te maken. Het gaat om een bezwaarschrift van eiser, een primair besluit en een verslag van een hoorzitting, allen uit een andere Woo-procedure tussen eiser en verweerder. Deze stukken zijn reeds in het bezit van eiser.
9.2.
Met verweerder vraagt de rechtbank zich af of het de bedoeling van de wetgever is geweest om via een Woo verzoek te bewerkstelligen dat stukken van eigen hand openbaar worden gemaakt. Te meer, nu eiser deze stukken ook zelf via eigen kanalen kan publiceren en in de openbaarheid kan brengen. Dat roept de vraag op of openbaarmaking door verweerder van deze stukken bijdraagt aan de doelstelling van de Woo, te weten een transparante (en daarmee controleerbare) overheid.
9.3.
Daar staat tegenover dat de stukken niet onder één van de uitzonderingsgronden van artikel 5.1 van de Woo vallen. Indien deze vorm van openbaarmaking niet wenselijk wordt geacht is het aan de wetgever om een nieuwe weigeringsgrond in het leven te roepen. De rechtbank ziet in deze zaak geen aanleiding om buiten de wet om te bepalen dat de stukken niet openbaar gemaakt hoeven te worden.
9.4.
Verder heeft verweerder weliswaar gesteld dat een dergelijke situatie misbruik van recht met zich kan brengen, bijvoorbeeld als de Woo op deze manier wordt gebruikt om desinformatie te verspreiden, maar dat daarvan in dit geval sprake is heeft verweerder niet gesteld en is de rechtbank ook niet gebleken. De rechtbank ziet tegen deze achtergrond geen andere mogelijkheid dan te oordelen dat verweerder de betreffende stukken moet openbaren. Het beroep is op dit punt gegrond.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit voor zover daarbij geweigerd is de bijlagen bij document 1 openbaar te maken.
10.1.
De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht nu zelf een beslissing en bepaalt dat verweerder de bijlagen bij document 1 openbaar moet maken.
10.2.
Omdat beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiser vergoeden. Eiser heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 9 juli 2025 voor zover daarin is beslist dat de bijlagen bij document 1 niet openbaar worden gemaakt;
- bepaalt dat de bijlagen bij document 1 openbaar moeten worden gemaakt en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het besluit;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 194,- aan eiser moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Smeets, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Badermann, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet open overheid
Artikel 4.5 Verstrekking
[…]
2. Indien de informatie reeds in een voor de verzoeker gemakkelijk toegankelijke vorm voor het publiek beschikbaar is, wijst het bestuursorgaan de verzoeker daarop.
Artikel 5.1 Uitzonderingen
(…)
2. Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
(…)
i. het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.
(…)
Artikel 5.2 Persoonlijke beleidsopvattingen
1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.
2. Het bestuursorgaan kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
3. Onverminderd het eerste en tweede lid wordt uit documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming door een minister, een commissaris van de Koning, Gedeputeerde Staten, een gedeputeerde, het college van burgemeester en wethouders, een burgemeester, een wethouder, het dagelijks bestuur van een waterschap of een lid van dat bestuur, informatie verstrekt over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm, tenzij het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad.
4. In afwijking van het eerste lid wordt bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.