ECLI:NL:RBDHA:2026:6640 - Rechtbank Den Haag - Wijziging ABDO-autorisatie voorwaarde in aanbesteding zon...

Uitspraak

RECHTBANK Den Haag

Team handel

Zaaknummer: C/09/688426 / HA ZA 25-616

Vonnis van 25 maart 2026

in de zaak van

MAAS INTERNATIONAL B.V.te Son en Breugel,

eiseres,

hierna te noemen: Maas,

advocaat: mr. J.F. van Nouhuys,

tegen

1. DE NEDERLANDSE ORGANISATIE VOOR TOEGEPAST-NATUURWETENSCHAPPELIJK ONDERZOEK TNOte Den Haag,

advocaat: mr. T. van Wijk,
hierna te noemen: TNO,

2. JACOBS DOUWE EGBERTS PRO NL B.V.te Joure,

advocaat: mr. D.B. Zieren,

hierna te noemen: JDE,

gedaagden.

1.Samenvatting

TNO heeft een Europese aanbestedingsprocedure conform deel 2 van de Aanbestedingswet 2012 (Aw 2012) georganiseerd voor de opdracht tot de levering met dienstverlening van warme- en koude drankenvoorzieningen op de locaties van TNO per 1 juli 2025. In de aanbestedingsleidraad is opgenomen dat de definitieve gunning zal plaatsvinden onder de (opschortende) voorwaarde dat opdrachtnemer beschikt over een zogenaamde Algemene Beveiligingseisen voor Defensie Opdrachten (ABDO-)autorisatie. De uitkomst van de aanbestedingsprocedure is geweest dat JDE op de eerste plaats is geëindigd en Maas op de tweede plaats. TNO heeft daarop een overeenkomst met JDE gesloten waarbij de opdracht aan JDE is verleend.

Een ABDO-autorisatie wordt verleend op basis van toetsing door de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (MIVD). JDE had de ABDO-autorisatie per 1 juli 2025 nog niet verkregen door vertragende omstandigheden in de sfeer van de MIVD. TNO heeft JDE per 1 juli 2025 de overeenkomst laten uitvoeren, met aanpassing van de overeenkomst in die zin dat werd afgesproken dat JDE tijdelijk onder begeleiding toegang zou krijgen tot de ABDO-locaties en dat de overeenkomst zou worden ontbonden als JDE de ABDO-autorisatie niet zou verkrijgen. Volgens Maas is hiermee sprake van een wezenlijke wijziging van de opdracht en dus
de factovan een nieuwe overheidsopdracht die opnieuw had moeten worden aanbesteed, is de gewijzigde overeenkomst vernietigbaar op grond van artikel 4.15 lid 1 sub a Aw 2012 en is TNO schadeplichtig jegens haar op grond van onrechtmatige daad.

De rechtbank oordeelt als volgt. De wijziging van de opdracht die Maas aan de orde heeft gesteld, is niet wezenlijk en kon daarom op grond van artikel 2.163g Aw 2012 plaatsvinden zonder nieuwe aanbestedingsprocedure. De opdracht aan Maas kon bovendien zonder nieuwe aanbestedingsprocedure worden gewijzigd op grond van artikel 2.163e Aw 2012, aangezien de wijziging het gevolg is van omstandigheden die een zorgvuldig aanbestedende dienst niet kon voorzien, deze geen verandering in de algemene aard van de opdracht heeft meegebracht en geen sprake is geweest van een prijsverhoging. De rechtbank wijst de vorderingen van Maas af.

2.De procedure

2.1.

Het procesdossier omvat de volgende processtukken:

- de dagvaardingen van 7 juli 2025;

- de akte houdende overlegging producties, met producties 1 tot en met 20;
- de conclusies van antwoord van gedaagden, met producties 1 tot en met 5;

- het vonnis van 22 oktober 2025, waarbij een mondelinge behandeling is gelast;

- de akte overlegging aanvullende productie van gedaagden, met productie 6.

2.2.

Op 5 februari 2026 heeft de mondelinge behandeling van de zaak plaatsgevonden. Tijdens de mondelinge behandeling hebben partijen hun standpunten toegelicht en vragen van de rechtbank beantwoord. De griffier heeft zittingsaantekeningen gemaakt.

2.3.

Ten slotte is vonnis bepaald op heden.

3.De feiten

3.1.

TNO heeft 23 locaties in Nederland. Zeven van deze locaties hebben ruimten waarvoor de Algemene Beveiligingseisen voor Defensie Opdrachten 2019 (ABDO)-eisen gelden.

3.2.

Maas heeft tot 1 juli 2025 de warme- en koude drankenvoorzieningen met bijbehorende dienstverlening op de locaties van TNO verzorgd.

3.3.

In 2024 heeft TNO een Europese aanbestedingsprocedure conform deel 2 van de Aanbestedingswet 2012 georganiseerd met als doel het sluiten van een overeenkomst voor de levering met dienstverlening van warme- en koude drankenvoorzieningen op de locaties van TNO met ingang van 1 juli 2025, voor (initieel) de duur van vijf jaar en met optie tot eenmalige verlenging met maximaal twee jaar. Deze procedure wordt hierna ook ‘de Aanbestedingsprocedure’ genoemd.

3.4.

In de aanbestedingsleidraad die TNO op 16 september 2024 ter zake van de Aanbestedingsprocedure heeft gepubliceerd (hierna: de Aanbestedingsleidraad) is onder meer het volgende opgenomen:

5.2.4.1 Algemene Beveiligingseisen voor Defensieopdrachten 2019, ADBO

Als bijzondere uitvoeringsvoorwaarde voor de uitvoering van de onderhavige Overeenkomst geldt dat Inschrijver voordat hij kan starten met de uitvoering ervan eerst moet voldoen aan specifieke ABDO beveiligingseisen welke van toepassing zijn op een aantal FSCC-locaties van TNO en waarvoor Inschrijver gescreend moet worden, op grond van een specifiek beveiligingsniveau, door de MIVD.

Toelichting

TNO voert opdrachten uit voor het Ministerie van Defensie. Voor alle opdrachten die Defensie verstrekt zijn de ABDO-voorwaarden (de meest recente versie), van toepassing: de Algemene Beveiligingseisen voor Defensie Opdrachten (zie ook hoofdstuk 7 in het Programma van Eisen). Hiermee zorgt Defensie voor de zekerheid dat adequate beveiliging is gewaarborgd terzake van een Te Beschermen Belang (TBB) van Defensie, beveiliging van kennis, informatie, materieel en/of goederen.

6.2

Gunning

(...)

Wachtkamerconstructie

TNO is voornemens om een Overeenkomst te sluiten met de Inschrijver die met zijn Inschrijving als eerste in rang is geëindigd en daarmee de Inschrijving met de ‘BPKV’ heeft gedaan. Ook met de nummer twee in rang wordt een Overeenkomst gesloten, te weten een Wachtkamerovereenkomst (Bijlage C06).

Op grond van de Wachtkamerovereenkomst heeft TNO het recht, maar niet de plicht, om de

Opdracht zonder nieuwe aanbestedingsprocedure te gunnen aan de nummer twee als de

Overeenkomst tussentijds wordt beëindigd. De Wachtkamerovereenkomst heeft een looptijd van één jaar. Binnen die termijn kan van de Wachtkamerovereenkomst gebruik worden gemaakt. Na verloop van dat jaar eindigt de Wachtkamerovereenkomst van rechtswege.

(...)

Definitieve gunning, gunning onder opschortende voorwaarde

Na het verstrijken van het bezwaartermijn zonder dat een kort geding aanhangig is gemaakt, of, als tijdig een kort geding is gestart, als het vonnis in eerste aanleg zich niet tegen definitieve gunning verzet zal TNO zo spoedig mogelijk met de winnende inschrijver in contact treden om tot gunning over te gaan, met uitzondering van de situatie waarin tijdig een kort geding aanhangig is gemaakt.

Gezien de gestelde ABDO security eisen uit par. 5.2.4.1 is er sprake van een definitieve gunning onder opschortende voorwaarde. TNO informeert MIVD, zodat de MIVD het onderzoek kan opstarten. Het behalen van de ABDO 2019 certificering is een voorwaarde voor definitieve gunning zodat de Overeenkomst gesloten kan worden. de MIVD geeft in dat geval een ‘verklaring van geen bezwaar’ af.

(...)

Indien de MIVD een negatief advies geeft, kom er geen definitieve gunning tot stand. TNO behoudt zich het recht de procedure te vervolgen met de Inschrijver die na het wegvallen van nummer één volgens de beoordelingssystematiek als eerste in rang zou eindigen. TNO zal dan met nummer 2 in rangorde de procedure opstarten waarbij deze opschortende voorwaarde voor definitieve gunning van toepassing is.

3.5.

Op 25 november 2024 hebben onder meer JDE en Maas zich voor deze aanbestedingsprocedure ingeschreven.

3.6.

Op 20 januari 2025 heeft TNO zijn gunningsbeslissing geuit. In de rangorde van de Aanbestedingsprocedure is JDE op de eerste plaats en Maas op de tweede plaats geëindigd.

3.7.

In maart 2025 hebben TNO en JDE een overeenkomst gesloten voor de levering van warme- en koude drankenvoorzieningen op de locaties van TNO per 1 juli 2025 (verder ook: de Overeenkomst). De aanbestedingsleidraad maakt onderdeel uit van de Overeenkomst.

3.8.

TNO heeft met Maas de in de Aanbestedingsleidraad genoemde wachtkamerovereenkomst gesloten.

3.9.

Vóór 1 juli 2025 is duidelijk geworden dat JDE per die datum nog geen ABDO-autorisatie zou verkrijgen, vanwege vertragende omstandigheden in het domein van de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (MIVD). JDE is met instemming van TNO per 1 juli 2025 wel gestart met het uitvoeren van de Overeenkomst, met dien verstande dat zij bij toegang tot de – per saldo drie – ruimten waarvoor een ABDO-autorisatie is vereist, steeds wordt begeleid door een gescreende medewerker van TNO, en dat als ontbindende voorwaarde geldt dat de voor JDE aangevraagde ABDO-autorisatie niet wordt verleend.

3.10.

Maas heeft op 30 juni 2025 bij de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag een kort gedingprocedure aanhangig gemaakt tegen TNO en JDE. Bij vonnis van 18 juli 2025 in die procedure heeft de voorzieningenrechter de vorderingen van Maas afgewezen.

3.11.

JDE heeft de definitieve ABDO-autorisatie inmiddels verkregen voor de periode 19 november 2025 en tot 1 juli 2029.

4.Het geschil

4.1.

Maas vordert dat de rechtbank – samengevat – bij uitvoerbaar bij voorraad te verklaren vonnis:

Primair:

de overeenkomst tussen TNO en JDE ter zake de wezenlijk gewijzigde Opdracht vernietigt, althans TNO en JDE verbiedt de Overeenkomst uit te voeren;
TNO gebiedt de Opdracht op te dragen aan Maas, op straffe van een dwangsom;
JDE gebiedt te hengen en te gedogen dat Maas de Opdracht uitvoert;
verklaart voor recht dat TNO onrechtmatig heeft gehandeld jegens Maas door JDE de wezenlijk gewijzigde opdracht op te dragen zonder rechtmatige aanbestedingsprocedure;
TNO veroordeelt tot vergoeding van de door Maas geleden schade, nader op te maken bij staat;

Subsidiair:

- indien en voor zover TNO de Opdracht niet meer wenst op te dragen, TNO gebiedt de wezenlijk gewijzigde Opdracht binnen vier weken Europees aan te besteden;

steeds met veroordeling van TNO en JDE in de proceskosten.

4.2.

Maas legt aan haar vorderingen het volgende ten grondslag. JDE heeft niet voldaan aan de door TNO in de Aanbestedingsprocedure aan de opdrachtnemer gestelde geschiktheidseis en uitvoeringsvoorwaarde dat de opdrachtnemer bij aanvang van de opdracht beschikt over een ABDO-autorisatie. Niettemin heeft TNO de Overeenkomst met JDE gesloten en door JDE laten uitvoeren. Aldus heeft TNO de opdracht wezenlijk gewijzigd in de zin van artikel 2.163g lid 3 sub a dan wel b Aw 2012. Daarmee is
de factosprake van een nieuwe overheidsopdracht, die op grond van de Aw 2012 opnieuw had moeten worden aanbesteed. De Overeenkomst is daarom vernietigbaar op grond van artikel 4.15 lid 1 sub a Aw 2012. TNO heeft in dit verband het gelijkheidsbeginsel en het transparantiebeginsel geschonden. Door haar handelwijze heeft TNO een onrechtmatige daad jegens Maas gepleegd, zodat zij schadeplichtig is jegens Maas.

4.3.

TNO en JDE hebben de vorderingen gemotiveerd betwist en geconcludeerd tot afwijzing daarvan.

4.4.

Op de standpunten van partijen wordt hierna, voor zover nodig, nader ingegaan.

5.De beoordeling

5.1.

De aanbestedingsprocedure die heeft geleid tot het sluiten van de Overeenkomst is een Europese openbare aanbestedingsprocedure die valt onder het toepassingsbereik van deel 2 van de Aw 2012. Daarom kon de Overeenkomst uitsluitend in de in hoofdstuk 2.5 van de Aw 2012 bedoelde gevallen tijdens de looptijd ervan worden gewijzigd zonder nieuwe aanbestedingsprocedure.

Geen geschiktheidseis

5.2.

Anders dan Maas stelt is de ABDO-autorisatie naar zijn aard geen geschiktheidseis. Inschrijvers kunnen niet zelfstandig, voordat zij inschrijven, voldoen aan de ABDO-autorisatie omdat een ABDO-autorisatie afgegeven wordt voor een afzonderlijke bijzondere opdracht (BO). In de aanbestedingsstukken wordt de ABDO-autorisatie ook niet aangeduid als geschiktheidseis. De Aanbestedingsleidraad meldt enkel dat definitieve gunning onder opschortende voorwaarde plaatsvindt en dat de ABDO-autorisatie nodig is voordat de inschrijver kan starten met de opdracht.

Geen wezenlijke wijziging

5.3.

Niet in geschil is dat de Overeenkomst tijdens de looptijd ervan is gewijzigd. Immers, de oorspronkelijk geldende (opschortende) voorwaarde van verkrijging door JDE van een ABDO-autorisatie, is vervangen door de afspraak dat de Overeenkomst wordt ontbonden bij
niet-verkrijging van deze ABDO-autorisatie (een ontbindende voorwaarde). Wel in geschil is of aldus sprake is geweest van een
wezenlijkewijziging van de overheidsopdracht. Op grond van artikel 2.163g Aw 2012 mag een overheidsopdracht zonder nieuwe aanbestedingsprocedure worden gewijzigd indien de wijzigingen niet wezenlijk zijn. Volgens TNO en JDE is dit een niet-wezenlijke wijziging, Maas is het daar niet mee eens.

Geen wezenlijke wijziging als bedoeld artikel 2.163g lid 3 sub a Aw 2012

5.4.

Maas stelt dat de genoemde wijziging voorziet in voorwaarden die, als zij deel van de oorspronkelijke aanbestedingsprocedure hadden uitgemaakt, bijkomende deelnemers aan de aanbesteding zouden hebben aangetrokken, zodat deze wijziging in ieder geval wezenlijk is op grond van artikel 2.163g lid 3 sub a Aw 2012. Door deze wijziging is de groep van mogelijke inschrijvers groter geworden, aldus nog steeds Maas. De rechtbank overweegt hierover als volgt.

5.5.

Voor de verkrijging van een ABDO-autorisatie is nodig dat een bedrijf aan de ABDO 2019 voldoet en dat dit per concrete opdracht door de MIVD wordt vastgesteld door middel van een screening. TNO en JDE hebben terecht erop gewezen dat, door het enkele veranderen van de opschortende voorwaarde in een ontbindende voorwaarde, de eis van het moeten voldoen door de opdrachtnemer aan de ABDO 2019 niet is losgelaten.

5.6.

Naar het oordeel van de rechtbank zou de kring van mogelijke inschrijvers op de Aanbestedingsprocedure niet anders zijn geweest als de voorwaarde van ABDO-autorisatie direct bij wege van ontbindende voorwaarde in de aanbestedingsstukken was opgenomen. De kring van mogelijke inschrijvers zou ook dan hebben bestaan uit bedrijven in de betreffende branche die ofwel reeds aan de ABDO 2019 voldeden, of daaraan met geringe investeringen zouden kunnen voldoen.

5.7.

Maas heeft geopperd dat, als direct sprake was geweest van een ontbindende voorwaarde, ook zou zijn meegedongen door bedrijven die slechts met de nodige investeringen door de screening van de MIVD zouden kunnen komen, en met die investeringen zouden hebben gewacht tot na de gunningsbeslissing. Zij zouden volgens Maas dan meer tijd en minder risico hebben gelopen ten aanzien van investeringen in de screening en van investeringen voor de uitvoering van de opdracht.

5.8.

De rechtbank volgt Maas hier niet in. Zowel bij de opschortende voorwaarde als bij de ontbindende voorwaarde zou een inschrijver zich tijdig hebben moeten voorbereiden op – en investeringen hebben moeten doen voor – een ABDO-screening door de MIVD alsook investeringen moeten doen voor de uitvoering van de opdracht (waaronder de aanschaf van drankautomaten en ingrediënten). TNO en JDE hebben er verder op gewezen dat het risico voor inschrijvers bij de ontbindende voorwaarde zelfs groter werd: inschrijvers moesten dan aan de opdracht beginnen en zouden hun investeringen niet terugverdienen bij ontbinding van de overeenkomst. Gelet hierop heeft Maas niet concreet gemaakt dat de risico’s voor inschrijvers bij een ontbindende voorwaarde minder groot zouden zijn. Maas heeft ook niet gewezen op concrete bedrijven die hebben overwogen om aan deze aanbestedingsprocedure deel te nemen, maar daarvan hebben afgezien vanwege dit verschil. Niet is komen vast te staan dat de wijziging bijkomende deelnemers aan de aanbestedingsprocedure zou hebben aangetrokken, als zij deel van de oorspronkelijke aanbestedingsprocedure had uitgemaakt.

Geen wezenlijke wijziging als bedoeld artikel 2.163g lid 3 sub b Aw 2012

5.9.

Maas heeft ook betoogd dat sprake is van een wezenlijke wijziging als bedoeld in artikel 2.163g lid 3 sub b Aw 2012, omdat de wijziging het economische evenwicht van de overheidsopdracht ten gunste van JDE heeft veranderd op een wijze die niet is voorzien in de oorspronkelijke overheidsopdracht. Volgens Maas geldt namelijk dat JDE in de huidige situatie hangende de uitvoering van de opdracht een onbepaalde hoeveelheid extra tijd heeft gekregen om de ‘ABDO-certificering’ te behalen. De rechtbank ziet ook dit anders. JDE heeft er terecht op gewezen dat zij geen invloed kon uitoefenen op het moment waarop MIVD de screening zou uitvoeren. JDE voldeed reeds aan de voorwaarden voor ABDO 2019, het enige dat ontbrak was de vereiste screening door de MIVD. Verder is gesteld noch gebleken dat JDE na de gunning inspanningen heeft moeten verrichten om aan de ABDO 2019 te voldoen. Ook in zoverre heeft JDE dus geen financieel voordeel gehad van de wijziging. TNO en JDE hebben verder naar het oordeel van de rechtbank terecht aangevoerd dat voor zover het economisch evenwicht door de wijziging van de overeenkomst al is veranderd, dat veeleer ten nadele van JDE is geweest. JDE heeft namelijk de investeringen voor het uitvoeren van de opdracht al moeten doen voordat zij zekerheid had over de ABDO-autorisatie.

5.10.

De conclusie luidt dat de wijziging van de Overeenkomst niet wezenlijk was en daarom heeft mogen plaatsvinden zonder nieuwe aanbestedingsprocedure.

Geen nieuwe aanbestedingsprocedure nodig op grond van artikel 2.163 e lid 1 Aw

5.11.

TNO en JDE hebben verder betoogd dat de opdracht ook zonder nieuwe aanbesteding kon worden gewijzigd omdat de behoefte aan wijziging het gevolg is geweest van omstandigheden die een zorgvuldig aanbestedende dienst niet kon voorzien. De wijziging is doorgevoerd als gevolg van de onvoorzienbare vertraging bij de MIVD bij het screeningproces. De rechtbank is ook dat met TNO en JDE eens. Maas heeft geen concrete omstandigheden gesteld noch is anderszins gebleken dat TNO of JDE enig invloed hadden kunnen uitvoeren op deze vertraging. De behoefte aan de wijziging van de opdracht is uitsluitend het gevolg geweest van de omstandigheid dat de MIVD vanaf de gunning in maart 2025 een aantal maanden niet de capaciteit had om de screening voor de ABDO-autorisatie uit te voeren. Als gevolg daarvan was het voor geen enkele inschrijver mogelijk geweest de ABDO-autorisatie per 1 juli 2025 te verkrijgen. De rechtbank ziet geen aanknopingspunt voor het oordeel dat TNO dit heeft kunnen voorzien. Maas heeft ook niet gewezen op eerdere situaties waarin een ABDO-autorisatie duidelijke vertraging opliep door capaciteitsproblemen bij de MIVD. Verder is de opdracht inhoudelijk niet gewijzigd, niet wat betreft de overeengekomen leveringen en diensten en evenmin wat betreft de prijs. De conclusie luidt dat, zelfs als de wijziging van de Overeenkomst als wezenlijk had kunnen worden aangemerkt, die wijziging kon plaatsvinden zonder nieuwe aanbestedingsprocedure, op grond van artikel 2.163e Aw 2012.

5.12.

Maas heeft nog aangevoerd dat als conform de aanbestedingsstukken was gehandeld, TNO geen overeenkomst met JDE had mogen sluiten maar de wachtkamer overeenkomst met Maas had moeten uitvoeren. De rechtbank gaat daar niet in mee. In de aanbestedingsstukken stond niet dat de ABDO-autorisatie
per 1 juli 2025moest worden verkregen of dat, als deze autorisatie op deze datum nog niet zou zijn verkregen, de overeenkomst definitief geen doorgang zou vinden. De wijziging heeft daarom niet tot gevolg had dat een overeenkomst tot stand is gekomen die zonder die wijziging niet tot stand zou zijn gekomen. Het enige voordeel dat JDE met de wijziging heeft behaald, is dat zij heeft mogen starten met het uitvoeren van de opdracht in een periode dat zij al aan de ABDO 2019 voldeed, maar daarop nog niet kon worden gescreend door capaciteitsproblemen bij de MIVD, en daarmee een aantal maanden eerder dan anders het geval was geweest. TNO en JDE hebben onweersproken betoogd dat hetzelfde resultaat had kunnen worden bereikt door voor die periode een tijdelijke overeenkomst voor een aantal maanden met JDE te sluiten, hetgeen ook toegestaan was geweest zonder nieuwe aanbestedingsprocedure.

5.13.

Gezien het voorgaande is er geen grond om de Overeenkomst nietig te verklaren of om te verbieden de Overeenkomst uit te voeren. TNO heeft ook het transparantiebeginsel en gelijkheidsbeginsel niet geschonden, en geen onrechtmatige daad jegens Maas gepleegd. De vorderingen van Maas worden dan ook afgewezen.

5.14.

Maas wordt in het ongelijk gesteld en moet daarom de proceskosten (inclusief nakosten) van TNO vergoeden. De proceskosten van TNO en JDE ieder worden begroot op:

- griffierecht € 714,-

- salaris advocaat € 653,- (1 punt × € 653,-)

- nakosten
€ 189,-(plus de verhoging zoals vermeld in de beslissing)

totaal € 1.556,-

6.De beslissing

De rechtbank:

6.1.

wijst de vorderingen van Maas af;

6.2.

veroordeelt Maas tot vergoeding van € 1.556,- aan proceskosten aan TNO, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe, te vermeerderen met € 98,-, plus de kosten van betekening als Maas niet tijdig aan de veroordelingen voldoet en het vonnis daarna wordt betekend,

6.3.

veroordeelt Maas tot vergoeding van € 1.556,- aan proceskosten aan JDE, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe, te vermeerderen met € 98,-, plus de kosten van betekening als Maas niet tijdig aan de veroordelingen voldoet en het vonnis daarna wordt betekend.

Dit vonnis is gewezen door mr. I.A.M. Kroft en in het openbaar uitgesproken op 25 maart 2026.

1769