Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 24/3314
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 april 2026 in de zaak tussen
[bedrijf] B.V., uit [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. S.C. van Paridon)
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, het college
(gemachtigde: mr. L. Beerens).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het opleggen van een last onder dwangsom aan eiseres. Eiseres is het hier niet mee eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college de last onder dwangsom heeft mogen opleggen.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de last onder dwangsom mocht opleggen. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is daarom ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Inleiding
2. De inrichting van eiseres, gelegen aan de [adres] , is een inrichting voor het in- en uitwendig reinigen, repareren, opwarmen, overpompen en overslaan van vervoerseenheden. Aan eiseres is op 11 oktober 2010 een revisievergunning voor deze inrichting verleend.
2.1.
Tijdens controles op 9 augustus 2022 en 27 januari 2023 hebben toezichthouders van de milieudienst Rijnmond twee overtredingen van de revisievergunning geconstateerd. Vastgesteld is – kort gezegd – dat containers met gevaarlijke stoffen niet in de buitenste rij van de stapeling (het stack) stonden opgesteld en dat containers met gevaarlijke stoffen direct naast elkaar waren geplaatst.
2.2.
Bij besluit van 2 mei 2023 heeft het college aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd om deze overtredingen te beëindigen.
2.3.
Bij besluit van 14 maart 2024 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiseres tegen het opleggen van de last onder dwangsom ongegrond verklaard.
2.4.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.5.
Eiseres heeft haar beroep aangevuld en een nader stuk ingediend. Het college heeft daarop gereageerd.
2.6.
Bij besluit van 5 februari 2026 heeft het college een verbeurde dwangsom bij eiseres ingevorderd.
2.7.
De rechtbank heeft het beroep op 18 februari 2026 op zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam 1] en [naam 2] . Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam 3] , [naam 4] en [naam 5]
Beoordeling door de rechtbank
Het bestreden besluit
3. In het bestreden besluit heeft het college zich op het standpunt gesteld dat eiseres heeft gehandeld in strijd met voorschrift 2.3.2 van haar revisievergunning. Op grond van dit vergunningvoorschrift moet het opslaan van vervoerseenheden die zijn geladen met gevaarlijke stoffen, plaatsvinden conform paragraaf 5.1 t/m 5.7 van de ‘Publicatiereeks gevaarlijke stoffen 15:2005’ (PGS 15). Volgens het college heeft eiseres in strijd met voorschrift 5.6.7 van de PGS 15 containers met gevaarlijke stoffen in ADR klasse 3 niet op de buitenste rij van het stack geplaatst. Daarnaast heeft eiseres volgens het college in strijd met voorschrift 5.6.8 van de PGS 15 lege en/of ongereinigde tankcontainers met gevaarlijke stoffen in ADR klassen 3 en 5.1 rechtstreeks naast elkaar geplaatst.
Toetsingskader
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór 1 januari 2024 een last onder dwangsom is opgelegd, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing, tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. Het college heeft de last onder dwangsom vóór 1 januari 2024 opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de regelgeving, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Invorderingsbesluit
5. Op 5 februari 2026 heeft het college een invorderingsbesluit genomen. Op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft een beroep tegen een last onder dwangsom mede betrekking op het invorderingsbesluit voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist. Die situatie doet zich hier voor. Op grond van artikel 5:39, tweede lid, van de Awb kan de bestuursrechter de beslissing op het beroep tegen de beschikking tot invordering echter verwijzen naar een ander orgaan, indien behandeling door dit orgaan gewenst is. De rechtbank stelt vast dat het invorderingsbesluit kort voor de zitting is genomen en dat hierin ten onrechte is vermeld dat tegen dit besluit bezwaar gemaakt kon worden. Eiseres heeft ter zitting bevestigd dat zij een bezwaarschrift aan het voorbereiden is en dat zij het doorlopen van een bezwaarprocedure wenselijk acht. Gelet op artikel 5:39, tweede lid, van Awb geeft dit aanleiding om het invorderingsbesluit terug te sturen naar het college met de opdracht om het in de bezwaarprocedure te heroverwegen.
Het handhavingsbesluit
6. Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres voorschrift 2.3.2 van de revisievergunning niet heeft nageleefd. Daarmee staat vast dat sprake is van een overtreding van het verbod uit artikel 2.3, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
7. Het is vaste rechtspraak [1] dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
8. Eiseres betoogt dat in dit geval sprake is van bijzondere omstandigheden, op grond waarvan handhavend optreden achterwege had moeten blijven. In het bijzonder stelt eiseres dat het opleggen van de last onder dwangsom onevenredig is. Eiseres voert aan dat PGS 15 doelvoorschriften bevat en dat het college de ruimte heeft om in specifieke gevallen van deze voorschriften af te wijken. Dit blijkt volgens eiseres uit het feit dat PGS 15 de status van richtlijn heeft. Verder volgt dit volgens eiseres ook uit de formulering van artikel 5.4 van het Besluit omgevingsrecht, nu daarin is vastgelegd dat het bevoegd gezag bij het bepalen van de beste beschikbare technieken slechts “rekening moet houden met” BBT-conclusies en informatiedocumenten. Bovendien blijkt uit paragraaf 1.8 van PGS 15 dat rekening gehouden moet worden met het gelijkwaardigheidsbeginsel. Het college had volgens eiseres daarom moeten beoordelen of met alternatieven een minimaal gelijkwaardige bescherming van het milieu en eenzelfde niveau van brandveiligheid kan worden bereikt als bij naleving van de voorschriften uit PGS 15.
Volgens eiseres merkt het college lege containers verder ten onrechte aan als gevulde containers. Zij betwist niet dat PGS 15 dit voorschrijft, maar wijst erop dat de containers in haar inrichting slechts zeer beperkte hoeveelheden restlading bevatten.
Eiseres vindt voorts dat de werkwijze waartoe zij wordt verplicht, leidt tot onveilige situaties. Volgens eiseres noodzaakt deze werkwijze tot het verplaatsen van meer containers, waardoor het risico op aanrijden en aanstoten van de containers toeneemt. De door eiseres gehanteerde werkwijze is volgens haar daarom veiliger dan de werkwijze waartoe voorschrift 5.6.7 van PGS 15 verplicht waarbij containers aan de buitenzijde van het stack moeten worden geplaatst.
Eiseres betoogt tot slot dat de opgelegde last zowel praktisch als economisch niet uitvoerbaar is, nu de werkwijze waartoe zij wordt verplicht veel extra handelingen vergt.
9. Het college heeft ongegrondverklaring van het beroep bepleit. Volgens het college is handhavend optreden in dit geval niet onevenredig.
10. De rechtbank stelt voorop dat de revisievergunning van eiseres al geruime tijd onherroepelijk is. Dat betekent dat eiseres gehouden is tot naleving van voorschrift 2.3.2 uit die vergunning en dus ook van de daarin genoemde voorschriften van PGS 15. De rechtbank begrijpt het betoog van eiseres aldus, dat zij zich niet (langer) kan vinden in voorschrift 2.3.2 en de voorschriften van PGS 15 waarnaar dit vergunningvoorschrift verwijst. Voorschrift 2.3.2 van de revisievergunning ligt echter in deze procedure niet ter beoordeling voor. Indien eiseres meent dat voorschrift 2.3.2 aanpassing behoeft, moet eiseres een hiertoe strekkende aanvraag indienen bij het college. In dat kader kan eiseres – zoals het college terecht heeft uiteengezet – verzoeken om toepassing te geven aan paragraaf 1.8 van PGS 15, zodat eiseres toestemming kan verkrijgen om af te wijken van de voorschriften van de PGS 15. Zolang voorschrift 2.3.2 niet is gewijzigd, dient eiseres dit echter na te leven en is het college in beginsel gehouden tot handhavend optreden als wordt geconstateerd dat eiseres dit niet doet.
10.1.
In wat eiseres heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is. Afzien van handhavend optreden kan aan de orde zijn als handhaving in een concreet geval geen redelijk doel dient. [2] Niet gebleken is dat die situatie zich hier voordoet. Vergunningvoorschrift 2.3.2 heeft onder meer tot doel gevaarlijke situaties te voorkomen en de gevolgen in geval van een eventuele calamiteit zoveel mogelijk te beperken. Het college heeft in dit verband onweersproken toegelicht dat het van belang is dat containers waarin gevaarlijke stoffen zijn vervoerd, aan de buitenzijde van het stack worden geplaatst en niet op elkaar worden gestapeld. Dit zorgt ervoor dat de betrokken containers in geval van een calamiteit niet in elkaars directe nabijheid staan en voor hulpdiensten herkenbaar en bereikbaar zijn.
Eiseres heeft ter onderbouwing van haar betoog dat in haar geval van voorschrift 2.3.2 kan worden afgeweken, verwezen naar een notitie van 28 oktober 2025 van AVIV. Hierin worden onder meer kritische kanttekeningen geplaatst bij het uitgangspunt in PGS 15 dat lege ongereinigde containers waarin gevaarlijke stoffen zijn vervoerd, moeten worden behandeld als volle containers. Eiseres is van mening dat dit uitgangspunt in haar bedrijfssituatie losgelaten kan worden omdat dit niet leidt tot gevaarlijke situaties. Daar gaat de rechtbank niet in mee. Nog daargelaten dat de AVIV-notitie van ruimschoots na het bestreden besluit dateert, heeft het college de bevindingen van AVIV gemotiveerd betwist. Het college heeft er met name op gewezen dat eiseres niet heeft onderbouwd dat in de containers binnen haar inrichting geen sprake zal zijn van een restlading van minder dan 50 liter en dat eiseres de noodzaak tot extra verplaatsingen van containers, die volgens haar mogelijk gevaarlijk is, zelf heeft veroorzaakt. Gelet hierop ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat handhavend optreden onevenredig is omdat bij het niet naleven van voorschrift 2.3.2 geen afbreuk wordt gedaan aan de doelstelling van dit voorschrift.
10.2.
Voor zover eiseres heeft aangevoerd dat het voldoen aan de last onder dwangsom praktisch en economisch niet mogelijk is, slaagt dat betoog niet. Eiseres heeft haar stellingen ter zake niet onderbouwd. Bovendien heeft het college er terecht op gewezen dat vergunningvoorschrift 2.3.2 al geldt sinds 2010 en dat jarenlang geen overtredingen van dit voorschrift zijn geconstateerd, zodat naleving hiervan in het verleden kennelijk niet tot problemen heeft geleid. Dat eiseres door het opleggen van de last wordt getroffen in haar financiële belangen, heeft het college terecht niet aangemerkt als een bijzondere omstandigheid die aan handhaving in de weg staat. [3]
Conclusie en gevolgen
11. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond;
- verwijst het beroep tegen de invorderingsbeschikking van 5 februari 2026, ter behandeling
als bezwaar, naar het college.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. de Winter, rechter, in aanwezigheid van mr. H.B. Brandwijk, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 1 april 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.