Uitspraak
RECHTBANK DORDRECHT
Sector Bestuursrecht
procedurenummer: AWB 07/736
uitspraak van de meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
inzake
[XXX] en [YYY],
wonende te [woonplaats], eisers,
gemachtigde: mr. E. Wiarda, werkzaam bij Langhout & Wiarda te Oranjewoud,
tegen
de raad van de gemeente Hendrik-Ido-Ambacht, verweerder,
gemachtigden: mrs. R.C.J. van den Berg, Y. van der Ploeg-Vielvoye en
A. Soons-de Meester, allen werkzaam bij de gemeente Hendrik-Ido-Ambacht.
1. Ontstaan en loop van het geding
Bij besluit van 7 mei 2001 heeft verweerder het verzoek van eisers om toekenning van een schadevergoeding als bedoeld in artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) afgewezen.
Bij besluit van 3 juni 2002 heeft verweerder het daartegen door eisers gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 oktober 2004 (procedurenummer AWB 02/594) heeft de rechtbank het daartegen door eisers ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 6 juli 2005 (procedurenummer 200409419/1) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) het door eisers ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, voornoemde uitspraak vernietigd, het bij de rechtbank ingestelde beroep alsnog gegrond verklaard en de bestreden beslissing vernietigd. Verweerder is opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling.
Bij brief van 9 december 2005 hebben eisers beroep ingesteld bij de rechtbank Dordrecht tegen het niet tijdig nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar door verweerder. Bij brief van dezelfde datum hebben eisers de voorzieningenrechter van de rechtbank Dordrecht verzocht bij wege van een voorlopige voorziening te bepalen dat verweerder binnen een redelijke termijn een beslissing op bezwaar dient te nemen. Bij uitspraak van 13 januari 2006 (procedurenummers 05/1501 en 05/1502) heeft de voorzieningenrechter het beroep van 9 december 2005 gegrond verklaard en bepaald dat verweerder uiterlijk op 9 maart 2006 een besluit op het bezwaar dient te hebben genomen.
Bij besluit van 2 maart 2006 heeft verweerder het bezwaar van eisers opnieuw ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 23 februari 2007 (procedurenummer AWB 06/552) heeft de rechtbank het daartegen door eisers ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 2 maart 2006 vernietigd. Verweerder is opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak en van de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2005.
Bij besluit van 7 juni 2007(verzonden op 22 juni 2007) heeft verweerder het bezwaar van eisers andermaal ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben eisers bij brief van 26 juli 2007 (ingekomen op 30 juli 2007) beroep ingesteld bij de rechtbank Dordrecht.
De zaak is op 30 januari 2008 ter zitting van een meervoudige kamer behandeld.
Eisers zijn ter zitting verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde.
Verweerder is verschenen bij gemachtigden.
2. Overwegingen
2.1. Wettelijk kader
2.1.1. In artikel 49 van de WRO, zoals deze wet luidde ten tijde in geding en voor zover hier van belang, is bepaald dat, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van de bepalingen van een bestemmingsplan, schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, de gemeenteraad hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toekent.
2.1.2 Ingevolge artikel 9, tweede lid, van de Woningwet, blijven de voorschriften van de bouwverordening aanvullend van toepassing indien het desbetreffende bestemmingsplan geen voorschriften bevat, die hetzelfde onderwerp regelen, tenzij het desbetreffende bestemmingsplan anders bepaalt.
2.1.3. Eisers hebben verzocht om vergoeding van planschade ten gevolge van het in 1999 in werking getreden bestemmingsplan 'De Schoof'. Voordien gold voor het betreffende gebied het bestemmingsplan 'Centrum', vastgesteld op 29 mei 1989. Voor een uitgebreide weergave van de toepasselijke planologische regimes verwijst de rechtbank naar de eerder genoemde uitspraken, meer in het bijzonder de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2005. In het navolgende zal worden volstaan met een weergave van de toepasselijke bestemmingsplanvoorschriften voor zover deze betrekking hebben op de toegestane bouwhoogte in het gebied, dat in het bestemmingsplan 'De Schoof' is aangeduid met zone B.
2.1.3.1 Bestemmingsplan 'Centrum'
Ingevolge artikel 22 ("Bijzondere doeleinden, klasse A, B, of C, met bijbehorende erven -BDA-, -BDB-, -BDC-"), eerste lid, van de planvoorschriften bij het bestemmingsplan 'Centrum' - voor zover hier relevant - zijn de op de kaart als zodanig aangewezen gronden bestemd voor doeleinden van bijzondere aard zoals (...) met de daarbij behorende (...), met dien verstande dat:
(...)
c. de goothoogte van de hoofdgebouwen ten hoogste mag bedragen:
1. voor de klasse A: 5 meter;
(...)
d. de hoogte van de gebouwen ten hoogste mag bedragen:
1. voor de klasse A: 10 meter;
(...).
In het tweede lid is bepaald dat burgemeester en wethouders bevoegd zijn vrijstelling te verlenen van het bepaalde in lid 1:
(...)
b. onder c en d: tot maximaal 50 meter voor de bouw van (klokke)torens;
c. onder c1: tot een goothoogte van ten hoogste 15 meter;
d. onder d1: tot een hoogte van ten hoogste 20 meter;
(...).
In artikel 41 van de planvoorschriften is een algemene vrijstellingsbevoegdheid opgenomen tot ten hoogste 10% van de voorgeschreven maatvoering.
2.1.3.2. Bestemmingsplan 'De Schoof'
In artikel 5, lid I, aanhef en onder d, sub 2 van de planvoorschriften bij het bestemmingsplan 'De Schoof' is bepaald dat, voor zover op de bij het bestemmingsplan behorende plankaart binnen een bebouwingsvlak of een bestemmingsvlak, dan wel binnen een gedeelte daarvan, aanduidingen omtrent de maximum goothoogte en/of maximum bebouwingshoogte ontbreken, de op het tijdstip van het in ontwerp ter visie leggen van het bestemmingsplan bestaande goothoogte en/of hoogte niet mogen worden gewijzigd.
In artikel 5, lid II, aanhef en onder a, van de planvoorschriften is - voor zover hier relevant - bepaald dat burgemeester en wethouders (...) bevoegd zijn vrijstelling te verlenen van het bepaalde in lid I, onder d, voor het verhogen en/of verlagen van de goothoogte/hoogte van gebouwen met ten hoogste 1,5 meter.
2.2. De uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2005
In haar uitspraak van 6 juli 2005 heeft de Afdeling geoordeeld dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat er in het gebied, dat op de plankaart behorend bij het bestemmingsplan 'De Schoof' is aangegeven met zone B, geen bebouwing mag worden opgericht. De Afdeling oordeelde voorts dat eisers overigens niet in een planologisch nadeliger positie zijn komen te verkeren door de bepalingen van het bestemmingsplan 'De Schoof'.
2.3. De uitspraak van de rechtbank van 23 februari 2007
In haar uitspraak van 23 februari 2007 heeft de rechtbank, met verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling, geoordeeld dat nog slechts de vraag aan de orde is of eisers in een planologisch nadeliger positie zijn komen te verkeren door de omstandigheid dat in zone B gebouwen mogen worden opgericht. Het antwoord op die vraag hangt volgens de rechtbank met name af van de maximaal toegestane hoogte van de in zone B op te richten bebouwing. Gelet op het bepaalde in artikel 5, lid I, aanhef en onder d, sub 2 van de planvoorschriften van het bestemmingsplan 'De Schoof' heeft de rechtbank van cruciaal belang geoordeeld of de op het tijdstip van terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan 'De Schoof' aanwezige bebouwing voldeed aan de bepalingen van het bestemmingsplan 'Centrum', of dat deze bebouwing hoger was dan ingevolge dat bestemmingsplan was toegelaten. Verweerder heeft gesteld dat op bedoeld tijdstip bebouwing aanwezig was, die eerst na inwerkingtreding van het bestemmingsplan is afgebroken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder echter niet duidelijk kunnen maken hoe hoog de bebouwing was. Door het ontbreken van deze informatie is het niet mogelijk gebleken om vast te stellen wat ingevolge het bestemmingsplan 'De Schoof' de maximale bebouwingshoogte is van de in zone B op te richten bebouwing, hetgeen naar het oordeel van de rechtbank aan een correcte planvergelijking in de weg stond. Dientengevolge is het bestreden besluit vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
2.4. Het bestreden besluit van 7 juni 2007
Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder, onder verwijzing naar het voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 16 mei 2007, het eerder ingenomen standpunt gehandhaafd en besloten dat aan eisers geen schadevergoeding in de zin van artikel 49 van de WRO toekomt. Verweerder heeft zich, onder verwijzing naar artikel 5, lid I, aanhef en onder d, sub 2 van de planvoorschriften bij het bestemmingsplan 'De Schoof', op het standpunt gesteld dat eisers door de planherziening in een planologisch voordeliger positie zijn komen te verkeren, omdat de maximaal toegestane bebouwingshoogte in zone B ingevolge het plan 'De Schoof' lager is dan de maximale bouwhoogte ingevolge het voordien geldende bestemmingsplan 'Centrum'. Verweerder heeft daartoe gesteld dat een aanduiding op de bij het bestemmingsplan 'De Schoof' behorende plankaart omtrent de maximaal toegestane goothoogte en/of de maximaal toegestane bebouwingshoogte ontbreekt zodat de bestaande bebouwing ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan 'De Schoof' bepalend is. Op het moment van tervisielegging bevond zich volgens verweerder ter plaatse een schoolgebouw met een nokhoogte van 6,15 meter en een goothoogte van 3,25 meter. De maximale bouwhoogte van bebouwing binnen zone B is dan ook ingevolge het nieuwe planologische regime volgens verweerder 6,15 meter (behoudens vrijstelling met ten hoogste 1,5 meter), terwijl het bestemmingsplan 'Centrum' een maximale bouwhoogte van 10 meter kende.
2.5. De beroepsgronden van eisers
Eisers kunnen zich met het bestreden besluit niet verenigen. Daartoe voeren zij, kort samengevat, het volgende aan.
Verweerder heeft zich in het bestreden besluit ten onrechte beroepen op de aanwezigheid van het schoolgebouw. Zoals uit de door verweerder in het geding gebrachte overzichtstekening blijkt, is dat gebouw immers al in juni 1994, en mitsdien vóór de tervisielegging van het ontwerpbestemmingsplan 'De Schoof', gesloopt. Eisers stellen dat, nu in zone B bebouwing is toegestaan en er op de plankaart geen goot- en nokhoogten zijn vermeld, de bouwverordening, voor zover het de bouwhoogte betreft, aanvullend werkt. Op grond van artikel 2.5.24 van de bouwverordening mag de hoogte van op te richten bebouwing 26 meter zijn, met de mogelijkheid van ontheffing, hetgeen een aanzienlijke verslechtering betekent ten opzichte van oude plan. Eisers hebben er voorts op gewezen dat door de rechtbank is vastgesteld dat het bouwvlak geheel mag worden bebouwd ten gevolge waarvan de afstand van het bouwvlak tot de perceelsgrens thans 19 meter bedraagt, terwijl die afstand ingevolge het bestemmingsplan 'Centrum' 27 meter bedroeg. Eisers stellen dan ook wel degelijk schade te lijden ten gevolge van de in zone B toegestane bebouwing, nu deze aanzienlijk hoger wordt dan onder de vigeur van het plan 'Centrum' en bovendien op kortere afstand van de perceelsgrens van eisers mag worden gerealiseerd.
Verweerder heeft voorts naar de mening van eisers ten onrechte geen aandacht meer besteed aan het advies van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SOAZ) van september 2000, waarin deze concludeerde dat eisers voor wat betreft de bestemmingsregeling van zone A in een planologisch nadeliger positie zijn komen te verkeren. Eisers wijzen erop dat de SAOZ het toentertijd nog veronderstelde planologische voordeel ter zake de bestemmingsregeling in zone B heeft gesaldeerd met het nadeel in zone A en tot de conclusie is gekomen dat er geen nadeel resteert. Zij stellen dat - nu het voordeel in zone B er niet blijkt te zijn - er in ieder geval nog wel een planologisch nadeel met betrekking tot zone A bestaat, hetgeen ten onrechte volgens eisers niet in aanmerking is genomen.
2.6. De rechtbank overweegt als volgt.
Eisers hebben verzocht om vergoeding van de schade, bestaande uit de beweerdelijke waardedaling van het aan hen in eigendom toebehorende perceel [adres].
Bij het beoordelen van een verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 49 van de WRO dient volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling te worden bezien of sprake is van een wijziging van het planologische regime waardoor een belanghebbende in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregelen en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van de betreffende planologische regimes maximaal kan worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden.
Zoals deze rechtbank heeft geoordeeld in haar uitspraak van 23 februari 2007 staat nog slechts ter beoordeling of eisers in een planologisch nadeliger positie zijn komen te verkeren door de omstandigheid dat ingevolge het nieuwe bestemmingsplan 'De Schoof' in zone B gebouwen mogen worden opgericht. Daartoe is bepalend de maximaal toegestane hoogte van de bebouwing en de afstand van die bebouwing tot de perceelsgrens van eisers.
Ten aanzien van de maximaal toegestane hoogte van de op te richten bebouwing overweegt de rechtbank als volgt. Tussen partijen is niet in geschil dat op de plankaart behorende bij het bestemmingsplan 'De Schoof' een aanduiding ontbreekt omtrent de maximum goothoogte en/of de maximum bebouwingshoogte. Gelet op het bepaalde in artikel 5, lid I, aanhef en onder d, sub 2 van de planvoorschriften is dan ook bepalend de bestaande goothoogte en/of hoogte op het tijdstip van het in ontwerp ter visie leggen van het bestemmingsplan.
In beroep heeft verweerder erkend dat de bestaande bebouwing (het schoolgebouw) reeds in 1994 is gesloopt. De rechtbank stelt vast dat verweerder de motivering van het bestreden besluit in zoverre niet langer wenst te handhaven, zodat reeds op die grond het beroep gegrond moet worden geoordeeld en het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
Nu verweerder het bestreden besluit voor het overige, met wijziging van de motivering, heeft gehandhaafd ziet de rechtbank aanleiding om te beoordelen of de rechtsgevolgen van dat besluit in stand kunnen blijven.
Daartoe wordt het volgende overwogen.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat artikel 5, lid I, aanhef en onder d, sub 2 van de planvoorschriften bij het bestemmingsplan 'De Schoof' een conserverend karakter heeft en dat met die bepaling is beoogd de maximale hoogte van de toegestane bebouwing te fixeren op de hoogte van de (laatstelijk) aanwezige bebouwing. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat een redelijke uitleg van meergenoemd artikellid impliceert dat - ofschoon de laatstelijk aanwezige bebouwing (het schoolgebouw) op de peildatum inmiddels was gesloopt - de hoogte van die bebouwing als de maximaal toegestane bouwhoogte ingevolge het bestemmingsplan 'De Schoof' heeft te gelden, zulks onverminderd de mogelijkheid om ingevolge lid II van bedoeld artikel 5 vrijstelling te verlenen. De zuiver taalkundige uitleg die eisers aan de bedoelde bepaling geven kan door de rechtbank niet worden gevolgd. Op grond van die uitleg zou er ter plaatse niet kunnen worden gebouwd, hetgeen naar het oordeel van de rechtbank niet in overeenstemming kan worden geacht met de bedoeling van de plangever, daargelaten dat alsdan van een planologische verslechtering hoe dan ook geen sprake kan zijn. Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank eisers evenmin kan volgen in hun stelling dat er wat betreft de maximaal toegestane bouwhoogte sprake is van aanvullende werking van de bouwverordening, nu het bestemmingsplan wel degelijk een regeling kent met betrekking tot de toegestane hoogte van bouwwerken.
Als niet feitelijk weersproken door eisers kan thans worden vastgesteld dat de nokhoogte van de laatstelijk op de in geding zijnde locatie aanwezige bebouwing (een schoolgebouw) 6,15 meter was. Evenzeer staat vast dat de maximale bouwhoogte van bebouwing binnen zone B ingevolge het bestemmingsplan 'Centrum' 10 meter bedroeg. Gegeven de uitleg die de rechtbank geeft aan meergenoemd artikel 5, lid I, aanhef en onder d, sub 2, van de planvoorschriften bij het bestemmingsplan 'De Schoof', op grond waarvan de maximale bouwhoogte ingevolge dat plan na vrijstelling 7,65 meter bedraagt, heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat eisers niet in een planologisch nadeliger positie zijn komen te verkeren. Voor zover zij zich op het standpunt stellen dat de kortere afstand van de toegestane bebouwing tot de perceelsgrens van eisers tot een planologische verslechtering heeft geleid, is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich evenzeer terecht op het standpunt heeft gesteld dat ook daarvan geen nadeel wordt ondervonden. De SAOZ heeft er in zijn advies van 6 februari 2006 op gewezen dat van uitzichtverlies of schaduwwerking geen sprake kan zijn, alleen al gelet op het feit dat de woning van eisers zijdelings op het plangebied is gesitueerd, dat er tussenliggende bebouwing aanwezig is en er bovendien nog bebouwingsmogelijkheden zijn op het naastgelegen hoekperceel. De rechtbank voegt daaraan toe dat de maximaal toegestane bouwhoogte ingevolge het nieuwe bestemmingsplan 'De Schoof' (zoals volgt uit de door de rechtbank gegeven interpretatie aan artikel 5, lid I, aanhef en onder d, sub 2 van de planvoorschriften) zodanig gering is dat daarvan - ook indien in aanmerking wordt genomen dat de afstand van de bebouwing tot de perceelsgrens van eisers met 11 meter wordt teruggebracht - redelijkerwijs geen planschade is te verwachten.
Met betrekking tot de stelling van eisers dat verweerder ten onrechte in het bestreden besluit geen aandacht heeft besteed aan de door de SAOZ in zijn advies van september 2000 onderkende nadelige planologische gevolgen in verband met de toegestane bebouwing in zone A overweegt de rechtbank als volgt.
Anders dan eisers kennelijk menen kan omtrent de eventuele planologische nadelen ten gevolge van de bestemmingsregeling in zone A geen discussie meer bestaan. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 6 juli 2005 in hoogste instantie geoordeeld dat verweerder zich, in navolging van de SAOZ, terecht op het standpunt heeft gesteld dat voor eisers ten aanzien van de parkeerdruk en de verkeersbewegingen (die een gevolg zijn van de toename van de bruto-vloeroppervlakte en de verruiming van de gebruiksmogelijkheden van de bebouwing in zone A) geen sprake is van planologisch nadeel. Bovendien zij in dit verband herhaald dat deze rechtbank in haar uitspraak van 23 februari 2007, met verwijzing naar de bedoelde uitspraak van de Afdeling, heeft geoordeeld dat nog slechts de vraag aan de orde is of eisers in een planologisch nadeliger positie zijn komen te verkeren door de omstandigheid dat in zone B gebouwen mogen worden opgericht. Tegen die uitspraak zijn door eisers geen rechtsmiddelen aangewend, zodat ook om die reden de rechtsvraag zich beperkt tot de mogelijke planschade ten gevolge van de (hoogte en situering van de) bebouwing in zone B.
Samenvattend is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich met juistheid op het standpunt heeft gesteld dat van een planologische verslechtering niet kan worden gesproken, zodat hij het verzoek van eisers om toekenning van een schadevergoeding als bedoeld in artikel 49 van de WRO terecht heeft afgewezen.
Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient de gemeente Hendrik-Ido-Ambacht op grond van het bepaalde in artikel 8:74, eerste lid, van de Awb het door eisers betaalde griffierecht te vergoeden.
Tevens ziet de rechtbank aanleiding om verweerder met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb te veroordelen in de kosten die eisers in verband met de behandeling van dit beroep redelijkerwijs hebben moeten maken. De kosten in verband met de door een derde beroepsmatig verleende bijstand zijn op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 322,- en wegingsfactor 1). De rechtbank is niet gebleken dat eisers nog andere kosten hebben moeten maken die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen.
Gezien het vorenstaande beslist de rechtbank als volgt.
3. Beslissing
De rechtbank Dordrecht,
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- bepaalt dat de gemeente Hendrik-Ido-Ambacht aan eisers het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van €143,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten die eisers in verband met de behandeling van dit beroep redelijkerwijs hebben moeten maken, welke kosten worden begroot op € 644,- ter zake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
- wijst de gemeente Hendrik-Ido-Ambacht aan als de rechtspersoon die voormelde proceskosten aan eisers moet vergoeden.
Aldus gegeven door mr. W.M.P.M. Weerdesteijn, voorzitter, en mrs. P. Putters en M.A.C. Prins, leden, en door de voorzitter en E. Naaijen-van Kleunen, griffier, ondertekend.
De griffier, De voorzitter,
Uitgesproken in het openbaar op:
Afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep instellen. Het instellen van het hoger beroep geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag, binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.