Uitspraak
RECHTBANK DORDRECHT
Sector Bestuursrecht
procedurenummer: AWB 07/621
uitspraak van de meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
inzake
het bestuur van de Stichting Katholiek Onderwijs Bernardus Alfrink (SKOBA), gevestigd te Dordrecht, eiser,
gemachtigde: mr. A.A.C. Schouten, werkzaam bij de bond katholiek primair onderwijs (kbo) te Den Haag
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Dordrecht, verweerder,
gemachtigde: mr. M. van de Vijver, werkzaam bij de gemeente Dordrecht.
1. Ontstaan en loop van het geding
Bij besluiten van 22 februari 2005 heeft verweerder de eerder aan eiser verleende subsidie onderwijskansenplan voor de schooljaren 2001-2002, 2002-2003 en 2003-2004 ten behoeve van de basisschool Don Bosco gewijzigd vastgesteld.
Tegen deze besluiten heeft eiser bij brieven van 30 maart 2005 bij verweerder bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 2 februari 2006 heeft verweerder de bezwaren afgewezen en de besluiten van 22 februari 2005 gehandhaafd.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 13 maart 2006 beroep ingesteld bij de rechtbank Dordrecht (hierna: de rechtbank).
Bij uitspraak van 12 januari 2007 (procedurenummer AWB 06/391) heeft de rechtbank het beroep van eiser gegrond verklaard en het bestreden besluit van 2 februari 2006 vernietigd.
Bij besluit van 14 mei 2007 heeft verweerder de bezwaren van eiser wederom ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 19 juni 2007 beroep ingesteld bij de rechtbank.
De zaak is op 30 januari 2008 ter zitting van een meervoudige kamer behandeld.
Eiser heeft zich ter zitting laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde alsmede door [naam], directeur van de Don Boscoschool en [naam], algemeen beleidsmedewerker bij eiser.
Verweerder heeft zich ter zitting laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde alsmede door M. Azzougarh, werkzaam bij de gemeente Dordrecht.
2. Overwegingen
2.1. Wettelijk kader
Artikel 4:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaalt:
"1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:
(...)
c. de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of.
(...).".
Ingevolge artikel 19, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene subsidieverordening 1998 (hierna: ASV) kan de subsidie slechts lager worden vastgesteld indien uit de aanvraag tot vaststelling blijkt dat de werkelijke kosten lager zijn dan de verleende subsidie.
2.2. Besluiten tot subsidieverlening
Bij besluit van 16 mei 2002 heeft verweerder aan eiser voor het schooljaar 2001-2002 in het kader van de subsidieverlening onderwijskansenplan (hierna: OKP) een subsidie van ten hoogste € 79.437,- verleend.
Bij besluit van 20 januari 2003 heeft verweerder aan eiser in het kader van voornoemde subsidieverlening voor het schooljaar 2002-2003 een subsidie van ten hoogste € 48.253,- verleend.
Bij besluit van 15 december 2003 heeft verweerder aan eiser voor het schooljaar 2003-2004 in totaal een subsidie van € 285.066,- toegekend. Blijkens de bijbehorende specificatie is een deel van deze subsidie, in totaal € 121.594,- , bedoeld voor de Don Boscoschool. De subsidie bestaat uit een bedrag van € 48.253,- in het kader van het OKP, een bedrag van € 38.992,- in het kader van de Regeling voor- en vroegschoolse educatie (hierna: VVE) en een bedrag van € 34.349,- uit hoofde van het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid (hierna: GOA).
2.3. Besluiten tot subsidievaststelling
Verweerder heeft in zijn besluiten van 22 februari 2005 de over de genoemde schooljaren verleende subsidie gewijzigd vastgesteld.
Voor het jaar 2001-2002 is deze vastgesteld op € 70.467,-. Bij deze vaststelling zijn de kosten van meubilair en verdiepingsmateriaal/inrichting kleutergroepen als kosten aangemerkt, die in het kader van het onderwijskansenplan niet voor vergoeding in aanmerking komen.
Voor het jaar 2002-2003 is de subsidie op € 0,- vastgesteld, deels omdat gemaakte kosten in het schooljaar 2002-2003 ten laste van het budget 2001-2002 zijn gebracht en deels eveneens omdat de opgevoerde kosten voor meubilair en verdiepingsmateriaal/inrichting kleutergroepen buiten beschouwing moeten blijven.
Voor het jaar 2003-2004 is de totale subsidie vastgesteld op € 243.399,-. Blijkens de bijgevoegde specificatie is de subsidie voor de Don Boscoschool voor de VVE conform de subsidietoekenning vastgesteld op € 38.992,-, de subsidie in het kader van het OKP is verlaagd vastgesteld op € 16.453,- en de subsidie uit hoofde van het GOA is verlaagd vastgesteld op € 32.431,-. De door eiser opgevoerde kosten onder de benaming "tekort 2001-2002/2002-2003" en KPC, aandeel GOA-plan zijn in het besluit buiten beschouwing gelaten. Volgens verweerder kon uit de eerder ingediende verantwoording onderwijskansenplan 2001-2002 en 2002-2003 niet worden opgemaakt dat sprake is van een overschrijding.
2.4. Het bestreden besluit
Verweerder heeft in het bestreden besluit van 14 mei 2007 de bezwaren van eiser tegen de lagere subsidievaststelling ongegrond verklaard.
Op grond van artikel 4:46, tweede lid, onder c, van de Awb heeft verweerder voor de schooljaren 2001-2002 en 2002-2003 de kosten van meubilair en verdiepingsmateriaal/ inrichting kleutergroepen niet vergoed. Redengevend daartoe acht verweerder dat niet uit de tekst van het schoolontwikkelingsplan Onderwijskansenbeleid 2001 van 1 november 2001, noch uit de bijbehorende begroting of uit de aan de subsidieverlening voorafgaande gesprekken valt af te leiden dat eiser met "additionele materialen" ook op meubilair heeft gedoeld. Verweerder heeft onder deze post steeds aanvullend onderwijskundig materiaal verstaan, waarvan eiser kennelijk bij het opstellen van de begroting nog niet precies kon vaststellen waar dat uit zou bestaan. Verweerder heeft toegelicht toe dat als hij er van op de hoogte was geweest dat eiser in het kader van het schoolontwikkelingsplan meubilair wilde aanschaffen hij de begroting op dat onderdeel niet zou hebben goedgekeurd en minder subsidie zou hebben verleend. Volgens verweerder valt de aanschaf van meubilair niet te verenigen met de doelstelling van het onderwijskansenbeleid. Voor de aanschaf en vervanging van meubilair bestaan andere subsidieregelingen, aldus verweerder.
Voorts heeft verweerder met toepassing van artikel 19, derde lid, van de ASV de subsidie met betrekking tot het schooljaar 2002-2003 deels lager vastgesteld, omdat de door eiser gemaakte kosten in 2002-2003 ten laste zijn gebracht van het budget 2001-2002.
Met betrekking tot het schooljaar 2003-2004 heeft verweerder eveneens op grond van artikel 19, derde lid, van de ASV de subsidie in het kader van de OKP lager vastgesteld, omdat de kosten die eiser had opgevoerd als tekorten over de jaren 2001-2002 en 2002-2003 buiten beschouwing zijn gelaten nu deze niet zien op uitgaven aan begrote activiteiten uit het betreffende schooljaar.
2.5. De beroepsgronden
Eiser wijst op de uitspraak van de rechtbank van 12 januari 2007 waarin verweerders eerdere beslissing op bezwaar van 2 februari 2006 is vernietigd. Eiser is verbaasd dat verweerder wederom negatief heeft beslist ten aanzien van de opgevoerde kosten voor meubilair en - hoewel dit in het bestreden besluit naar zijn mening niet expliciet is vermeld kennelijk ook -het verdiepingsmateriaal. Alle in het geding zijnde materialen zijn te brengen onder de activiteiten genoemd in het door eiser ten behoeve van de Don Boscoschool opgestelde schoolontwikkelingsplan Onderwijskansen 2001. Van noemenswaardige verschillen tussen de oorspronkelijke versie van het plan van 1 november 2001 en 7 november 2001 is geen sprake, zeker niet op het gebied van de additionele materialen/voorzieningen en het verdiepingsmateriaal. Eiser bestrijdt dan ook onjuiste of onvolledige gegevens te hebben verstrekt. Verweerder kon het bestreden besluit mitsdien niet baseren op artikel 4:46, tweede lid, onder c, van de Awb.
Eiser stelt dat het meubilair noodzakelijk is voor het toegankelijk maken en opbergen van het lesmateriaal dat ten behoeve van het onderwijskansenbeleid is aangeschaft en slechts voor subsidie in aanmerking komt op grond van het onderwijskansenbeleid. Van meubilair ten behoeve van uitbreiding van groepen, in welke subsidieverlening de gemeentelijke Huisvestigingsverordening Onderwijs voorziet, is hier geen sprake. Evenmin betreft het hier tussentijdse vervanging van meubilair, waarop de reguliere bekostiging van het Rijk ziet.
Eiser stelt dat zij er redelijkerwijs op mocht vertrouwen dat verweerder de in het geding zijnde uitgaven zou voldoen, omdat voornoemd schoolontwikkelingsplan - waarin de additionele materialen en het verdiepingsmateriaal zijn opgenomen - door verweerder was goedgekeurd en de toepasselijke regelgeving zich niet verzet tegen vergoeding van deze noodzakelijke voorzieningen. Voorts wijst eiser er op dat de onderwijsinspecteur ten tijde van een inspectiebezoek voorafgaande aan de beoordeling van het OKP uitdrukkelijk heeft gesteld dat voornamelijk ingezet zou moeten worden op de bereikbaarheid van de leermiddelen voor de kinderen door zorg te dragen voor uitnodigende kasten. De stelling van verweerder dat de onderwijsinspecteur geen bevoegdheid heeft ter zake van de subsidiëring in het kader van het onderwijskansenplan is volgens eiser onjuist. Gelet op de beschikking van de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 25 juli 2001 (artikel 2, derde en vijfde lid) heeft de onderwijsinspecteur een duidelijk adviserende rol in het kader van het onderwijskansenplan. Verweerder mocht daarom niet voorbijgaan aan het advies van de inspecteur met betrekking tot de aanschaf van meubilair, aldus eiser. Eiser beroept zich bovendien op een toezegging van de wethouder gedaan tijdens de hoorzitting van 18 augustus 2005 in het kader van het ingediende bezwaarschrift.
2.6. De rechtbank overweegt als volgt.
Bij de eerder genoemde uitspraak van 12 januari 2007 heeft de rechtbank het daar ter beoordeling staande besluit van 2 februari 2006 vernietigd. Daarbij heeft de rechtbank onder meer overwogen dat verweerder in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb heeft gehandeld door niet voorafgaand aan het besluit behoorlijk te onderzoeken of de opgevoerde uitgaven voor verdiepingsmateriaal/inrichting kleutergroepen uitsluitend uitgaven voor meubilair betrof. Blijkens het destijds besprokene ter zitting vallen onder de uitgavenpost ook in belangrijke mate uitgaven voor onderwijsmateriaal, waaronder software en extra boeken.
De rechtbank heeft voorts verweerders standpunt dat de regelingen en het beleid inzake onderwijskansen niet de mogelijkheid openen om de kosten van meubilair te subsidiëren verworpen, omdat in het door verweerder aangehaalde landelijke beleid en regelgeving, noch in het daarop gebaseerde gemeentelijke beleid de bekostiging van meubilair is uitgesloten. Ook overigens heeft de rechtbank geen aanknopingspunten kunnen vinden voor dat standpunt. De rechtbank heeft daarnaast opgemerkt dat de aanschaf van - volgens verweerder wel subsidiabele - nieuwe lesmethoden en lesmaterialen alsmede een leerlingvolgsysteem met zich brengt, dat aanvullende opbergruimte in kasten beschikbaar moet zijn en dat ook voor het zelfstandig werken meubilair beschikbaar zal moeten zijn.
Uit dien hoofde achtte de rechtbank het voor de hand liggend dat de kosten van dit meubilair ook onder de subsidiabele kosten in het kader van het onderwijskansenbeleid vallen.
De rechtbank heeft daarbij gewezen op de beschikkingen tot subsidieverlening waarin verweerder uitsluitend heeft bepaald dat eiser als subsidieontvanger is gehouden aan de verplichtingen genoemd in het plan van aanpak "Onderwijskansen ... een gemeenschappelijke onderneming" van 2 oktober 2001 en aan het Bestuurlijk arrangement van 16 oktober 2002. Ook uit het Bestuurlijk arrangement blijkt volgens de rechtbank niet dat meubilair niet voor vergoeding in aanmerking komt.
Voorts heeft de rechtbank in haar uitspraak van 12 januari 2007 geoordeeld dat verweerder uit de toelichting en uitwerking van het schoolontwikkelingsplan en het gegeven dat nieuwe onderwijsmaterialen zouden worden aangeschaft heeft kunnen afleiden dat niet uitgesloten was dat tot genoemde additionele materialen ook meubilair kon behoren. Tot slot heeft de rechtbank vastgesteld dat verweerder (vrijwel) niet is ingegaan op een aantal expliciet in het aanvullende bezwaarschrift genoemde bezwaargronden.
De rechtbank stelt voorop dat verweerder in beginsel een grote mate van beleidsvrijheid heeft bij het al dan niet subsidiëren van in het schoolontwikkelingsplan opgenomen activiteiten. Met de voornoemde uitspraak van de rechtbank van 12 januari 2007 staat echter niet meer ter discussie dat in de aanvraag, die aan de subsidieverlening ten grondslag ligt, tevens de aanschaf van meubilair is begrepen en dat de daarmee verbonden kosten door verweerder met de beschikking tot subsidieverlening subsidiabel zijn geoordeeld. Verweerder heeft tegen de bedoelde uitspraak geen rechtsmiddelen aangewend zodat het daarin neergelegde oordeel dat de lasten van meubilair voor subsidie in aanmerking komen rechtens onaantastbaar is geworden. Het door verweerder in beroep ingenomen standpunt dat verweerder door eiser op het verkeerde been is gezet door onder de post "additionele materialen" de aanschaf van meubilair en verdiepingsmateriaal te begrijpen, moet dan ook worden verworpen. Van onjuiste of onvolledige gegevensverstrekking als bedoeld in artikel 4:46, tweede lid, onder c, van de Awb, kan niet worden gesproken.
De rechtbank stelt voorts vast dat uit het thans bestreden besluit niet blijkt dat verweerder inmiddels heeft nagevraagd wat onder de post "verdiepingsmateriaal/inrichting kleutergroepen" moet worden verstaan. Dit betekent dat verweerder wederom niet van de juiste feiten is uitgegaan bij zijn besluitvorming.
Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit wordt vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb.
De rechtbank ziet aanleiding met betrekking tot de hoogte van de vastgestelde subsidiebedragen nog het volgende te overwegen. Door eiser is over de jaren 2001-2002 en 2002-2003 meer gedeclareerd dan is verleend. Immers, bij de subsidieverlening was over beide periodes gezamenlijk op grond van eisers begroting een subsidie van € 127.690,- verleend. Eiser heeft blijkens de (gecorrigeerde) accountantsverklaring van 19 november 2004 in totaal € 135.369,04 over genoemde subsidiejaren gedeclareerd. Mitsdien is een bedrag van € 7.679,- te veel gedeclareerd. De rechtbank stelt vast dat de subsidie terecht niet is vastgesteld op een hoger bedrag dan bij de subsidieverlening is bepaald.
Met betrekking tot de hoogte van de post additionele materialen overweegt de rechtbank als volgt. Uit de begroting bij het schoolontwikkelingsplan, dat aan de subsidieaanvraag ten grondslag ligt, blijkt dat een zestal subsidiabele activiteiten wordt onderscheiden. Het betreft: taalbeleid, sociaal emotionele ontwikkeling, zelfstandig werken, zorgplan, ICT en ouderparticipatie. Bij elk van deze activiteiten is een post additionele materialen opgenomen. Voor het subsidiejaar 2001-2002 gaat het om in totaal (voor alle zes de onderscheiden activiteiten samen) € 25.408,- en voor het subsidiejaar 2002-2003 om € 17.553,- (voor de beide jaren mitsdien totaal € 42.961,-). Uit de door eiser overgelegde gecorrigeerde accountantsverklaring van 19 november 2004 blijkt dat over de beide jaren voor meubilair en verdiepingsmaterialen/inrichting kleutergroepen bedragen zijn gedeclareerd van respectievelijk € 22.268,- en € 42.634,- en mitsdien totaal € 64.902,-. Vooralsnog lijkt het erop dat voor additionele materialen (meubilair en verdiepingsmaterialen/inrichting kleutergroepen) in totaal over beide jaren een subsidie van € 42.961,- is aangevraagd en dat in totaal € 64.902,- is gedeclareerd. Het is aan eiser om dienaangaande aan verweerder duidelijkheid te verschaffen. Bovendien zal eiser - overeenkomstig de uitspraak van de rechtbank van 12 januari 2007 - inzichtelijk moeten maken welke uitgaven zijn gedaan ten behoeve van de post verdiepingsmaterialen/inrichting kleutergroepen.
Geheel ten overvloede wijst de rechtbank partijen op de mogelijkheid om - indien zij er niet in slagen tot overeenstemming te komen - zich gezamenlijk tot een mediator te wenden, teneinde te trachten in goed overleg een oplossing te bereiken.
2.7. Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank aanleiding om verweerder met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. De kosten in verband met de door een derde beroepsmatig verleende bijstand zijn op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: het Besluit) vastgesteld op € 644,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 322,- en wegingsfactor 1). De rechtbank is niet gebleken dat eiser nog andere kosten heeft moeten maken die op grond van het Besluit voor vergoeding in aanmerking komen.
Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient verweerder op grond van het bepaalde in artikel 8:74, eerste lid, van de Awb het door eiser betaalde griffierecht te vergoeden.
Gezien het vorenstaande beslist de rechtbank als volgt.
3. Beslissing
De rechtbank Dordrecht,
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de gemeente Dordrecht aan eiser het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van €. 285,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten die eiser in verband met de behandeling van dit beroep redelijkerwijs heeft moeten maken, welke kosten worden begroot op € 644,- ter zake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
- wijst de gemeente Dordrecht aan als de rechtspersoon die voormelde proceskosten aan eiser moet vergoeden.
Aldus gegeven door mr. W.M.P.M. Weerdesteijn, voorzitter, en mrs. M.A.C. Prins en P. Putters, leden, en door de voorzitter en E. Naaijen-van Kleunen, griffier, ondertekend.
De griffier, De voorzitter,
Uitgesproken in het openbaar op: 11 april 2008
Afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep instellen. Het instellen van het hoger beroep geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag, binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.