Uitspraak
RECHTBANK DORDRECHT
Sector Bestuursrecht
procedurenummers: AWB 09/341
uitspraak van de voorzieningenrechter
inzake
[eiser], zetelend te [woonplaats], verzoekster,
gemachtigde: dr. H.A. Visscher, wonende te [woonplaats], voorzitter van de stichting,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [woonplaats],
verweerder,
gemachtigde: mr. C.W.M. Berendsen, werkzaam bij het Juridisch Kenniscentrum Drechtsteden.
Derde partij:
gemeente [woonplaats],
vergunninghoudster,
gemachtigde: [belanghebbende], in dienst bij de [w[woonplaats].
1. Ontstaan en loop van het geding
Op 2 juni 2008 heeft vergunninghoudster verweerder om vrijstelling van het geldende bestemmingsplan verzocht voor het herinrichten van de [gebied] te [woonplaats] als natuur- en recreatiegebied.
Bij brief van 14 juli 2008 heeft verzoekster haar zienswijze ingebracht tegen het voornemen van verweerder de gevraagde vrijstelling krachtens artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening te verlenen.
Bij besluit van 9 september 2008 heeft de raad van de gemeente [woonplaats] besloten een nieuw bestemmingsplan voor te bereiden voor het gebied waarin de [gebied] is gelegen.
Bij besluit van 27 januari 2009 hebben gedeputeerde staten van de Provincie Zuid-Holland verklaard tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar te hebben.
Bij besluit van 2 februari 2009 heeft verweerder, onder verwijzing naar zijn nota zienswijzen van 29 september 2008, vergunninghoudster de gevraagde vrijstelling verleend.
Tegen dit besluit heeft verzoekster bij brief van 13 maart 2009, ingekomen op 16 maart 2009, beroep ingesteld bij de rechtbank [woonplaats].
Bij brief van eveneens 13 maart 2009, ingekomen op 16 maart 2009, heeft verzoekster een verzoek om voorlopige voorziening ingediend bij de voorzieningenrechter van de rechtbank [woonplaats].
De zaak is op 17 april 2009 ter zitting behandeld.
Verzoekster is verschenen bij gemachtigde.
Verweerder is verschenen bij gemachtigde.
Vergunninghoudster is verschenen gemachtigde.
Ter zitting heeft de voorzieningenrechter vastgesteld dat de nadere stukken die de griffier bij verweerder heeft opgevraagd - het betreft de bijlagen bij het herinrichtingsplan en de stukken met betrekking tot de cultuurhistorische hoofdstructuur van de provincie Zuid-Holland 2002 en 2007 - haar niet hebben bereikt. De gemachtigde van verweerder heeft verklaard deze te hebben afgegeven bij de griffie. Kopieën van deze stukken zijn daarop ter hand gesteld aan de gemachtigde van verzoekster. Ter zitting heeft de voorzieningenrechter verweerder voorts verzocht over te leggen de bepalingen van het geldende bestemmingsplan waarvan vrijstelling is verleend, de artikelen 5 en 11. Deze stukken zijn diezelfde dag bij de griffie en verzoekster bezorgd.
Bij brief van 21 april 2009 heeft verzoekster op de nadere stukken gereageerd.
Bij brief van 22 april 2009 heeft de voorzieningenrechter verweerder gevraagd om een nadere toelichting over de beoogde inrichting van de [naam] in relatie tot artikel 12 van Pro het geldende bestemmingsplan.
Verweerder heeft bij fax van 22 april 2009 de gevraagde toelichting gegeven.
Bij brief van 23 april 2009 heeft verzoekster op de toelichting van verweerder gereageerd.
Nadat partijen daarvoor toestemming hebben gegeven, heeft de voorzieningenrechter het onderzoek gesloten.
2. Overwegingen
2.1. Wettelijk kader
2.1.1. Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), voor zover hier van belang, kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Indien een verzoek om een voorlopige voorziening wordt gedaan hangende beroep bij de rechtbank en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, kan de voorzieningenrechter op de voet van artikel 8:86 van Pro de Awb onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak.
2.1.2. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge artikel 1:2, derde lid, van de Awb wordt ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
2.1.3. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Gedeelte Landelijk gebied" vastgesteld op 10 december 1979 en met gedeeltelijke goedkeuring bij Koninklijk besluit op 10 februari 1981 van kracht geworden voor het in het geding zijnde gebied.
Op de plankaart van dit bestemmingsplan zijn de gronden van de [gebied] aangewezen als "Agrarische doeleinden B". De benedenloop van de [naam] is hierop aangewezen als "Kreken en wielen van landschappelijke en/of natuurwetenschappelijke waarde".
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de gronden aangewezen als "Agrarische doeleinden B", bestemd voor het aan de grond gebonden agrarische bedrijf.
Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de gronden aangewezen als "Kreken en wielen van landschappelijke en/of natuurwetenschappelijke waarde", bestemd voor het behoud of herstel van de aldaar voorkomende dan wel daaraan eigen landschappelijke en/of natuurwetenschappelijke waarden.
Ingevolge artikel 12, derde lid, van de planvoorschriften is het verboden op of in de gronden als bedoeld in lid 1 zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders (aanlegvergunning) de in dat artikellid genoemde andere werken of werkzaamheden uit te voeren, een en ander voor zover deze niet worden verricht binnen het kader van het normale onderhoud en voortzetting van de bestaande bodemexploitatie, waaronder onder meer het afgraven van gronden.
2.1.4. Per 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) in werking getreden en de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) komen te vervallen
In artikel 9.1.10 van de Invoeringswet Wro (Stb. 2008/180) is ten aanzien van het overgangsrecht bepaald dat het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, van toepassing blijft ten aanzien van een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste of tweede lid, van de WRO, waarvan het verzoek is ingediend voor dat tijdstip.
Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk, intergemeentelijk of regionaal structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
Ingevolge artikel 19, vierde lid, aanhef en onder a, van de WRO wordt vrijstelling krachtens het eerste lid niet verleend voor een project dat wordt uitgevoerd in een gebied waarvoor het bestemmingsplan niet tijdig overeenkomstig artikel 33, eerste lid, is herzien.
Ingevolge artikel 3.7, eerste lid, van de Wro kan de gemeenteraad verklaren dat een bestemmingsplan wordt voorbereid.
2.1.5. Op 13 februari 2007 heeft gedeputeerde staten van de provincie Zuid-Holland de Handreiking betreffende opstellen van en advisering over ruimtelijke plannen op grond van de cultuurhistorische hoofdstructuur Zuid-Holland vastgesteld (hierna: de Handreiking).
2.2. Het bestreden besluit
Verweerder heeft medewerking verleend aan vrijstelling voor het plan, omdat zij ter plaatse een recreatiegebied wil realiseren, met als nevendoelstellingen natuur (het realiseren van een schakel in een natte ecologische verbindingszone) en waterberging (een extra bergend oppervlak van 14.500 m2). Verweerder meent met zijn ruimtelijke onderbouwing, het daaraan ten grondslag liggende inrichtingsplan en zijn nota weerlegging zienswijzen voldoende deugdelijk de verleende vrijstelling te hebben gemotiveerd.
2.3. Standpunt verzoekster
Verzoekster meent dat verweerder niet op het vaststellen van een bestemmingsplan mocht vooruit lopen door vrijstelling voor het inrichtingsplan te verlenen. Verzoekster heeft bezwaar tegen het grondverzet en de verbreding van de kreek "[naam]" in de [gebied]s, omdat daardoor aardkundige waarden van het landschap verloren gaan. Gemeente- en provinciebestuur onderkennen die waarden in hun beleid ten onrechte niet. Verzoekster meent verder dat de smalte van de kreek "[naam]" karakteristiek is voor het ter plaatse bestaande landschap, zodat verbreding de landschappelijke waarde aantast. Dit is in strijd met de richtlijnen opgesteld door Landschapsbeheer Nederland, waarbij verzoekster is betrokken, en de uitgangspunten van het Europees Landschapsverdrag. De natte ecologische zone en de waterberging die met die verbreding worden beoogd, wegen volgens verzoekster niet tegen die waarden op en kunnen, voor zover al noodzakelijk, ook elders in het gebied worden gerealiseerd.
2.4. Beoordeling door de voorzieningenrechter
2.4.1. Vergunninghoudster is met de werkzaamheden voor de herinrichting van de [gebied] gestart vanaf 27 april 2009, zodat de herinrichting in een ver gevorderd stadium zal verkeren op het moment dat op het beroep zal worden beslist. Gelet daarop, is een spoedeisend belang gegeven dat een beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening rechtvaardigt.
2.4.2. Verzoekster stelt zich blijkens haar statuten, voor zover hier van belang, ten doel het inventariseren van gebiedskenmerken teneinde de ontwikkeling te begrijpen die Nederlandse landschappen onder invloed van de natuur en mens doormaakten en het bevorderen dat op maatschappelijk verantwoorde wijze rekening wordt gehouden met de informatiewaarde van het landschap. Zij tracht haar doel onder meer te verwezenlijken door het onderzoeken in hoeverre plannen, waarbij gebiedskenmerken in het geding zijn, voorzien in het behoud, herstel en de ontwikkeling van natuur- en/of cultuurhistorisch interessante
landschapselementen of -structuren en het nemen van (procedurele) stappen om maatschappelijke ontwikkelingen te beïnvloeden.
Anders dan verweerder meent, acht de voorzieningenrechter het algemeen belang dat verzoekster blijkens haar statuten in het bijzonder behartigt, niet zodanig veel omvattend dat zij onvoldoende onderscheidend zijn om van een algemeen belang dat in het bijzonder wordt behartigd te kunnen spreken. Dit belang wordt ook blijkens de feitelijke werkzaamheden van verzoekster door haar in het bijzonder behartigd. Deze bestaan, zo is ter zitting gebleken, onder meer uit het verstrekken van natuur- en cultuurhistorische informatie over vier nader door verzoekster als waardevol aangemerkte gebieden, waaronder het gebied rondom de Drechtsteden waarvan de [gebied] deel uitmaakt, en het deelnemen aan overleggen met en adviseren aan overheden vanuit diezelfde natuur- en cultuurhistorische invalshoek. Gelet hierop, acht de voorzieningenrechter verzoekster belanghebbend bij het besluit tot het verlenen van vrijstelling voor de herinrichting van de [gebied] in de zin van art. 1:2, eerste en derde lid, van de Awb.
2.4.3. Het verlenen van vrijstelling krachtens artikel 19 van Pro de WRO is een zelfstandige procedure die ter keuze van het betrokken gemeentebestuur naast of in plaats van een bestemmingsplanprocedure kan worden doorlopen. Om vrijstelling krachtens artikel 19, eerste lid, van de WRO te mogen verlenen, dient het college van burgemeester en wethouders in een ruimtelijke onderbouwing te motiveren waarom de nieuw beoogde inrichting de voorkeur geeft boven de mogelijkheden die het geldende bestemmingsplan biedt. Bij die onderbouwing beschikt het college over een ruime mate van beleidsvrijheid. De ruimtelijke ordening van gemeentelijk gebied is immers primair toebedeeld aan het gemeentebestuur. De opvattingen die bij het gemeentebestuur bestaan over de wenselijk geachte planologische ontwikkelingen in het betrokken gebied, zijn zwaarwegend en de toetsing door de voorzieningenrechter daarvan kan slechts een terughoudende zijn. Om diezelfde reden komt aan de opvattingen van het provinciaal bestuur van de provincie Zuid-Holland over de ruimtelijke ordening, voor zover het zijn taken aangaat, zwaarwegende betekenis toe. Opvattingen van verzoekster over de inrichting of waarde van de betrokken polder die afwijken van die van gemeente- of provinciebestuur kunnen dan ook niet hetzelfde gewicht in de schaal leggen. De voorzieningenrechter ziet evenmin grond voor het oordeel dat aan opvattingen van organisaties waarvan verzoekster deel uitmaakt dan wel deel heeft uitgemaakt, dat gewicht dient toe te komen. Ook is niet gebleken dat de opvattingen van verzoekster zijn terug te voeren op hogere regelgeving waarmee het beleid van verweerder in strijd moet worden geacht te zijn. Niet is uitgesloten dat het standpunt van verzoekster dat aardkundige waarden van het landschap door gemeente en provincie onvoldoende worden onderkend op zichzelf juist is, maar als de beleidsmatige inzet van deze bestuursorganen niet is gericht op behoud van die waarden en hogere regelgeving zich daartegen niet verzet, zal verzoekster dat gemis bij de bestuursrechter niet gecorrigeerd kunnen krijgen. Dit laat onverlet dat een ruimtelijke onderbouwing als hier aan de orde moet voldoen aan eisen van zorgvuldige voorbereiding en consistentie van de voor die ruimtelijke onderbouwing relevante aspecten.
2.4.4. Blijkens de stuken, met name de ruimtelijke onderbouwing en de nota weerlegging zienswijzen, is verweerder er bij de voorbereiding van het bestreden besluit van uitgegaan dat op de gronden rond de kreek "[naam]" de bestemming "Agrarische doeleinden B" rust. Blijkens de door verweerder na de zitting overgelegde bestemmingsplankaart rust op deze gronden echter de bestemming "Kreken en wielen van landschappelijke en/of natuurwetenschappelijke waarde". Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de planvoorschriften van het geldende bestemmingsplan zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor het behoud of herstel van de aldaar voorkomende dan wel daaraan eigen landschappelijke en/of natuurwetenschappelijke waarden. Het gebruik dient ingevolge het planvoorschrift voor deze bestemming dus te zijn gericht op behoud of herstel van aanwezige waarden.
Het inrichtingsplan waarvoor vrijstelling is verleend, voorziet er in dat de kreek "[naam]" wordt verbreed en wordt voorzien van ecologische oevers. Ter zitting heeft vergunninghouder verklaard dat met deze nieuwe inrichting van de kreek "[naam]" wordt beoogd deze een nieuwe functie te geven, namelijk enerzijds een toevoeging van een stuk natte natuur als schakel binnen een ecologische verbindingszone en anderzijds een functie als waterberging.
Niet in geschil is dat gedeputeerde staten van de Provincie Zuid-Holland in de Handreiking de benedenloop van de kreek "[naam]" hebben aangemerkt als "landschap met redelijk hoge waarde". Het standpunt van verzoekster dat gedeputeerde staten de kreek aldus te laag hebben gewaardeerd, acht de voorzieningenrechter voorhands onvoldoende onderbouwd.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat, gelet ook op hetgeen hierboven is vermeld over de waardering van de kreek "[naam]" in het provinciale beleid, in het bestemmingsplan in ieder geval is beoogd aan die kreek landschappelijke waarde toe te kennen. Het gebruik dient verder volgens het bestemmingsplan te zijn gericht op behoud of herstel van die waarde. De vergraving van de kreek waarin het inrichtingsplan voorziet, is, zo heeft vergunninghouder ter zitting ook verklaard, niet gericht op behoud van deze waarde, zodat deze werkzaamheden in strijd met het bestemmingsplan moeten worden geacht te zijn. De verleende vrijstelling moet dan ook worden geacht mede te zien op de bestemming "Kreken en wielen van landschappelijke en/of natuurwetenschappelijke waarde" en het daarvoor voorgeschreven gebruik.
Dat het bestreden besluit niet expliciet voorziet niet in een vrijstelling van deze bestemming en de daarvoor geldende planvoorschriften, maakt volgens jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State niet dat het vrijstellingsbesluit reeds daarom niet in stand kan blijven. Het betoog echter van verzoekster dat verweerder onvoldoende de landschappelijke waarde van de kreek "[naam]" heeft onderkend, slaagt. De bestemming en het gebruiksvoorschrift voor de gronden waar de kreek "[naam]" is gelegen zijn immers van dien aard, dat verweerder de huidige landschappelijke waarde van de kreek had behoren te inventariseren en het niet behouden daarvan deugdelijk had behoren te motiveren in zijn onderbouwing voor de vrijstelling. Noch in de ruimtelijke onderbouwing noch in het inrichtingsplan is een dergelijke inventarisatie te vinden. Daardoor is de landschappelijke waarde van de kreek in relatie tot de beoogde inrichting ten onrechte niet in de gemaakte belangenafweging betrokken.
Daarbij komt dat het betoog van verzoekster over de aardkundige waarden van de kreek "[naam]" er mede toe strekt dat die kreek natuurwetenschappelijke waarde heeft. Niet is uitgesloten dat in het bestemmingsplan mede is beoogd die kreek natuurwetenschappelijke waarde in die zin toe te kennen en dat de beoogde werkzaamheden daarmee eveneens in strijd zijn. Dit heeft verweerder evenmin onderzocht.
Verweerder stelt zich in de nota weerlegging zienswijzen op het standpunt dat op grond van de Handreiking behoud van het huidige profiel van de kreek niet nodig is. Uit de Handreiking blijkt volgens verweerder dat de kreek "[naam]" vanwege geringe gaafheid en afgenomen herkenbaarheid geen hoge landschappelijke waarde heeft. De beoogde verbreding past in de opdracht die in de Handreiking wordt gegeven om verdere verbrokkeling tegen te gaan, nu de loop van de kreek wordt behouden en de kreek door de verbreding beter zichtbaar wordt gemaakt in het landschap, aldus verweerder.
De voorzieningenrechter ziet het motiveringsgebrek in de ruimtelijke onderbouwing niet hersteld met hetgeen daarover in nota weerlegging zienswijzen door verweerder wordt overwogen. Volgens de Handreiking wordt immers de kreek "[naam]" getypeerd als landschap met redelijke hoge waarde, ofwel een landschap waarvan landschapstype of -systeem herkenbaar bewaard is gebleven maar gaafheid en samenhang zijn aangetast. Verzoekster heeft betoogd dat de smalte van de kreek juist het oorspronkelijke landschapskarakter weergeeft. Dit is door verweerder of vergunninghoudster ter zitting niet weersproken. Uit de overgelegde stukken van het provinciaal beleid is de door verweerder gestelde specifieke waardering door gedeputeerde staten van de kreek (geringe gaafheid en afgenomen herkenbaarheid) niet terug te vinden. In dit licht valt niet zonder meer in te zien dat de verbreding past in de provinciale opdracht om verdere verbrokkeling tegen te gaan.
2.4.5. Uit het bovenstaande volgt dat naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter het bestreden besluit in beroep niet in stand zal kunnen blijven. Gelet echter op de beroepen die aanhangig zijn naast het beroep van verzoekster, ziet de voorzieningenrechter ervan af om gebruik te maken van haar bevoegdheid ex artikel 8:86 van Pro de Awb om direct te beslissen op verzoeksters beroep.
De voorzieningenrechter ziet in het bovenstaande wel aanleiding om de verleende vrijstelling te schorsen. Daarbij beperkt de voorzieningenrechter de schorsing niet tot alleen dat deel van het inrichtingsplan dat op de kreek "[naam]" ziet. De voorzieningenrechter overweegt daartoe dat vooralsnog niet duidelijk is hoe en of de doelstellingen van het aanleggen van extra waterberging en een ecologische verbindingszone die met de vergraving van de kreek in de ruimtelijke onderbouwing en het inrichtingsplan waren gesteld, op deze plaats haalbaar zijn dan wel elders in de desbetreffende polder moeten worden gerealiseerd.
2.4.6. Niet is gebleken van proceskosten van verzoekster die op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht in aanmerking komen voor vergoeding. Wel bestaat aanleiding aanleiding om, gelet op artikel 8:82, vierde lid, van de Awb, te bepalen dat de gemeente [woonplaats] het griffierecht € 297,- dat verzoekster voor de behandeling van het verzoek om voorlopige voorziening heeft betaald, vergoedt.
2.4.7. Gezien het vorenstaande beslist de voorzieningenrechter als volgt.
3. Beslissing
De voorzieningenrechter van de rechtbank [woonplaats]:
- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening toe;
- schorst het bestreden besluit tot verlening van vrijstelling van 2 februari 2009;
- bepaalt dat de gemeente [woonplaats] aan verzoekster het door haar betaalde griffierecht, te weten € 297,-, vergoedt.
Aldus gegeven door mr. M.A.C. Prins, voorzieningenrechter, en door deze en mr. M. Lammerse, griffier, ondertekend.
De griffier, De voorzieningenrechter,