Uitspraak
RECHTBANK DORDRECHT
Sector Bestuursrecht
procedurenummer: AWB 08/652
uitspraak van de enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
inzake
A. van der Voorden, J, Versluis en L.Th. van den Boomgaard, allen wonende te Zwijndrecht, eisers,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zwijndrecht, verweerder.
Vergunninghoudster: de Stichting Gereformeerde Zorgcentra Zuid-Holland (thans CEDRA), zetelend te Capelle aan den IJssel, hierna de Stichting.
1. Ontstaan en loop van het geding
Verweerder heeft bij besluit van 11 januari 2005 aan vergunninghoudster ingevolge artikel 17 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) voor de duur van drie jaar vrijstelling van het geldende bestemmingsplan verleend voor de bouw van woonunits op het perceel Sandelingen 50 te Zwijndrecht. Bij hetzelfde besluit is ten behoeve van deze bouwwerken bouwvergunning verleend met een instandhoudingstermijn van drie jaar.
Bij besluit van 22 april 2008 heeft verweerder, na het volgen van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, de termijn gedurende welke vrijstelling is verleend verlengd met twee jaren.
Tegen dit besluit hebben eisers bij brief van 3 juni 2008 beroep ingesteld bij de rechtbank Dordrecht (hierna: de rechtbank).
Bij besluiten van 9 juli 2008 heeft verweerder de tijdelijke vrijstelling, alsmede de aan de bouwvergunning verbonden instandhoudingstermijn verlengd tot 20 januari 2010.
Het geschil is op 23 oktober 2008 ter comparitie van partijen behandeld.
Eisers zijn in persoon ter comparitie verschenen.
Verweerder is verschenen bij gemachtigde B. Schuurmans, vergezeld van P. Neeteson.
Vergunninghoudster is ter comparitie verschenen bij gemachtigde
mr. C.J.R. van Binsbergen, advocaat te Alphen aan den Rijn.
Partijen hebben de rechtbank, na een uitgebreide schriftelijke uitwisseling van standpunten, toestemming gegeven de behandeling ter zitting achterwege te laten, waarna de rechtbank het onderzoek met toepassing van artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft gesloten.
2. Overwegingen
2.1. Het wettelijk kader
2.1.1. Per 1 juli 2008 zijn de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) en de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Invoeringswet) in werking getreden en is de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) komen te vervallen
Ingevolge artikel 9.1.9, eerste lid, van de Invoeringswet wordt een vrijstelling als bedoeld in artikel 17 van de WRO gelijkgesteld met een ontheffing als bedoeld in artikel 3.22 van de Wro. Ingevolge het tweede lid van eerstgenoemd artikel blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Invoeringswet, van toepassing ten aanzien van een vrijstelling als bedoeld in artikel 17 van de WRO, waarvan het verzoek is ingediend voor dat tijdstip.
Ingevolge artikel 17, eerste lid, van de WRO – voor zover van belang - kunnen burgemeester en wethouders met het oog op een voor een bepaalde termijn voorgenomen afwijking van een bestemmingsplan voor die termijn vrijstelling verlenen van dat plan. De termijn kan, ook na mogelijke verlenging, ten hoogste vijf jaren belopen.
Ingevolge artikel 19, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 (BRO) wordt vrijstelling als bedoeld in artikel 17 van de wet slechts verleend, indien aannemelijk is, dat het beoogde bouwwerk, werk, geen bouwwerk zijnde, of werkzaamheid dan wel gebruik niet langer dan vijf jaren in stand zal blijven respectievelijk voortduren.
2.1.2. Ingevolge artikel 9.5.1. van de Invoeringswet blijft de Woningwet zoals die gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van een besluit omtrent een bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van de Woningwet waarvan de aanvraag is ingekomen voor dat tijdstip.
Artikel 44, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woningwet, zoals die luidde ten tijde van belang, luidt als volgt:
“De reguliere bouwvergunning mag slechts en moet worden geweigerd, indien:
het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of met de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld”.
Ingevolge artikel 45, eerste lid, onder d, van de Woningwet, zoals deze luidde ten tijde van belang, wordt in een bouwvergunning voor een bouwwerk ten aanzien waarvan artikel 17 van de WRO wordt toegepast, een termijn gesteld, na het verstrijken waarvan het bouwwerk niet langer in stand mag worden gehouden.
Ingevolge het vierde lid, van dit artikel, zoals dat luidde ten tijde van belang, is de termijn in het geval, bedoeld in het eerste lid, onderdeel d, gelijk aan die, waarvoor de vrijstelling, bedoeld in artikel 17 van de WRO, is verleend.
Ingevolge het vijfde lid, onder c, van dit artikel, zoals dat luidde ten tijde van belang, kunnen de termijnen worden verlengd, met dien verstande dat de termijn ten aanzien van een bouwwerk waarop artikel 17 van de WRO is toegepast, slechts kan worden verlengd, indien de termijn, bedoeld in dat artikel, is verlengd.
2.2. De bestreden besluiten
Bij het bestreden besluit van 22 april 2008 heeft verweerder de aan de, op 11 januari 2005 verleende, vrijstelling verbonden termijn van drie jaar verlengd met twee jaar. Bij de besluiten van 9 juli 2008 heeft verweerder de bedoelde vrijstelling, alsmede de aan de bouwvergunning verbonden instandhoudingstermijn verlengd tot 20 januari 2010. De rechtbank heeft het beroep van eisers van 3 juni 2008 ingevolge artikel 6:19 van de Awb mede gericht geacht tegen laatstgenoemde besluiten van 9 juli 2008.
2.3. De beroepsgronden
Eisers kunnen zich niet verenigen met de bestreden besluiten. Eisers menen dat er geen concrete, objectieve gegevens voorhanden zijn voor de beslissing om de aan de Stichting verleende vrijstelling ingevolge artikel 17 van de WRO voor de tijdelijke woonunits aan de Sandelingen 50 te verlengen met het oog op het tijdelijk huisvesten van bewoners van De Lichtkring, alsmede voor de verlenging van de instandhoudingstermijn van de daaraan gekoppelde bouwvergunning. Het is onzeker dat op 14 januari 2010 de tijdelijke woonunits zullen zijn verwijderd en het terrein in groene staat is teruggebracht.
In tegenstelling tot de informatie die verweerder aan eisers heeft doen toekomen in de periode van de zienswijzeprocedure zijn niet alle benodigde vergunningen aan de Lichtkring verstrekt. De Lichtkring dient onder andere een vergunning aan te vragen bij het College bouw zorginstellingen (hierna: Cbz). Eisers hebben navraag gedaan en vernomen dat de vergunning niet is verleend. Ook het huurcontract voor bepaalde tijd voor de huur van de tijdelijke woonunits, dat is gesloten tussen De Lichtkring en vergunninghoudster maakt een voorbehoud van goedkeuring door Cbz. Eisers menen dat vergunningverlening van essentieel belang is voor de haalbaarheid van de planning en daarmee de haalbaarheid om binnen de wettelijke termijn van vijf jaar het gebouwde te verwijderen en de ruimte waarop de tijdelijke huisvesting is geplaatst in de oorspronkelijke staat terug te brengen.
Voorts is het eisers gebleken dat in een periode van zes maanden drie verschillende planningen inzake de tijdelijke huisvesting ten behoeve van de nieuwbouw en renovatie van de Lichtkring bekend zijn gemaakt.
Eisers zijn van mening dat de aan de vrijstelling en bouwvergunning verbonden termijn op
14 januari 2010 dient te eindigen en niet, zoals verweerder stelt, op 20 januari 2010.
2.4. Beoordeling van de beroepen door de rechtbank
2.4.1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.
Op 12 oktober 2004 heeft de Stichting bij verweerder een aanvraag ingediend om vergunning voor de bouw van enkele woonunits op het perceel aan de Sandelingen 50 te Zwijndrecht. De units zouden moeten voorzien in de behoefte aan tijdelijke woonruimte voor de bewoners van woonzorgcentrum Nebo te Zwijndrecht, zulks in verband met de geplande afbraak en nieuwbouw van bedoeld woonzorgcentrum in de periode van juni 2005 tot en met juni 2007. Verweerder heeft bij besluit van 11 januari 2005 ten behoeve van het bouwplan voor een termijn van drie jaar vrijstelling verleend van de bepalingen van het geldende bestemmingsplan. Bij besluit van 20 januari 2005 is vervolgens bouwvergunning verleend waarbij is bepaald dat het gebouwde niet langer in stand mag worden gehouden dan tot uiterlijk 14 januari 2008. De genoemde besluiten zijn rechtens onaantastbaar geworden. Op 18 december 2006 heeft de Stichting zich opnieuw tot verweerder gewend met het verzoek de termijn waarvoor vrijstelling van het geldende bestemmingsplan is verleend, alsmede de aan de bouwvergunning verbonden instandhoudingstermijn, met twee jaar te verlengen. Achtergrond van dit verzoek was de wens van de Stichting om de units te verhuren aan de Stichting Protestants Christelijk Woon- en Zorgcentrum De Lichtkring te Zwijndrecht (hierna: De Lichtkring). De gebouwen zouden moeten voorzien in de behoefte aan tijdelijke huisvesting voor de bewoners van De Lichtkring, zulks in verband met de voorgenomen renovatie en nieuwbouw van het woon- en zorgcentrum aan De Kring 11 te Zwijndrecht, waarvoor op 7 december 2007 bouwvergunning is verleend.
2.4.2. De rechtbank stelt vast dat verweerder zijn besluit van 22 april 2008 niet langer wenst te handhaven nu hij op 9 juli 2008 een besluit van nagenoeg dezelfde inhoud heeft genomen. Eerstgenoemd besluit acht verweerder klaarblijkelijk niet te handhaven zodat ook de rechtbank van de onrechtmatigheid daarvan uitgaat. Het beroep van eisers voor zover gericht tegen het besluit van 22 april 2008 is dan ook gegrond en de rechtbank zal dat besluit vernietigen.
2.4.3. Met betrekking tot het beroep voor zover dat geacht moet worden te zijn gericht tegen de besluiten van 9 juli 2008 overweegt de rechtbank als volgt. Het geschil spitst zich toe op de vraag of voldoende aannemelijk is, dat de bouwwerken niet langer dan (in totaal) vijf jaar in stand zullen blijven. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) volgt, dat de omstandigheid dat de vrijstelling voor maximaal vijf jaar is verleend op zichzelf onvoldoende waarborg biedt dat sprake is van een slechts tijdelijke situatie. Teneinde het tijdelijke karakter te mogen aannemen, dienen daartoe concrete, objectieve gegevens voorhanden te zijn. Bij het ontbreken daarvan is de toepassing van artikel 17 van de WRO niet mogelijk. De rechtbank verwijst onder meer naar de uitspraak van de Afdeling van 24 juni 2009, gepubliceerd onder LJN BI9715. De rechtbank ziet zich gelet op deze rechtspraak gesteld voor de vraag of voldoende concrete, objectieve gegevens voorhanden waren om te mogen aannemen dat de woonunits uiterlijk op 20 januari 2010 zijn verwijderd. Verweerder heeft de verlenging van de vrijstellingstermijn gemotiveerd met te verwijzen naar de tussen de Stichting en De Lichtkring gesloten huurovereenkomst en de door betrokken partijen overgelegde planning. Daarnaast heeft verweerder voor de beoordeling van de tijdelijkheid betekenis toegekend aan het feit dat de opstallen (tijdelijk) zullen worden bewoond door bewoners van een zorginstelling met een psychogeriatrische aandoening. Verweerder heeft op basis daarvan geoordeeld dat het niet aannemelijk is dat van de units een permanent gebruik zal worden gemaakt. De rechtbank deelt de opvatting van verweerder ten aanzien van de tijdelijkheid niet en beantwoordt de vraag naar het voorhanden zijn van concrete, objectieve gegevens die de tijdelijkheid bevestigen, ontkennend.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder ten onrechte voorbij is gegaan aan de omstandigheid dat ten tijde van het nemen van het vrijstellingsbesluit nog niet de vereiste vergunning was verleend door het Cbz. Weliswaar heeft verweerder zich erop beroepen dat een dergelijke vergunning in de regel eerst wordt verleend indien en nadat de vereiste vrijstelling en bouwvergunning zijn verleend, doch verweerder heeft dat standpunt niet onderbouwd met relevante bescheiden waaruit zulks kan blijken. Aldus vormde het ontbreken van de bedoelde vergunning een onzekere factor waaraan verweerder ten onrechte geen betekenis heeft gehecht. Dat klemt temeer nu de tussen De Lichtkring en de Stichting gesloten huurovereenkomst is gesloten onder het voorbehoud van goedkeuring door het Cbz. Voorts is de rechtbank van oordeel dat verweerder het realiteitsgehalte van de door De Lichtkring c.q. de Stichting overgelegde planning onvoldoende heeft onderzocht. In plaats daarvan is die planning zonder meer geaccepteerd ofschoon reeds ten tijde van het nemen van de in geding zijnde primaire besluiten gerede twijfel kon bestaan omtrent de haalbaarheid daarvan. De door verweerder in het verweerschrift betrokken stelling dat het aan de opdrachtgever is om er voor zorg te dragen dat de planning gehaald wordt (indien nodig door het aanwenden van alternatieve middelen zoals de inzet van extra personeel) miskent dat het aan verweerder is om te beoordelen of de planning voldoende objectief en concreet is om het tijdelijk karakter van de bouwwerken te mogen aannemen. Eisers hebben er in dat verband terecht op gewezen dat de planning noodgedwongen meerdere malen is aangepast en dat de plannen uiteindelijk in het geheel geen doorgang hebben gevonden.
Hetgeen verweerder heeft aangevoerd ter onderbouwing van de tijdelijkheid van het bouwwerk, biedt dan ook onvoldoende waarborgen dat de bouwwerken binnen de aangegeven termijn zullen worden verwijderd.
Gelet op het voorgaande concludeert de rechtbank dat niet is voldaan aan het bepaalde in artikel 19 van het BRO 1985, zodat verweerder niet met toepassing van artikel 17 van de WRO de vrijstellingstermijn en de instandhoudingstermijn van de bouwvergunning met twee jaar kon verlengen. De rechtbank zal overgaan tot vernietiging van de bestreden besluiten.
De beroepen zijn derhalve gegrond.
2.5. Nu de beroepen gegrond worden verklaard, dient verweerder op grond van het bepaalde in artikel 8:74, eerste lid, van de Awb het door eisers betaalde griffierecht te vergoeden.
De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling, nu niet is gebleken dat eisers kosten hebben gemaakt die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen.
Gezien het vorenstaande beslist de rechtbank als volgt.
3. Beslissing
De rechtbank Dordrecht,
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- bepaalt dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van
€ 145,-- vergoedt;
- wijst verweerder aan die voormelde proceskosten aan eisers moet vergoeden.
Aldus gegeven door mr. P. Putters, rechter, en door deze en drs. S.R. Jonkergouw, griffier, ondertekend.
De griffier, De rechter,
Uitgesproken in het openbaar op:
Afschrift verzonden op: