Uitspraak
RECHTBANK DORDRECHT
Sector Bestuursrecht
procedurenummer: AWB 08/1249
uitspraak van de enkelvoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
inzake
[eiser], eiser en [eiseres], eiseres,
beiden wonende te [woonplaats],
tezamen eisers,
gemachtigde: mr. M.A. de Boer, werkzaam bij SRK Rechtsbijstand te Zoetermeer,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zederik, verweerder,
gemachtigde: mr. C.E.J. van Buren-Buijs, werkzaam bij de gemeente Zederik.
1. Ontstaan en loop van het geding
Verweerder heeft bij besluit van 29 augustus 2007, verzonden 31 augustus 2007, vrijstelling en bouwvergunning geweigerd voor het legaliseren van een reeds gebouwde paardenstal, alsmede voor het realiseren van een balkon aan de woning op het perceel plaatselijk bekend [adres] te [woonplaats] gemeente Zederik.
Tegen dit besluit hebben eisers bij brief van 12 oktober 2007 bezwaar gemaakt bij verweerder.
Bij besluit van 6 maart 2008, verzonden 11 september 2008, heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben eisers bij brief van 21 oktober 2008 beroep ingesteld bij de rechtbank Dordrecht.
De zaak is op 4 november 2009 ter zitting van een enkelvoudige kamer behandeld.
Eiser is ter zitting verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Verweerder is verschenen bij gemachtigde.
2. Overwegingen
2.1.1. Op 1 juli 2008 zijn de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) en de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening (hierna: IWro) in werking getreden.
Artikel 9.5.1. van de IWro bepaalt dat de Woningwet (hierna: Ww) zoals die gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing blijft ten aanzien van een besluit omtrent een bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van Pro de Ww waarvan de aanvraag is ingekomen voor dat tijdstip.
Ingevolge artikel 40, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ww is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende bouwvergunning,
(...) tenzij voor dat bouwen op grond van artikel 43 geen Pro bouwvergunning is of was vereist.
Ingevolge artikel 44, eerste lid, aanhef en onder c, van de Ww, voor zover van belang, mag de reguliere bouwvergunning slechts en moet deze worden geweigerd, indien
(...)
het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of met de eisen die krachtens zodanig
plan zijn gesteld (...).
Artikel 46, derde lid, tweede zin, van de Ww bepaalt dat een aanvraag om bouwvergunning, die slechts kan worden ingewilligd na vrijstelling als bedoeld in artikel 15, 17 of 19 van de WRO, geacht wordt mede een verzoek om zodanige vrijstelling in te houden.
Ingevolge artikel 9.1.10, van de IWro blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste of tweede lid, van de WRO, waarvan het verzoek is ingediend voor dat tijdstip.
Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO, voor zover van belang, kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van gedeputeerde staten dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben, is vereist. Het bepaalde in het eerste lid met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing is van overeenkomstige toepassing.
2.1.2. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Dorp Meerkerk". Volgens de plankaart hebben de gronden waarop het bouwplan betrekking heeft de aanduiding "L" (Landbouw, veeteelt en koude tuinbouw). De gronden waarop de paardenstal is gesitueerd hebben de nadere aanduiding (z).
Ingevolge artikel 14, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de gronden met de bestemming landbouw, veeteelt en koude tuinbouw bestemd voor de bedrijfsvoering van agrarische bedrijven als bedoeld in artikel 1 onder Pro 6. Onder agrarisch bedrijf wordt verstaan: een onderneming die uitsluitend ten doel heeft in en op de open grond gewassen en dieren te telen ter wille van de handelswaarde van die gewassen en dieren en de van die dieren afkomstige produkten.
In het derde lid van dit artikel is bepaald dat op de in het eerste lid bedoelde gronden die op de kaart zijn voorzien van de nadere aanduiding (z), uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten behoeve van de in het eerste lid genoemde bedrijfsvoering mogen worden gebouwd.
Ten tijde van het bestreden besluit rustte op de in geding zijnde gronden ingevolge het voorontwerpbestemmingsplan "Kernen, 1e herziening" de bestemming "Tuinen" zonder nadere aanduiding op de plankaart.
Ingevolge artikel 34, derde lid, van de planvoorschriften mogen uitsluitend op gronden met de bestemming "Tuinen" en de nadere aanduiding "+" gebouwen worden gebouwd, met dien verstande dat per woning ten hoogste één gebouwtje mag worden gebouwd, zoals een tuinhuisje, volière of hobbykasje met een oppervlakte van ten hoogste 10 m2 en een bouwhoogte van ten hoogste 2.50 m.
2.2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder zijn besluit tot weigering van vrijstelling en bouwvergunning gehandhaafd. Verweerder heeft ter motivering van dat besluit verwezen naar het advies van de commissie voor de bezwaarschriften van 13 februari 2008, waarin - samengevat - het volgende is overwogen.
De bouwaanvraag is in strijd met het geldende bestemmingsplan "Dorp Meerkerk".
De reeds zonder vergunning gebouwde paardenstal is gesitueerd buiten de bebouwde kom. Het bouwplan voldoet daarmee niet aan het bepaalde in artikel 20 van Pro het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985, zodat vrijstelling ingevolge artikel 19, derde lid, van de WRO niet mogelijk is.
Aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO is evenmin voldaan. Er is weliswaar op 4 juni 2007 door gedeputeerde staten een algemene verklaring van geen bezwaar afgegeven ten behoeve van bouwen in overeenstemming met het bestemmingsplan "Kernen, 1e herziening", maar deze verklaring mist toepassing. Het bouwplan is immers in strijd met het voorontwerpbestemmingsplan "Kernen, 1e herziening", nu de paardenstal is gesitueerd op een perceel met de bestemming "Tuinen" zonder nadere aanduiding. Ingevolge de planvoorschriften mogen gronden met een dergelijke bestemming niet worden bebouwd.
Vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO is onwenselijk, gelet op de strijdigheid met het ruimtelijk beleid van de provincie en het voorontwerpbestemmingsplan "Kernen, 1e herziening".
Ter zitting heeft verweerder er op gewezen dat de plankaart behorende bij het bestemmingsplan "Kernen, 1e herziening" naar aanleiding van de zienswijze van eisers gewijzigd is vastgesteld. Op de gronden waarop de paardenstal is gesitueerd rust ingevolge het vastgestelde bestemmingsplan de bestemming "Woondoeleinden, landelijk (WL)". Ingevolge artikel 20a, derde lid, van de planvoorschriften mag de gezamenlijke inhoud van gebouwen ten behoeve van het wonen ten hoogste 650m3 bedragen. Verweerder heeft benadrukt dat het bouwplan, gelet op de gezamenlijke inhoud van de woning en de paardenstal van 809 m3, evenzeer in strijd is met deze gewijzigde bestemming.
2.3. Eisers kunnen zich met het bestreden besluit niet verenigen en voeren daartoe
- samengevat - het volgende aan.
Eisers mochten erop vertrouwen dat verweerder niet handhavend zou optreden en dat de paardenstal middels het verlenen van een bouwvergunning met vrijstelling zou worden gelegaliseerd. Hiertoe verwijzen eisers naar jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling). In 2000 en 2001 zijn op het betreffende perceel drie controles door ambtenaren van de gemeente Zederik uitgevoerd. Hierbij is geconstateerd dat de paardenstal in afwijking van de bouwvergunning is gebouwd, maar is tevens afgesproken het hierbij te laten en niet op te treden. Eisers vertrouwden op de gedane mededelingen door bedoelde ambtenaren, die immers het aanspreekpunt waren bij de afdeling bouw- en woningtoezicht en die de indruk hebben gewekt dat hun bevoegdheden dichtbij die van verweerder lagen. Verweerder heeft bovendien langdurig "stil gezeten" waardoor sprake is van rechtsverwerking en de vrijstelling alsnog verleend had moeten worden. Het gedeelte van de stal waarvan nu de bouwvergunning is geweigerd, is reeds in 1999 opgericht en vanaf de openbare weg niet zichtbaar. De aanbouw is gerealiseerd achter de vergunde stal, waardoor er wat betreft zichtlijn niets is veranderd. De in het bestemmingsplan verankerde "openheid van het buitengebied" wordt dan ook niet aangetast door de (uitbreiding van de) paardenstal.
Eisers worden de dupe van het gewijzigde (provinciale) beleid, dat sinds het verlenen van de vrijstelling voor een kleinere paardenstal in 1998 veel strenger is geworden. Op grond van het voorontwerpbestemmingsplan "Kernen, 1e herziening", dat op 13 oktober 2006 in procedure is gebracht, is het niet toegestaan de paardenstal op te richten. Bij het verlenen van de vrijstelling en bouwvergunning op 17 september 1998 heeft verweerder echter aan eisers kenbaar gemaakt dat de paardenstal in het bestemmingsplan zou worden opgenomen.
Eisers wijzen er tot slot op, dat de buren niet langer bezwaar hebben tegen de aanwezigheid en de omvang van van de paardenstal, zodat ook hierin geen aanleiding is gelegen om de vrijstelling te weigeren. Het beroep richt zich niet tegen het verlenen van bouwvergunning voor het realiseren van een balkon aan de woning.
2.4. De rechtbank overweegt als volgt.
2.4.1. Allereerst staat ambtshalve ter beoordeling van de rechtbank of het door eisers ingediende bezwaarschrift binnen de wettelijk voorgeschreven termijn is ingediend.
Ingevolge artikel 6:7 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bedraagt de termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift zes weken.
Ingevolge artikel 6:8, eerste lid, van de Awb vangt de termijn aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekend gemaakt.
Ingevolge artikel 6:9, eerste lid, van de Awb is een bezwaar- of beroepschrift tijdig ingediend indien het vóór het einde van de termijn is ontvangen.
Het primaire besluit waarbij is geweigerd vrijstelling en bouwvergunning te verlenen is bekend gemaakt bij brief, gedateerd 29 augustus 2007, en verzonden op 31 augustus 2007. De bezwaartermijn eindigde derhalve op 12 oktober 2007.
Verweerder heeft naar aanleiding van vragen van de rechtbank te kennen gegeven dat het op
(vrijdag) 12 oktober 2007 gedateerde en per gewone post verzonden bezwaarschrift op (dinsdag) 16 oktober 2007 is ontvangen. De envelop waarin het bezwaarschrift is verzonden is echter niet bewaard gebleven, zodat een en ander niet kan worden geverifieerd. Het bezwaarschrift is eveneens per telefax verzonden. Het faxbericht is volgens verweerder ingekomen op (maandag) 15 oktober 2007. Eisers stellen echter de telefax op vrijdagmiddag,12 oktober 2007 rond 16:00 uur te hebben verzonden.
De rechtbank acht voldoende aannemelijk geworden dat eisers het bezwaarschrift, zoals door hen gesteld, op vrijdagmiddag 12 oktober 2007 per telefax hebben verzonden, nu de printregel bovenaan de door verweerder overgelegde kopie van het faxbericht als verzenddatum 12 oktober 2007 vermeldt. Als tijdstip van verzending is vermeld 16:09 uur. Uit de ter zitting door verweerders gemachtigde afgelegde verklaring leidt de rechtbank af dat het zeer waarschijnlijk is dat het per telefax verzonden bezwaarschrift op vrijdag, 12 oktober 2007 is ontvangen, maar eerst op maandagochtend 15 oktober 2007 is voorzien van een inkomensstempel en vervolgens in het postregistratiesysteem is ingeboekt. Het bezwaarschrift is gelet op het vorenstaande binnen de wettelijke termijn van zes weken ingediend.
2.4.2. Vervolgens dient ambtshalve te worden beoordeeld of eisers als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb kunnen worden aangemerkt. Ten aanzien van eiser bestaat daaromtrent geen twijfel nu hij als aanvrager is vermeld op het formulier behorende bij de bouwaanvraag.
Ten aanzien van eiseres overweegt de rechtbank dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 10 januari 2002, LJN AD8976), bij een besluit om een bouwvergunning te weigeren slechts het belang van de aanvrager rechtstreeks is betrokken. Nu eiseres de bouwvergunning niet heeft aangevraagd, kan zij niet worden aangemerkt als belanghebbende in vorenbedoelde zin. Verweerder heeft het bezwaar van eiseres derhalve ten onrechte ontvankelijk geoordeeld, zodat het beroep gegrond is.
De rechtbank zal, zelf in de zaak voorziend, het bestreden besluit vernietigen voor zover daarbij het bezwaar van eiseres ongegrond is verklaard en, doende hetgeen verweerder had behoren te doen, dat bezwaar alsnog niet-ontvankelijk verklaren.
Met betrekking tot eisers beroep overweegt de rechtbank als volgt.
2.4.3. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.
Op 17 september 1998 heeft verweerder aan eiser vrijstelling ingevolge artikel 19 van Pro de WRO en bouwvergunning verleend voor het bouwen van een paardenstal en het aanleggen van een paardenbak. De oppervlakte van de gerealiseerde paardenstal is twee maal zo groot als vergund. Eiser heeft op 15 mei 2007 een bouwaanvraag ingediend ter legalisering van deze situatie. Daarbij is tevens vergunning gevraagd voor het realiseren van een balkon aan de woning [adres] te [woonplaats] Op 4 juni 2007 is door gedeputeerde staten van Zuid-Holland een algemene verklaring van geen bezwaar afgegeven voor het gebruik van gronden, de bouw van gebouwen en het uitvoeren van werken in overeenstemming met het voorontwerpbestemmingsplan "Kernen, 1e herziening".
2.4.4. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank terecht en op goede gronden op het standpunt gesteld dat niet wordt voldaan aan de voorwaarden voor het verlenen van vrijstelling ingevolge artikel 19, tweede en derde lid, van de WRO.
2.4.5. De bevoegdheid tot het verlenen van vrijstelling ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO berust bij de gemeenteraad. De gemeenteraad van de gemeente Zederik heeft bij besluit van 30 augustus 2004 deze bevoegdheid gedelegeerd aan verweerder.
Verweerder beschikt bij de beslissing om al dan niet vrijstelling van het geldende bestemmingsplan te verlenen over een ruime mate van beleidsvrijheid. Deze beslissing is in belangrijke mate afhankelijk van de inzichten die bij verweerder bestaan over de wenselijk geachte planologische ontwikkelingen in het betrokken gebied. De toetsing door de rechtbank van verweerders opvattingen daarover, zoals ten grondslag gelegd aan het bestreden besluit, dient dan ook een terughoudende te zijn.
De beoordeling door de rechtbank is beperkt tot de vraag of verweerder in redelijkheid tot het weigeren van vrijstelling en bouwvergunning heeft kunnen besluiten. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt daartoe als volgt.
2.4.6. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de bouwaanvraag in strijd is met het provinciaal ruimtelijk beleid zoals neergelegd in de zogenoemde "Regels voor Ruimte", die op 15 maart 2005 in werking zijn getreden. Op grond van die regels zijn in agrarisch gebied slechts burgerwoningen inclusief erfbebouwing toegestaan met een maximale inhoud van 650 m3. De inhoud van de woning van eisers is reeds 679 m3. De paardenstal heeft blijkens de bouwaanvraag een inhoud van 130 m3, zodat de inhoud van de gezamenlijke bebouwing uiteindelijk 809 m3 zal bedragen. Eisers stelling dat het provinciaal beleid inmiddels veel strenger is geworden dan ten tijde van de vergunningverlening in 1998, kan - wat daarvan zij - niet leiden tot aantasting van het bestreden besluit.
Eiser heeft geruime tijd de gelegenheid gehad een aanvraag om bouwvergunning in te dienen ter legalisering van de paardenstal. Indien in de loop der tijd de eisen om voor vergunningverlening in aanmerking te komen zijn aangescherpt, komt die omstandigheid volledig voor risico van eiser.
Verweerder heeft de vrijstelling evenzeer terecht geweigerd wegens strijd met voorontwerpbestemmingsplan "Kernen, 1e herziening". Ten tijde van het bestreden besluit had het in geding zijnde perceel ingevolge dat plan de bestemming "Tuinen" waarop geen bebouwing was toegestaan. Eisers stelling dat met dit in procedure zijnde bestemmingsplan bij de besluitvorming geen rekening mocht worden gehouden kan door de rechtbank niet worden gevolgd. Niets stond er aan in de weg dat verweerder in het kader van de beslissing op het verzoek om vrijstelling aansluiting zocht bij de actuele stand van zaken met betrekking tot de toekomstige ruimtelijke visie op het gebied. Onderdeel van die ruimtelijke visie is om - in navolging van het provinciaal beleid - de openheid van het agrarisch landschap zo veel als mogelijk te bewaren. Dat de zichtlijn vanaf de openbare weg niet in negatieve zin door het bouwplan wordt beïnvloed, zoals door eiser gesteld, doet - wat daar overigens van moge zijn - niet af aan de geconstateerde strijdigheid met het in procedure zijnde bestemmingsplan "Kernen, 1e herziening".
2.4.7. Eisers beroep op het vertrouwensbeginsel treft geen doel. Voor zover verweerder de verwachting heeft gewekt dat tegen de in strijd met de verleende vergunning gebouwde paardenstal niet zal worden opgetreden, hetgeen door de rechtbank in het midden kan worden gelaten, kan daaraan niet het rechtens te honoreren vertrouwen worden ontleend dat die illegale situatie zal worden gelegaliseerd door gebruik te maken van de vrijstellingsbevoegdheid.
De stelling van eiser dat bij het verlenen van de bouwvergunning in 1998 is verklaard dat de paardenstal in het bestemmingsplan zou worden opgenomen, kan evenmin leiden tot het door eiser gewenste resultaat. Gesteld noch gebleken is dat die verklaring tevens betrekking had op hetgeen in strijd met de verleende vergunning is gebouwd, daargelaten dat een dergelijke verklaring niet in de rede ligt. Ter zitting is gebleken dat de paardenstal inmiddels in het bestemmingsplan "Kernen, 1e herziening" is ingepast overeenkomstig de verleende bouwvergunning.
De stelling van eiser dat verweerder gehouden is vrijstelling te verlenen vanwege de omstandigheid dat gedurende lange tijd niet handhavend is opgetreden faalt. Het louter stilzitten van een bestuursorgaan kan er hooguit toe leiden dat het recht om handhavend op te treden tegen de illegale toestand is verwerkt. Daaruit kan echter nimmer de verplichting volgen om de illegale toestand te legaliseren door het verlenen van vrijstelling en bouwvergunning.
De rechtbank is niet gebleken dat van de zijde van verweerder de ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezegging is gedaan dat vrijstelling en bouwvergunning zal worden verleend ter legalisering van de illegale situatie. Anders dan door eiser gesteld is evenmin gebleken van rechtens te honoreren verwachtingen.
De omstandigheid dat de bewoners van het aangrenzende perceel niet langer bezwaar hebben tegen de aanwezigheid en de omvang van van de paardenstal, kan evenmin leiden tot de verplichting voor verweerder om vrijstelling en bouwvergunning te verlenen.
2.4.8. Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid tot weigering van de vrijstelling heeft kunnen besluiten. Nu de met het bestemmingsplan strijdige situatie niet is opgeheven, heeft verweerder de gevraagde bouwvergunning terecht ingevolge artikel 44, eerste lid, aanhef en onder c, van de Ww geweigerd. Het bestreden besluit zal worden vernietigd voor zover daarbij het bezwaar van eiseres ongegrond is verklaard en zal voor het overige in stand worden gelaten.
2.5. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient verweerder ingevolge artikel 8:74, eerste lid, van de Awb het door eisers betaalde griffierecht vergoeden. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling nu niet is gebleken dat eisers voor de behandeling van het beroep kosten heeft moeten maken die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen.
2.6. Gezien het vorenstaande beslist de rechtbank als volgt.
3. Beslissing
De rechtbank Dordrecht,
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij het bezwaar van eiseres ongegrond
is verklaard;
- verklaart het bezwaar van eiseres alsnog niet-ontvankelijk;
- laat het bestreden besluit voor het overige in stand;
- bepaalt dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van
€ 145,-- vergoedt.
Aldus gegeven door mr. P. Putters, rechter, en in aanwezigheid van H.D.A. van Ingen, griffier, en door de rechter ondertekend.