Uitspraak
RECHTBANK DORDRECHT
Sector Bestuursrecht
procedurenummer: AWB 10/1079
uitspraak van de voorzieningenrechter
inzake
[verzoeker naam 1] en [verzoeker naam 2], wonende te [woonplaats], verzoekers,
gemachtigde: mr. J.J.S. Engelvaart, advocaat te Dordrecht,
tegen
de Bestuurscommissie Sociale Dienst Drechtsteden, verweerster,
gemachtigde: C.A.M. Nusteling, werkzaam bij de Sociale Dienst Drechtsteden.
1. Ontstaan en loop van het geding
Bij besluit van 7 september 2010 heeft verweerster de bijstandsuitkering van verzoekers op grond van de Wet werk en bijstand (hierna: Wwb) met ingang van 1 oktober 2010 gedurende een periode van zes maanden met 50% verlaagd op de grond dat verzoekers hun inlichtingenverplichting niet zijn nagekomen.
Bij besluit van 21 september 2010 heeft verweerster het besluit van 7 september 2010 ingetrokken en de bijstandsuitkering van verzoekers met ingang van 1 oktober 2010 gedurende een periode van één maand met 100% verlaagd op de grond dat verzoekers hun inlichtingenverplichting niet zijn nagekomen.
Tegen dit besluit hebben verzoekers bij brief van 28 september 2010 bezwaar gemaakt bij verweerster.
Bij brief van 29 september 2010 hebben verzoekers een verzoek om voorlopige voorziening ingediend bij de voorzieningenrechter van de rechtbank Dordrecht.
Bij besluit van 5 oktober 2010 heeft verweerster het besluit van 21 september 2010 ingetrokken en de bijstandsuitkering van verzoekers met ingang van 1 november 2010 gedurende een periode van twee maanden met 50% verlaagd op de grond dat verzoekers hun inlichtingenverplichting niet zijn nagekomen.
Het verzoek om voorlopige voorziening is op 25 oktober 2010 ter zitting behandeld.
Verzoekers zijn ter zitting verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde.
Verweerster is verschenen bij gemachtigde.
2. Overwegingen
2.1. wettelijk kader
2.1.1. Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), voor zover hier van belang, kan, indien tegen een besluit voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd kan worden in de hoofdzaak op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
2.1.2. Verweerster stelt zich in het besluit van 4 oktober 2010 op het standpunt dat [verzoeker naam 1] inlichtingenplicht heeft geschonden in de periode van 28 maart 1999 tot 1 juni 2006. In een afzonderlijk besluit van 4 oktober 2010 stelt verweerster zich op het standpunt dat beide verzoekers hun inlichtingenplicht hebben geschonden in de periode van 18 juni 2008 tot 2 juli 2010.
Ingevolge artikel 65, eerste lid, van de Algemene bijstandswet (hierna: Abw), voor zover hier van belang, doet de belanghebbende aan burgemeester en wethouders op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand. Sinds de datum waarop deze bepaling is vervallen geldt dezelfde inlichtingenplicht op grond van artikel 17, eerste lid, van de Wwb.
2.1.3. Ingevolge artikel 14a, eerste lid, van de Abw, voor zover hier van belang, leggen burgemeester en wethouders, indien de belanghebbende de verplichting, bedoeld in artikel 65, eerste lid, niet of niet behoorlijk is nagekomen door geen, onjuiste of onvolledige mededelingen te doen, hem een boete op van ten hoogste € 2.269 (voor 2002: f 5.000).
Ingevolge artikel 14a, tweede lid, van de Abw wordt de hoogte van de boete afgestemd op de ernst van de gedraging, de mate waarin de belanghebbende de gedraging verweten kan worden en de omstandigheden waarin hij verkeert. Van het opleggen van een boete wordt in elk geval afgezien indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
In 2004 heeft de raad van de gemeente Dordrecht de Verordening Werk en Bijstand 2004 (hierna: Verordening I) vastgesteld, die op 1 oktober 2004 in werking is getreden. Op 6 december 2006 heeft de Drechtraad de Verordening Werk en Bijstand Drechtsteden (hierna: Verordening II) vastgesteld, die in werking is getreden op 1 januari 2007.
Ingevolge artikel 4.12, eerste lid, van zowel Verordening I als Verordening II wordt de belanghebbende, die de inlichtingenplicht, bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de Wwb, ten aanzien van voor de verlening of voortzetting van de bijstandsuitkering relevante inlichtingen, niet of niet behoorlijk is nagekomen, gesanctioneerd met een sanctie, afgestemd op de hoogte van het benadelingsbedrag, overeenkomstig de volgende categorieën:
(...)
g. zevende categorie: een benadelingsbedrag van € 6.000 of meer.
Ingevolge artikel 4.22, aanhef en onder g, van zowel Verordening I als Verordening II, voor zover hier van belang, wordt de sanctie vastgesteld op 100% van de bijstandsnorm gedurende drie maanden, bij een gedraging van de zevende categorie.
Op 16 juni 2010 heeft de Drechtraad de Verordening Werk en Inkomen Drechtsteden (hierna: Verordening III) vastgesteld. Deze verordening is voor het in het geding zijnde hoofdstuk 4 in werking getreden op 1 juli 2010.
Ingevolge artikel 4.1, eerste lid, aanhef en onder e, van Verordening III wordt de bijstandsnorm eenmalig met € 150 verlaagd wanneer de belanghebbende naar het oordeel van de Bestuurscommissie ernstig is tekortgeschoten in het op verzoek of onverwijld uit eigen beweging doen van mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op, voor zover hier van belang, het recht op bijstand.
Ingevolge artikel 4.2, eerste lid, van Verordening III, voor zover hier van belang, wordt de bijstandsnorm voor één maand met 100 procent verlaagd wanneer de belanghebbende naar het oordeel van de Bestuurscommissie zeer ernstig is tekortgeschoten in een of meer van de in artikel 4.1 van deze verordening genoemde opzichten.
Ingevolge artikel 4.2, tweede lid, aanhef en onder b, van Verordening III is van een zeer ernstig tekortschieten als bedoeld in het eerste lid in het bijzonder sprake als vaststaat of redelijkerwijs is aan te nemen dat de belanghebbende middelen heeft verzwegen waarmee hij gedurende meer dan één maand in zijn levensonderhoud kon voorzien.
Op grond van artikel 4.5, tweede lid, van Verordening III houdt de Bestuurscommissie bij zijn oordeel als bedoeld in artikel 4.1 en 4.2 van deze verordening rekening met de omstandigheden en mogelijkheden van de belanghebbende, de ernst van de gedraging en de mate van verwijtbaarheid.
Op grond van artikel 4.6, eerste lid, van Verordening III kan de Bestuurscommissie in afwijking van artikel 4.1 en 4.2 van deze verordening de verlaging hoger vaststellen en/of de periode van de verlaging verlengen.
In artikel 6.1, vierde lid, van Verordening III is bepaald dat hoofdstuk 4 van Verordening III enkel van toepassing is ten aanzien van gedragingen die zich voordoen na de inwerkingtreding van Verordening III en dat ten aanzien van gedragingen voor die datum de toepasselijke bepalingen van hoofdstuk 4 van Verordening II gelden.
2.1.5. Volgens artikel 26, eerste lid, van het Verdrag inzake de rechten van het kind (hierna: IVRK) erkennen de Staten die partij zijn voor ieder kind het recht de voordelen te genieten van voorzieningen voor sociale zekerheid, met inbegrip van sociale verzekering, en nemen zij de nodige maatregelen om de algehele verwezenlijking van dit recht te bewerkstelligen in overeenstemming met hun nationale recht.
Volgens het tweede lid van dit artikel dienen de voordelen, indien van toepassing, te worden verleend, waarbij rekening wordt gehouden met de middelen en de omstandigheden van het kind en de personen die verantwoordelijk zijn voor zijn of haar onderhoud, alsmede iedere andere overweging die van belang is voor de beoordeling van een verzoek daartoe dat door of namens het kind wordt ingediend.
Nederland heeft bij dit artikel het volgende voorbehoud gemaakt:
"het Koninkrijk der Nederlanden aanvaardt het bepaalde in artikel 26 van Pro het verdrag, onder het voorbehoud dat deze bepaling niet verplicht tot een zelfstandig recht van kinderen op sociale zekerheid, daarbij inbegrepen sociale verzekering."
2.2. de besluiten van 4 oktober 2010 en het besluit van 5 oktober 2010
2.2.1. In de onder 2.1.2. genoemde besluiten van 4 oktober 2010 stelt verweerster zich op het standpunt dat [verzoeker naam 1] de inlichtingenplicht heeft geschonden door geen melding te maken van de aankoop en verkoop van de twintig voertuigen - thans stelt verweerster dat het gaat om negentien voertuigen - die in de periode van 28 maart 1999 tot 1 juni 2006 op zijn naam stonden geregistreerd en dat beide verzoekers hun inlichtingenplicht hebben geschonden door geen melding te maken van de aankoop en verkoop van de tweeëntwintig voertuigen die in de periode van 18 juni 2008 tot 2 juli 2010 op naam van [verzoeker naam 1] stonden geregistreerd. Door deze schending van de inlichtingenplicht kan het recht op bijstand niet worden vastgesteld over de maanden waarin voertuigen zijn verkocht. Verweerster heeft het recht op bijstand over die maanden ingetrokken en de verleende bijstand teruggevorderd. Van [verzoeker naam 1] is € 11.119,61 bruto teruggevorderd. Daarnaast is van verzoekers gezamenlijk € 18.404,81 teruggevorderd.
2.2.2. Bij besluit van 5 oktober 2010 heeft verweerster de bijstandsuitkering van verzoekers met ingang van 1 november 2010 gedurende een periode van twee maanden met 50% verlaagd op de grond dat verzoekers hun inlichtingenverplichting niet zijn nagekomen. In dit besluit heeft verweerster verwezen naar artikel 4.2, eerste lid, van Verordening III en heeft verweerster overwogen dat gelet op de individuele omstandigheden van verzoekers, te weten dat zij de zorg hebben voor twee minderjarige kinderen, is besloten de bijstand voor de duur van twee maanden met 50% te verlagen. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerster zich op het standpunt gesteld dat bij het vaststellen van de sanctie ten onrechte Verordening III is toegepast. Gelet op het toepasselijke overgangsrecht zal de sanctie alsnog worden vastgesteld met toepassing van Verordening II, met dien verstande dat geen zwaardere sanctie zal worden opgelegd dan de bij besluit van 5 oktober 2010 opgelegde sanctie.
2.3. de gronden van het verzoek
Verzoekers betogen dat de auto's die op naam van [verzoeker naam 1] stonden uitsluitend voor eigen gebruik zijn aangeschaft. Door hun financiële situatie konden verzoekers zich slechts heel oude auto's veroorloven, die zij goedkoop kochten of voor niets kregen of ruilden tegen een andere auto. Het betrof vaak auto's die niet meer reden en die [verzoeker naam 1] probeerde op te knappen voor eigen gebruik. Dit verklaart, aldus verzoekers ter zitting, waarom er soms meerdere auto's tegelijk op naam van [verzoeker naam 1] stonden. Ook bleek soms dat de auto niet meer op te knappen viel, waarna [verzoeker naam 1] de auto aan iemand gaf die de onderdelen nog kon gebruiken. Dit verklaart, aldus verzoekers ter zitting, waarom sommige auto's zeer kort op naam van [verzoeker naam 1] stonden. Dat de auto's niet zijn verkocht maar naar de sloop zijn gebracht of ingeruild, blijkt volgens verzoekers ook uit de overgelegde vrijwaringsbewijzen en de gegevens van de Rijksdienst voor het Wegverkeer (hierna: RDW). Omdat geen inkomsten zijn verkregen uit de op naam gestelde auto's, was er geen sprake van een plicht voor verzoekers die inkomsten te melden aan (de rechtsvoorganger van) verweerster. Verzoekers hebben hun inlichtingenplicht derhalve niet geschonden. Verweerster was dan ook niet bevoegd in verband daarmee een sanctie op te leggen.
Voor zover verweerster wel bevoegd was een sanctie op te leggen, had verweerster daarvan moeten afzien. Verzoekers kunnen door de sanctie niet in het levensonderhoud van hun twee minderjarige kinderen voorzien, zodat die sanctie in strijd is met het IVRK.
2.4. het oordeel van de voorzieningenrechter
2.4.1. Ter zitting hebben verzoekers desgevraagd verklaard dat hun verzoek om voorlopige voorziening thans betrekking heeft op het besluit van 5 oktober 2010 van verweerster.
2.4.2. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt verweerster niet bij het nemen van een beslissing op het bezwaar van verzoekers. Evenmin bindt het oordeel van de voorzieningenrechter de rechtbank in een eventuele toekomstige bodemprocedure.
2.4.3. Volgens vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep ontleent het bestuursorgaan vanaf de inwerkingtreding van artikel 18, tweede lid, van de Wwb aan die bepaling de bevoegdheid tot verlaging van de bijstand, ook als de gedraging op grond waarvan de bijstand wordt verlaagd plaatsvond voor het van kracht worden van artikel 18, tweede lid, van de Wwb. In dat geval dient die gedraging zowel onder de Wwb als onder de daarvóór geldende regelgeving grondslag te zijn voor het opleggen van een sanctie. De inlichtingenplicht zoals die thans in artikel 17, eerste lid, van de Wwb is neergelegd, was voorafgaand aan de inwerkingtreding van deze bepaling op gelijke wijze neergelegd in artikel 65, eerste lid, van de Abw.
2.4.4. De bij besluit van 5 oktober 2010 toegepaste verlaging van de bijstandsuitkering van verzoekers krachtens artikel 18, tweede lid, van de Wwb is bedoeld om leed toe te voegen, in aanmerking genomen dat verweerster al had besloten het recht op bijstand van verzoekers over een aantal perioden in te trekken en de verleende bijstand terug te vorderen, eveneens in verband met de aan verzoekers verweten schending van de inlichtingenverplichting. Of deze verplichting inderdaad is geschonden, moet door de voorzieningenrechter zonder terughoudendheid worden beantwoord.
De schending van de inlichtingenplicht bestaat er volgens verweerster uit dat [verzoeker naam 1] geen melding heeft gemaakt van de aankoop en de verkoop van de negentien voertuigen die in de periode van 28 maart 1999 tot 1 juni 2006 op zijn naam hebben gestaan en dat verzoekers geen melding hebben gemaakt van de aankoop en de verkoop van de tweeëntwintig voertuigen die in de periode van 18 juni 2008 tot 2 juli 2010 op naam van [verzoeker naam 1] stonden geregistreerd.
Verweerster stelt zich naar het oordeel van de voorzieningenrechter terecht op het standpunt dat [verzoeker naam 1] (de eerste periode) en verzoekers gezamenlijk (de tweede periode) redelijkerwijs duidelijk was of had moeten zijn dat de aankoop en verkoop van deze voertuigen van invloed kon zijn op het recht op bijstand. Het aantal voertuigen op naam van [verzoeker naam 1] is in beide perioden en zeker in de tweede periode hoogst ongebruikelijk voor iemand die voertuigen uitsluitend voor eigen gebruik in bezit heeft. [verzoeker naam 1] had regelmatig twee of meer voertuigen tegelijk op zijn naam staan, terwijl sommige voertuigen bijzonder kort op zijn naam hebben gestaan (voertuig 9 van 7 januari tot 25 februari 2010, voertuig 8 van 25 tot 26 februari 2010, voertuig 7 van 26 februari tot 4 maart 2010, voertuig 6 van 4 tot 12 maart 2010, voertuig 4 van 15 tot 23 maart 2010, voertuig 3 van 23 maart tot 12 april 2010, terwijl in deze periode voorts voertuig 5 van 13 januari tot 22 maart 2010 op zijn naam heeft gestaan). De verklaring van [verzoeker naam 1] ter zitting dat hij voertuig 5 van een vriend heeft geleend voor eigen gebruik, maakt niet duidelijk waarom in dezelfde periode verschillende andere voertuigen zeer kort op zijn naam geregistreerd hebben gestaan. Voorts had [verzoeker naam 1] zich ervan bewust moeten zijn dat zijn aanvraag van 22 juli 2008 om een lening om een bedrijf in onder meer tweedehands auto's te kunnen beginnen ertoe bijdraagt dat hij de schijn tot op zekere hoogte tegen heeft. Onder deze omstandigheden en omdat het niet gebruikelijk is dat voertuigen gratis worden verkregen en weggegeven, ook niet als het om oude voertuigen gaat, had [verzoeker naam 1] (over de eerste periode) en hadden verzoekers (over de tweede periode) aan verweerster mededeling moeten doen van het bezit en de verkoop van de voertuigen om nader onderzoek van verweerster naar het recht op bijstand mogelijk te maken.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerster zich gelet op het grote aantal auto's dat door [verzoeker naam 1] is verkocht, de vaak korte periodes dat deze auto's op zijn naam stonden en het feit dat er met regelmaat meer dan één auto op zijn naam stonden, terecht op het standpunt stelt dat de aankoop en verkoop van deze auto's voor verzoekers een middel was om inkomsten te genereren. Anders dan verzoekers menen, betekent dit niet dat moet worden aangenomen dat met die transacties door [verzoeker naam 1] bedrijfsmatige autohandel werd bedreven, maar slechts dat [verzoeker naam 1] uit deze transacties aanvullende middelen van bestaan verkreeg. De verklaring van verzoekers dat het uitsluitend ging om oude auto's voor eigen gebruik waarmee zij nooit iets hebben verdiend, is niet overtuigend. Verweerster wijst er onweersproken op dat uit navraag bij autosloperijen is gebleken dat het gebruikelijk is om een vergoeding van € 50 tot € 200 te geven aan de aanbieder van een sloopauto. Dat verzoeker nooit geld heeft ontvangen voor een auto die hij naar de sloop heeft gebracht, is dan niet aannemelijk. In het verlengde hiervan heeft verweerster niet aannemelijk hoeven achten dat verzoekers nooit geld ontvingen als [verzoeker naam 1] een auto aan een particulier doorgaf. Ter zitting heeft [verzoeker naam 1], aan wie meermalen de cautie is gegeven, verklaard dat hij in een van de voertuigen nooit heeft gereden en ook niet wilde rijden omdat hij dit voertuig wilde opknappen in de hoop daar geld mee te verdienen. Deze verklaring is in strijd met het betoog van verzoekers dat uitsluitend sprake is geweest van voertuigen voor eigen gebruik.
2.4.5. Gelet op hetgeen onder 2.4.4. is overwogen stelt verweerster zich naar het oordeel van de voorzieningenrechter terecht op het standpunt dat verzoekers hun inlichtingenplicht hebben geschonden en dat deze schending verzoekers kan worden verweten (voor wat betreft [verzoeker naam 2] uitsluitend voor wat betreft de tweede periode). Dit betekent dat verweerster bevoegd was tot verlaging van de bijstand van verzoekers met toepassing van artikel 18, tweede lid, van de Wwb.
2.4.6. Het punitieve karakter van de opgelegde sanctie brengt met zich dat de voorzieningenrechter zonder terughoudendheid dient te toetsen of de door verweerster opgelegde sanctie evenredig is.
Vaststaat dat de sanctie die volgens de per 1 juli 2010 geldende Verordening III in beginsel moet worden opgelegd voor verzoekers het minst ingrijpend en daarmee voor hen de meest gunstige sanctie is in vergelijking met de sancties die in het verleden golden.
De gemachtigde van verweerster heeft ter zitting het standpunt ingenomen dat de verlaging van de bijstand van verzoekers op grond van het overgangsrecht vastgesteld had moeten worden op basis van Verordening II, namelijk op 100% van de bijstandsnorm voor de duur van drie maanden. De voorzieningenrechter betwijfelt de juistheid van dat standpunt. De voorzieningenrechter wijst erop dat artikel 6.1, vierde lid, van Verordening III op gespannen voet staat met het in het Nederlands strafrecht gehanteerde beginsel dat bij verandering van wetgeving na het tijdstip waarop het feit is begaan, de voor de verdachte gunstigste bepalingen worden toegepast. Dit is ook neergelegd in artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht. Voorts gaat verweerster voorbij aan haar eigen standpunt dat de schending van de inlichtingenplicht door verzoekers mede, zij het slechts in zeer beperkte mate, betrekking heeft op de periode vanaf 1 juli 2010, de datum van inwerkingtreding van Verordening III. Omdat de gemachtigde van verweerster ter zitting heeft verklaard dat de aan verzoekers opgelegde sanctie in de te nemen beslissing op bezwaar in ieder geval niet zal worden verzwaard, kan de voorzieningenrechter zich beperken tot het beoordelen van de evenredigheid van de bij besluit van 5 oktober 2010 aan verzoekers opgelegde sanctie.
De voorzieningenrechter acht de opgelegde verlaging van de bijstand van verzoekers geen onevenredig zware sanctie, gelet op de ernst van de schending van de inlichtingenplicht door verzoekers en de omstandigheden waarin zij verkeren. De voorzieningenrechter neemt hierbij in aanmerking dat beide verzoekers hun inlichtingenplicht gedurende een lange periode hebben geschonden en dat deze schending betrekking heeft op een aanzienlijk aantal voertuigen. Gelet op het aantal voertuigen dat op naam van [verzoeker naam 1] heeft gestaan en het onweersproken gebleven standpunt van verweerster dat het gebruikelijk is om ook voor sloopauto's een vergoeding toe te kennen, is redelijkerwijs aan te nemen dat verzoekers middelen uit de verkoop van de voertuigen hebben verzwegen waarmee zij gedurende meer dan één maand in hun levensonderhoud konden voorzien. Gelet hierop stelt verweerster zich naar het oordeel van de voorzieningenrechter terecht op het standpunt dat sprake is van zeer ernstig tekortschieten in de zin van artikel 4.2 van Verordening III. Verweerster heeft de toepassing van de maatregel over twee maanden gespreid om verzoekers in staat te stellen in het levensonderhoud van hun twee minderjarige kinderen te blijven voorzien. Dat de verlaging maakt dat verzoekers over minder middelen beschikken om in het levensonderhoud van hun twee minderjarige kinderen te voorzien, levert op zichzelf geen schending van het IVRK op. Ook overigens bevat het betoog van verzoekers geen aanknopingspunten voor de conclusie dat de opgelegde maatregel niet evenredig is aan de ernst van de overtreding.
2.4.7. De voorzieningenrechter concludeert op grond van het voorgaande dat het besluit van 5 oktober 2010 naar verwachting in bezwaar in stand zal kunnen blijven. Het verzoek om voorlopige voorziening moet daarom worden afgewezen.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
2.4.8. Gezien het vorenstaande beslist de voorzieningenrechter als volgt.
3. Beslissing
De voorzieningenrechter van de rechtbank Dordrecht:
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Aldus gegeven door mr. B. van Velzen, rechter, en door deze en mr. M. Lammerse, griffier, ondertekend.