Uitspraak
RECHTBANK DORDRECHT
Sector Bestuursrecht
procedurenummer: AWB 09/1636
uitspraak van de meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
in het geding tussen
[naam], wonend te [woonplaats], eiser,
en
de burgemeester van Dordrecht, verweerder,
gemachtigden: mr. C.W.M. Berendsen en A.P. van Dongen, beiden werkzaam bij het Juridisch Kenniscentrum van het Servicecentrum Drechtsteden.
1. Ontstaan en loop van het geding
Bij besluit van 22 juli 2009 heeft verweerder eisers vergunning tot exploitatie van [naam] te Dordrecht geschorst en deze inrichting gesloten verklaard, beide met ingang van 25 juli 2009 om 12:00 uur tot 24 oktober 2009, 12:00 uur.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 7 augustus 2009 bezwaar gemaakt bij verweerder.
Bij uitspraak van 26 augustus 2009 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Dordrecht een verzoek om voorlopige voorziening van eiser afgewezen (procedurenummer: AWB 09/1034).
Bij besluit van 27 oktober 2009 heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 3 december 2009 beroep ingesteld bij de rechtbank Dordrecht.
De zaak is op 13 juli 2010 ter zitting van een meervoudige kamer behandeld. Eiser is ter zitting verschenen. Verweerder is verschenen bij gemachtigden.
Bij beslissing van 19 augustus 2010 heeft de rechtbank het onderzoek met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heropend en verweerder verzocht om nadere inlichtingen te verstrekken. Bij brief van 1 oktober 2010 heeft verweerder aan dit verzoek voldaan.
De zaak is ter nadere zitting van de meervoudige kamer behandeld op 8 december 2010. Ter nadere zitting zijn verschenen eiser en de gemachtigden van verweerder.
2. Overwegingen
2.1.1. Ingevolge artikel 2.3.2, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Dordrecht (hierna: de APV) is het verboden zonder vergunning van de burgemeester een horecabedrijf te exploiteren, behoudens het bepaalde in artikel 2.3.4, eerste lid, onder a.
Ingevolge artikel 2.3.8, tweede lid, aanhef en onder f, van de APV kan de burgemeester de vergunning schorsen, intrekken of wijzigen indien zich in of vanuit de inrichting feiten hebben voorgedaan, die de vrees wettigen dat het geopend blijven van de inrichting gevaar oplevert voor de openbare orde en/of een bedreiging vormt voor het woon- of leefklimaat in de omgeving van de inrichting.
Ingevolge artikel 2.3.9, eerste lid, aanhef en onder c, van de APV kan de burgemeester een inrichting - al dan niet voor een bepaalde duur - gesloten verklaren, indien de burgemeester oordeelt dat een van de in artikel 2.3.8, tweede lid, genoemde situaties waarin intrekking, schorsing of wijziging van de vergunning mogelijk is, zich voordoet.
2.1.2. Bij besluit van 12 mei 2009 heeft verweerder samen met het college van burgemeester en wethouders, ieder voor zover het zijn bevoegdheid betreft, het "Handhavingsbeleid horeca gemeente Dordrecht" vastgesteld (hierna: het Handhavingsbeleid). In dat besluit is bepaald dat dit beleid op 1 juni 2009 in werking zal treden.
Volgens paragraaf 3.2 "Bestuurlijke maatregelen" van het Handhavingsbeleid worden de mate en vorm waarin in een concreet geval repressief bestuursrechtelijk wordt opgetreden in de regel ingegeven door de elementen ernst, onveiligheid, verstoring van de openbare orde, recidive en onomkeerbaarheid. Het stappenplan geeft hieraan invulling voor de diverse mogelijke overtredingen. De bestuurlijke maatregel kan onder meer inhouden "sluiting van de inrichting voor bepaalde tijd of onbepaalde tijd, eventueel gecombineerd met een tijdelijke schorsing of intrekking van de exploitatievergunning. (...) Uitgangspunt is dat een inrichting wordt gesloten als door een incident de openbare orde of het woon- of leefklimaat in of rond een inrichting is aangetast. (...) Indien een inrichting voor bepaalde tijd wordt gesloten dan wordt de exploitatievergunning voor dezelfde tijd geschorst. Een inrichting kan voor onbepaalde tijd worden gesloten als door de aard van de incidenten moet worden gevreesd voor herhaling en uit incidenten uit het verleden blijkt dat deze vrees gerechtvaardigd is. (...)
Volgens paragraaf 3.3 "Voortzetting exploitatie na schorsing of intrekking vergunning of na sluiting inrichting" kan de exploitant, indien een exploitatievergunning voor bepaalde tijd is geschorst, na verloop van deze tijd de inrichting weer gaan exploiteren, tenzij de inrichting tevens gesloten is verklaard en de geslotenverklaring nog van kracht is.
Onderdeel 7 van het stappenplan bevat onder het kopje "Overtreding" een niet-limitatieve opsomming van voorbeelden van zeer ernstige incidenten, zoals schiet-/steekincidenten en grootschalige vechtpartijen. Voor de eerste keer dat zich een zeer ernstig incident voor doet bepaalt het stappenplan als te nemen maatregelen: "Tijdelijke sluiting en schorsing vergunning voor 3 maanden of intrekken vergunning". Ter toelichting hierbij wordt in noot 8 aangegeven: "Als het vertrouwen in de exploitant door het incident dusdanig is geschaad dat de burgemeester van oordeel is dat de exploitant niet langer exploitant kan zijn, dan kan de exploitatievergunning worden ingetrokken. Indien er bij het incident geen sprake is van verwijtbaarheid of nalatigheid van de exploitant van de inrichting, dan zal in de regel niet worden overgegaan tot intrekking van de exploitatievergunning. Dit zal moeten blijken uit de rapportage(s) van de politie."
2.2. Het bestreden besluit strekt tot handhaving van de schorsing van eisers exploitatievergunning en de sluiting van diens [naam] voor een periode van drie maanden vanwege het gebeurde op [datum]. Verweerder is van oordeel dat op grond van hetgeen daarover is verklaard als voldoende vaststaand mag worden aangenomen, dat bij het beëindigen van het feest ruzies zijn ontstaan tussen bezoekers van [naam], die hebben geleid tot vechtpartijen in de garderobe van de inrichting en in de steeg voor de deur van de inrichting. Blijkens de processen-verbaal zijn bij de vechtpartijen in de steeg voor de deur van de inrichting tussen bezoekers van [naam] drie personen dusdanig gewond geraakt dat zij zich daarvoor in het ziekenhuis onder behandeling hebben moeten stellen. Ten minste één van deze personen is opzettelijk met een mes gestoken. Naar de opvatting van verweerder is op basis van de over het gebeuren opgemaakte politierapporten in samenhang met de onderliggende processen-verbaal voldoende aannemelijk geworden dat de situatie op [datum] omstreeks [tijdstip] in de steeg voor de deur van [naam] dermate dreigend was, nu na de beëindiging van het feest een grote groep bezoekers verzameld bleven in de steeg die zich agressief naar de beveiligers van de inrichting en de politie opstelden, dat de politie heeft besloten op linie met vesten aan de steeg tot aan de Statenplaats schoon te vegen om de openbare orde weer te herstellen. Verder constateert verweerder blijkens het bestreden besluit, dat er een direct causaal verband valt aan te wijzen tussen de activiteiten van [naam] en de geconstateerde ordeverstoringen. In dat verband acht verweerder het tevens van belang dat eiser d.d. [datum] een risicofeest in zijn inrichting heeft georganiseerd zonder, in afwijking van de gemaakte afspraken, de politie daarvan tijdig in kennis te stellen en in weerwil van een waarschuwing door verweerder voor de gevolgen voor de openbare orde van dit soort risicovolle feesten.
Verweerder kwalificeert het gebeurde op [datum] als een zeer ernstig incident als bedoeld in het Handhavingsbeleid. In geval van een dergelijk incident zijn de genomen maatregelen volgens dit beleid voorgeschreven. Gelet ook op de overige incidenten die zich reeds hadden voorgedaan, bestond er in redelijkheid geen aanleiding tot het nemen van minder ingrijpende maatregelen. Blijkens de politierapportage van 10 juni 2009 hebben zich diverse andere verstoringen van de openbare orde in relatie tot [naam] voorgedaan. Er ontstond reeds eerder een grootschalige vechtpartij van Antilliaanse jongeren in [naam] tijdens een R&B feest die zich verplaatste naar de steeg, waar eveneens de openbare orde slechts kon worden hersteld na een grootschalig politieoptreden in de steeg.
2.3. Volgens eiser kan het bestreden besluit om de navolgende - verkort weergegeven - redenen geen stand houden. Naar de mening van eiser rechtvaardigt de op [datum] ontstane vechtpartij niet de conclusie dat het geopend blijven van zijn danscafé gevaar oplevert voor de openbare orde en/of een bedreiging vormt voor het woon- of leefklimaat in de omgeving van het café. Voorts is hij van mening dat hij buitensporig is gestraft, nu hem niets te verwijten valt en hij zich altijd heeft gehouden aan de afspraken, zoals die zijn neergelegd in het veiligheidsplan. Bovendien is er geen enkel bewijs geleverd voor het feit dat er op [datum] een steekincident heeft plaatsgevonden, zodat reeds om die reden een mildere straf in de rede had gelegen. Eiser is daarnaast van opvatting dat toepassing van het Handhavingsbeleid in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel, aangezien dit beleid eerst in werking is getreden nadat het desbetreffende incident op [datum] had plaatsgevonden. Verder heeft eiser betoogd dat verweerder bij de toepassing van zijn handhavingsbeleid met twee maten meet, aangezien verweerder bij soortgelijke incidenten als die hem worden aangerekend geen dan wel minder vergaande maatregelen dan in zijn geval heeft genomen. Daarbij heeft eiser onder meer gewezen op een incident in maart 2009 in het café "[naam café1]" te Dordrecht, naar aanleiding waarvan verweerder volgens eiser geen maatregelen heeft genomen. Voorts heeft eiser ter zitting gewezen op incidenten die eind 2009 hebben plaatsgevonden bij de in Dordrecht gevestigde cafés "'[naam café2 ]" en "[naam café3]", in welke gevallen verweerder volgens eiser evenmin handhavend is opgetreden.
2.4. De rechtbank overweegt als volgt.
2.4.1. De rechtbank acht het beleid van verweerder voor de handhaving van de openbare orde in relatie tot de bestaande horecavestigingen in de gemeente volgens de nota Handhavingsbeleid, voor zover van belang voor de beoordeling van dit geschil en als hiervoor weergegeven in 2.1.2, niet kennelijk onredelijk. Daarbij merkt de rechtbank op dat, gegeven de maatschappelijke ontwikkelingen, het publieke belang van de openbare orde in het algemeen een zwaarder gewicht heeft gekregen dan voorheen.
2.4.2. Anders dan eiser kennelijk meent, is de tijdelijke sluiting van zijn danscafé geen bestraffende sanctie. Ditzelfde geldt voor de tijdelijke intrekking van zijn exploitatievergunning. De rechtbank begrijpt dat deze maatregelen door eiser als zodanig kunnen worden ervaren, maar volgens vaste jurisprudentie zijn deze uitsluitend gericht op bescherming van de openbare orde en niet (mede) gericht op het bewerkstelligen van normconform gedrag door toevoeging van geïndividualiseerd concreet nadeel (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 3 mei 2006 in zaak nr. 200508353/1, LJN: AW7324). In dit geval ligt het ervaren als bestraffende sanctie door eiser om nog een andere reden voor de hand. Ingevolge artikel 4:84 van de Awb moet verweerder handelen overeenkomstig het Handhavingsbeleid tenzij dat, voor zover hier van belang, voor eiser gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met dat beleid te dienen belangen. Volgens vaste jurisprudentie zijn hiervoor uitsluitend omstandigheden van belang, die niet in het beleid zijn verdisconteerd. Daaruit volgt dat een deel van de omstandigheden die verweerder in aanmerking heeft genomen rechtens niet relevant is voor het bestreden besluit. Dit betreft bijvoorbeeld verweerders stelling dat eiser het risicofeest niet tijdig heeft gemeld en verweerders vermelding van eerdere incidenten. De rechtbank zal derhalve in haar beoordeling van het geschil de vraag moeten betrekken of het bestreden besluit ook zonder die argumenten voldoende is gemotiveerd. Hetgeen eiser over de hier bedoelde argumenten van verweerder heeft aangevoerd, dient verder buiten beschouwing te blijven.
2.4.3. In het licht van het voorgaande begrijpt de rechtbank verweerders standpunt aldus, dat verweerder zich reeds vanwege het incident op [datum], overeenkomstig het Handhavingsbeleid, bevoegd acht over te gaan tot de tijdelijke sluiting van eisers danscafé en tot de schorsing van diens exploitatievergunning voor dezelfde periode, alsmede dat er verder naar de opvatting van verweerder geen omstandigheden zijn gebleken die nopen tot afwijking van dit beleid.
2.4.4. Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 9 juni 2010 in zaak nr. 200906682/1/H3, LJN: BM7099) geldt als uitgangspunt dat bij het nemen van een besluit (op bezwaar) het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Dit geldt eveneens voor beleidsregels. Ten tijde van het (voornemen tot het) besluit van 22 juli 2009, alsmede het besluit op bezwaar van 27 oktober 2009, gold het Handhavingsbeleid, zoals inwerking getreden op 1 juni 2009. In dit beleid is geen overgangsrechtelijke bepaling opgenomen waaruit blijkt dat dit beleid niet wordt toegepast ten aanzien van incidenten die hebben plaatsgevonden voor de inwerkingtreding van dit beleid. De enkele omstandigheid dat eiser door toepassing van het Handhavingsbeleid naar zijn opvatting in een ongunstigere positie komt, is onvoldoende om van voormeld uitgangspunt af te wijken.
2.4.5. Naar het oordeel van de rechtbank, met inachtneming van verweerders beoordelingsvrijheid dienaangaande, heeft verweerder het incident op [datum] op goede gronden bestempeld als een zeer ernstig incident in de zin van het Handhavingsbeleid 2009. Daartoe heeft verweerder zich kunnen baseren op de feiten die hij in het bestreden besluit heeft aangevoerd, voor zover die tussen partijen niet in geschil zijn of anderszins voldoende aannemelijk zijn geworden. Gegeven de afgelegde verklaringen staat voldoende vast dat de vechtpartij buiten haar oorzaak vond in wat zich daarvoor in eisers danscafé had afgespeeld. Daarbij merkt de rechtbank nog op dat eiser zelf ter zitting heeft verklaard: "Aan het tijdsverloop van de beelden kan u zien dat er eerst binnen ruzie was." Verder acht de rechtbank voor de kwalificatie van het incident op [datum] als een zeer ernstig incident reeds genoegzaam de onbetwiste noodzaak tot politie-ingrijpen en de omvang daarvan als in het bestreden besluit omschreven. In dat licht bezien acht de rechtbank niet van doorslaggevend belang of komt vast te staan dat bij de vechtpartij iemand met een mes is gestoken. Dit is slechts een voorbeeld van wat verweerder in het Handhavingsbeleid bedoelt met een "zeer ernstig incident". Datzelfde geldt voor de kwalificatie "grootschalige vechtpartij". Dat verweerder het incident op [datum] als zodanig heeft gekwalificeerd blijkt overigens genoegzaam uit de passage in het bestreden besluit, volgens welke er reeds eerder sprake zou zijn geweest van een grootschalige vechtpartij.
2.4.6. Voorts heeft verweerder zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden die de getroffen maatregelen onevenredig maken jegens eiser. Als hiervoor in 2.4.2 overwogen gaat het daarbij uitsluitend om omstandigheden die niet geacht kunnen worden te zijn verdisconteerd in het Handhavingsbeleid.
Eisers kennelijk subsidiaire beroepsgrond dat het Handhavingsbeleid jegens hem niet mag worden toegepast wegens strijd met het rechtszekerheidsbeginsel treft geen doel. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat verweerder voorafgaand aan de inwerkintreding van het Handhavingsbeleid op een zodanige wijze toepassing gaf aan zijn in de artikelen 2.3.8, tweede lid, aanhef en onder f, en 2.3.9, eerste lid, aanhef en onder c, van de APV neergelegde bevoegdheden, dat bij hem de gerechtvaardige verwachting is gewekt dat uitgesloten kon worden geacht dat verweerder naar aanleiding van een incident zoals dat op [datum] heeft plaatsgevonden maatregelen zou nemen zoals hij die thans in zijn besluit van 22 juli 2009 heeft genomen.
Ook het betoog van eiser dat verweerder bij de toepassing van het Handhavingsbeleid met twee maten meet, leidt niet tot het beoogde doel. Ter beoordeling van dit betoog heeft de rechtbank bij haar heropeningsbeslissing van 19 augustus 2010 verweerder verzocht om inzicht te geven in de horecagerelateerde incidenten die in de gemeente Dordrecht sinds
1 januari 2009 hebben plaatsgevonden en de maatregelen die verweerder naar aanleiding daarvan heeft getroffen. De in reactie op dit verzoek door verweerder aan de rechtbank toegezonden stukken dienaangaande geven geen aanleiding voor de conclusie dat verweerder niet consistent handelt bij de toepassing van zijn handhavingsbeleid. Hierbij heeft de rechtbank mede in aanmerking genomen de ter nadere zitting door verweerder gegeven toelichting op de door eiser ter ondersteuning van zijn betoog aangehaalde geweldsincidenten en genomen maatregelen ten aanzien van theehuis "[naam theehuis]", restaurant "[naam restaurant]" en de cafés "'[naam café2 ]" en "[naam café3]". Blijkens die toelichting heeft verweerder in de gevallen van theehuis "[naam theehuis]" en café "[naam café3]" volstaan met een formele waarschuwing, omdat respectievelijk onvoldoende was komen vast te staan dat de verdachte van de steekpartij in de nabijheid van het theehuis bezoeker was van deze horecagelegenheid en de bewuste incidenten in het desbetreffende café niet als zeer ernstige incidenten als bedoeld in het Handhavingsbeleid waren aan te merken. In het geval van restaurant "[naam restaurant]" heeft verweerder blijkens zijn toelichting voorts enkel de sluiting (voor drie maanden) gelast van de boven het restaurant gelegen zaal, omdat er geen relatie was tussen de steekpartij die had plaatsgevonden tijdens een in die zaal gehouden feest en het reguliere restaurantgebruik op de begane grond. Ten aanzien van het zeer ernstige incident dat op 26 januari 2010 heeft plaatsgevonden in café "'[naam café2 ]" (vechtpartij met dodelijke afloop) heeft verweerder blijkens zijn toelichting volstaan met een formele waarschuwing, omdat hij aangaande dit incident eerst op 15 juli 2010 een politierapportage had ontvangen en op het moment van zijn besluitvorming daaromtrent op 30 september 2010 reeds acht maanden waren verstreken sinds het incident had plaatsgevonden. Daarbij heeft verweerder ten aanzien van de duur van de besluitvorming gewezen op de complexiteit van de zaak en eraan herinnerd dat de eventueel te treffen maatregel geen bestraffende sanctie is, maar er enkel op is gericht de openbare orde te beschermen. Een sluiting van het café acht maanden nadat het incident heeft plaatsgevonden, kan bezwaarlijk worden geacht daarop nog te zijn gericht, aldus verweerder. Dat verweerder ten aanzien van het door eiser naar voren gebrachte incident in maart 2009 in het café "[naam café1]" heeft volstaan met de mededeling dat hij daarmee niet bekend is, leidt niet tot een ander oordeel, reeds nu eiser zijn stellingen daaromtrent niet, althans niet genoegzaam heeft onderbouwd.
2.5. Gelet op het vorenoverwogene heeft verweerder in redelijkheid, in overeenstemming met zijn beleid, de maatregelen jegens eiser kunnen nemen volgens zijn besluit van 22 juli 2009. Het beroep is derhalve ongegrond.
2.6. Van omstandigheden op grond waarvan een van de partijen zou moeten worden veroordeeld in de door de andere partij gemaakte proceskosten in verband met de behandeling van dit beroep is de rechtbank niet gebleken.
2.7. Gezien het vorenstaande beslist de rechtbank als volgt.
3. Beslissing
De rechtbank Dordrecht:
- verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. W.M.P.M. Weerdesteijn, voorzitter, en mrs. P. Putters en
B. van Velzen, leden, en door de voorzitter en mr. M.J.F.J. van Beek, griffier, ondertekend.