Uitspraak
RECHTBANK DORDRECHT
Sector Bestuursrecht
procedurenummer: AWB 11/1534
uitspraak van de voorzieningenrechter
inzake
[naam verzoeker], wonende te [woonplaats], h.o.d.n. [naam], gevestigd te [plaatsnaam], verzoeker,
gemachtigde: mr. I.A. Kamans, advocaat te Rotterdam,
en
de burgemeester van Dordrecht, verweerder,
gemachtigden: mr. E.A. van Dommelen, werkzaam bij het Juridisch Kenniscentrum Drechtsteden, en H.E. Jansen, werkzaam bij de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid.
1. Ontstaan en loop van het geding
Bij besluit van 30 november 2011 heeft verweerder verzoeker onder dreiging van bestuursdwang gelast [naam] aan de [adres] te [plaatsnaam] met ingang van 6 december 2011 voor de duur van zes maanden te sluiten.
Tegen dit besluit heeft verzoeker bij brief van 1 december 2011 bezwaar gemaakt bij verweerder.
Bij brief van eveneens 1 december 2011 heeft verzoeker een verzoek om voorlopige voorziening ingediend bij de voorzieningenrechter van deze rechtbank.
Bij besluit van 2 december 2011 heeft verweerder, teneinde een ordelijke behandeling van het verzoek om voorlopige voorziening mogelijk te maken, de ingangsdatum van de gelaste sluiting nader bepaald op 13 december 2011.
Het verzoek om voorlopige voorziening is op 9 december 2011 ter zitting behandeld.
Verzoeker is ter zitting verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en zijn zoon.
Verweerder is verschenen bij gemachtigden, vergezeld van [naam X], wijkagent 'centrum'.
2. Overwegingen
2.1. Wettelijk kader
2.1.1. Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan, indien tegen een besluit voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Ingevolge artikel 5:2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder herstelsanctie in de zin van die wet verstaan: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding
Ingevolge artikel 5:21 Awb wordt onder last onder bestuursdwang verstaan: de herstelsanctie, inhoudende: a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
2.1.2. Ingevolge artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet is de burgemeester bevoegd tot toepassing van bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is.
2.1.3. Voor de uitvoering van zijn bevoegdheid krachtens artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet heeft verweerder op 23 juni 2011 beleidsregels vastgesteld onder de titel "Coffeeshops in Dordrecht: het Gedoog- en handhavingsbeleid op grond van artikel 13b Opiumwet" (hierna: de beleidsregels), welke beleidsregels terstond in werking zijn getreden.
2.2. Het bestreden besluit
Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat structureel overlast wordt veroorzaakt door de exploitatie van [naam] (hierna: '[verkorte naam]) in de vorm van fout parkeren, geluidsoverlast en vervuiling van de directe omgeving van de inrichting door klanten, zonder dat zij daarop door de beheerder worden aangesproken. Verder zou sprake zijn van agressief gedrag door overlastgevende klanten van de coffeeshop jegens medewerkers van de gemeentelijke toezichthouder. Aldus is volgens verweerder sprake van overtreding van de zogenoemde AHOJ-G-pluscriteria (hierna: de gedoogcriteria), op grond waarvan de exploitant onder meer gehouden is geen overlast te veroorzaken aan de leef- en woonomgeving van de coffeeshop.
Verweerder baseert zich voor het bestuursdwangbesluit op een brief van 9 april 2011 van omwonden met een handtekeningenlijst, waarin is verzocht om tot sluiting van '[verkorte naam] over te gaan, bestuurlijke rapportages van de Regiopolitie Zuid-Holland-Zuid (hierna: de politie) van 1 juni 2011, 3 oktober 2011, 5 oktober 2006 en 6 oktober 2011, een proces-verbaal van bevindingen van 11 november 2011, alsmede een bestuurlijke rapportage van de gemeentelijk buitengewoon opsporingsambtenaar van 5 oktober 2011.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat voor de tweede maal binnen drie jaar sprake is van overtreding van de gedoogcriteria door het veroorzaken van overlast aan de leef- en woonomgeving van de inrichting, hetgeen volgens de beleidsregels de bevoegdheid van verweerder impliceert om de inrichting voor de duur van zes maanden te sluiten.
2.3. Standpunt verzoeker
Verzoeker heeft gemotiveerd betwist dat sprake is van structurele overlast als gevolg van de exploitatie van '[verkorte naam] en heeft daartoe onder meer een groot aantal verklaringen van omwonenden overgelegd, waarin zij verklaren van '[verkorte naam] geen overlast te ondervinden.
Daarnaast heeft verzoeker zich op het standpunt gesteld dat - zo al sprake zou zijn van structurele overlast en overtreding van de gedoogcriteria - verweerder heeft gehandeld in strijd met de eigen beleidsregels door tot sluiting over te gaan, nu die overtreding niet heeft plaatsgevonden binnen drie jaar na een eerdere overtreding die heeft geleid tot een formele waarschuwing.
Tot slot heeft verzoeker zich gemotiveerd op het standpunt gesteld dat sluiting van de coffeeshop voor de duur van zes maanden onevenredig is met de aard en de ernst van de aan die sluiting ten grondslag gelegde feiten. Daarmee heeft het bestreden besluit volgens eiser het karakter van een bestraffende sanctie gekregen.
2.4. Beoordeling door de voorzieningenrechter
2.4.1. Verzoeker exploiteert sinds [jaar] een coffeeshop onder de naam [naam] in het pand [adres] te [plaatsnaam]. Daartoe is aan hem laatstelijk op [datum] een exploitatievergunning afgegeven.
2.4.2. In de beleidsregels is bepaald dat de in de gemeente Dordrecht toegelaten coffeeshops dienen te voldoen aan de eerdergenoemde AHOJ-G-plus-criteria, zoals vastgesteld door het college van procureurs-generaal van het Openbaar Ministerie. Van deze criteria staat de O voor "overlast". Dit criterium houdt in dat coffeeshops geen overlast mogen veroorzaken, waarbij onder overlast onder andere wordt verstaan parkeeroverlast, geluidhinder, vervuiling en/of voor de coffeeshop rondhangende klanten. Uitgangspunt voor het coffeeshopbeleid in de gemeente Dordrecht is het tegengaan van overlast, verloedering, normvervaging en druk op het woon- en leefklimaat door de exploitatie van de coffeeshop.
Eén enkel overlastgevend incident zal niet direct al leiden tot handhavend optreden. Daarvoor zal volgens de beleidsregels sprake moeten zijn van een min of meer structureel overlastpatroon, waarbij met enige regelmaat sprake is van overlastgevende situaties. Die overlast kan onder meer blijken uit directe waarnemingen door de politie of andere toezichthouders en uit meldingen en klachten van burgers en/of bedrijven in de omgeving van de coffeeshop.
Een belangrijk uitgangspunt bij het handhavingsbeleid voor horeca-inrichtingen (zoals coffeeshops) is dat de ondernemer in de eerste plaats zelf verantwoordelijk is voor de handhaving van de openbare orde in zijn zaak en in de directe omgeving daarvan. Ook het voorkomen van aantasting van het woon- en leefklimaat in de omgeving van de inrichting behoort tot de verantwoordelijkheden van de exploitant. Indien desondanks door de exploitatie van de horeca-inrichting de openbare orde of het woon- en leefklimaat wordt aangetast kan de burgemeester bestuursrechtelijk optreden.
Verweerder gaat in geval van een overtreding van het gedoogcriterium "Overlast" over tot handhaving op basis van het zogenoemde stappenplan. Bij een eerste overtreding volgt een waarschuwing en bij een tweede overtreding volgt sluiting van de inrichting voor de duur van zes maanden. Bij verdere overtreding van het overlastcriterium volgt sluiting voor onbepaalde tijd en intrekking van de exploitatievergunning en gedoogbeschikking.
Verweerder heeft het niet redelijk geoordeeld om overtredingen die in het verleden zijn begaan oneindig lang te laten meewegen bij het bepalen van de vervolgstap uit het stappenplan. Daarom geldt er een verjaringstermijn voor in het verleden gesanctioneerde overtredingen. Een overtreding waar een waarschuwing of een bestuurlijke maatregel op is gevolgd, blijft gedurende een aaneengesloten tijdvak van drie jaren meetellen om te bepalen welke stap uit het stappenplan moet worden genomen. Dus, indien dezelfde overtreding binnen drie jaar nogmaals wordt geconstateerd dan volgt de volgende stap uit het stappenplan. Indien er een tijdsverloop van meer dan drie jaar zit tussen de laatste overtreding en een nieuwe, zelfde overtreding, dan wordt het stappenplan weer vanaf stap 1 gevolgd. De verjaringstermijn van drie jaar geldt tussen iedere stap uit het stappenplan en vanaf het moment dat de overtreding is geconstateerd.
2.4.3. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het hiervoor weergegeven beleid niet kennelijk onredelijk is en zal vervolgens beoordelen of verweerder heeft gehandeld overeenkomstig dat beleid. De bevoegdheid voor verweerder om tot sluiting van de inrichting voor de duur van zes maanden over te gaan ontstaat volgens de beleidsregels eerst indien is vastgesteld dat binnen een periode van drie jaar na overtreding van het overlastcriterium, welke overtreding heeft geleid tot een waarschuwing, wederom sprake is van een min of meer structureel overlastpatroon.
2.4.4. Ter zitting heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de termijn van drie jaar een aanvang neemt op de dag waarop voor de laatste maal een overlastgevende situatie is geconstateerd, en mede op basis van alle daaraan voorafgegane feiten en omstandigheden is geoordeeld dat sprake is van een min of meer structureel overlastpatroon en derhalve van een overtreding als bedoeld in de beleidsregels. Vast staat dat verweerder bij brief van 3 oktober 2008 aan eiser een formele waarschuwing heeft doen uitgaan onder meer vanwege handelen in strijd met het overlastcriterium. Aan die waarschuwing ligt een tweetal rapportages van de politie ten grondslag, beide gedateerd 13 augustus 2008. Uit die rapportages volgt dat op 2 juni 2008 meerdere personen zijn aangehouden en verhoord in verband met de handel in harddrugs. Aan de rapportage is een aantal maanden onderzoek voorafgegaan waarin volgens de rapporteur aannemelijk is geworden dat in en rond '[verkorte naam] wordt gehandeld in harddrugs. Voorts is in de rapportage opgemerkt dat gedurende enkele maanden politiecontroles in burger hebben plaatsgevonden, waarbij is geconstateerd dat door bezoekers van '[verkorte naam] overlast is veroorzaakt onder meer door fout geparkeerde auto's. Uit het voorgaande volgt naar het oordeel van de voorzieningenrechter dat de termijn van drie jaar in ieder geval niet later een aanvang heeft kunnen nemen dan op 13 augustus 2008, de datum waarop bedoelde rapportages zijn opgemaakt.
De in deze procedure ter beoordeling staande last tot sluiting is gebaseerd op klachten van omwonenden welke zijn geuit bij brief van 6 april 2008, alsmede op bestuurlijke rapportages van 1 juni 2011, 3 oktober 2011, 5 oktober 2011 en 6 oktober 2011. Tot slot is aan het bestreden besluit een op ambtseed opgemaakt proces-verbaal ten grondslag gelegd gedateerd 11 november 2011, dat is opgesteld in reactie op de door eiser ingediende zienswijze op het voornemen tot sluiting. In de bedoelde rapportages wordt concreet melding gemaakt van overlastsituaties op 11 mei 2011, 1 oktober 2011 en 5 oktober 2011. Naar de voorzieningenrechter moet aannemen is door verweerder op basis van deze rapportages uiteindelijk geconcludeerd dat wederom sprake is (geweest) van een min of meer structureel overlastpatroon en dus van overtreding van het overlastcriterium. Uit het voorgaande volgt dat de overtreding niet vóór 13 augustus 2011 heeft plaatsgevonden, zodat er een tijdsverloop zit van meer dan drie jaar tussen de laatste overtreding en een nieuwe, soortgelijke overtreding.
Voor zover verweerder zich op het standpunt stelt dat ten tijde van het schriftelijk geuite voornemen tot sluiting op 28 september 2011 al sprake was van overtreding van het overlastcriterium merkt de voorzieningenrechter op dat dit voornemen uitsluitend was gebaseerd op hetgeen is waargenomen tijdens een controle op 11 mei 2011 en op de door omwonenden geuite klachten middels een handtekeningenactie. De voorzieningenrechter is echter van oordeel dat zulks onvoldoende feitelijke grondslag biedt om te kunnen concluderen dat reeds toen sprake was van een min of meer structureel overlastpatroon.
2.4.5. Een redelijke uitleg van de beleidsregels zou - gelet op de vereiste rechtszekerheid - met zich kunnen brengen dat in geval van overlastsituaties het begin en einde van de driejarentermijn moet worden bepaald op de momenten waarop vanwege die overlast een sanctie is opgelegd. Nu de formele waarschuwing is opgelegd op 3 oktober 2008 en de last tot sluiting dateert van 30 november 2011 zou ook bij een zodanige uitleg van de beleidregels de tweede overtreding niet binnen drie jaar hebben plaatsgevonden en zou verweerder evenzeer op grond van het eigen beleid de bevoegdheid missen om tot sluiting over te gaan.
2.4.6. Verzoeker heeft zich gelet op vorenstaande naar het oordeel van de voorzieningenrechter terecht op het standpunt gesteld dat verweerder heeft gehandeld in strijd met de eigen beleidsregels door tot sluiting van de inrichting over te gaan. Er is dan ook aanleiding om het bestreden besluit te schorsen tot zes weken na de te nemen beslissing op verzoekers bezwaar. Hetgeen overigens door verzoeker is aangevoerd kan daaraan niet toe- of afdoen en behoeft mitsdien geen bespreking.
Nu het verzoek om voorlopige voorziening wordt toegewezen dient verweerder het door verzoeker betaalde griffierecht ten bedrage van € 152,- te vergoeden.
De voorzieningenrechter ziet voorts aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten die verzoeker in verband met de behandeling van het verzoek om voorlopige voorziening heeft gemaakt.
Met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden die kosten vastgesteld op € 874,- ter zake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 437,- en wegingsfactor 1). De voorzieningenrechter is niet gebleken dat verzoeker andere kosten heeft moeten maken die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen.
Gezien het vorenstaande beslist de voorzieningenrechter als volgt.
3. Beslissing
De voorzieningenrechter van de rechtbank Dordrecht:
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe;
- schorst het bestreden besluit tot zes weken na de te nemen beslissing op verzoekers bezwaar;
- bepaalt dat verweerder aan verzoeker het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 152,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de door verzoeker gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 874,- ter zake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus gegeven door mr. P. Putters, voorzieningenrechter, en door deze en mr. M. Lammerse, griffier, ondertekend.