Uitspraak
RECHTBANK DORDRECHT
Sector Bestuursrecht
procedurenummers: AWB 11/90, AWB 11/269 en AWB 11/647
uitspraak van de meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
in de gedingen tussen
1. [naam 1], wonend te [woonplaats], eiser sub 1,
2. [naam 2], wonend te [woonplaats], eiser sub 2,
gemachtigde: mr. G.H. Blom, werkzaam bij Achmea rechtsbijstand,
3. de vereniging Vereniging tot Behoud van Natuur, Landschap en Dorpsschoon in de Hoekse Waard, gevestigd te Oud-Beijerland, eiseres,
gemachtigde: [naam 3], bestuurslid van eiseres
tezamen: eisers
en
1. het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Strijen, verweerder
sub 1
2. de burgemeester van de gemeente Strijen, verweerder sub 2,
tezamen: verweerders,
gemachtigde: L. Bos, werkzaam bij de gemeente Strijen,
aan welke gedingen voorts als partij deelnemen:
de vereniging Skelterclub Hoekse Waard, de stichting Stichting Sport en Recreatie in de Hoekse Waard en [naam 4], belanghebbenden,
gemachtigde: mr. Th.A.G. Vermeulen, advocaat te Rosmalen.
1. Ontstaan en loop van het geding
Bij besluiten van 14 september 2010 en 21 september 2010 hebben verweerders, ieder voor zover bevoegd, verzoeken van respectievelijk eiser sub 1 en eiser sub 2 om handhavend op te treden tegen het gebruik van de kartbaan op het perceel [adres en plaatsnaam] en de op dit perceel aanwezige bouwwerken afgewezen, alsmede geweigerd de ten behoeve van het gebruik van de op dit perceel aanwezige kantine verleende exploitatievergunning en drank- en horecavergunning in te trekken. Bij besluit van 21 december 2010 heeft verweerder sub 1 een soortgelijk handhavingsverzoek van eiseres ten aanzien van voormelde kartbaan en bouwwerken eveneens afgewezen.
Tegen het besluit op het door hem ingediende handhavingsverzoek heeft eiser sub 1 bezwaar gemaakt bij brief van 22 september 2010. Eiser sub 2 heeft tegen het besluit op zijn handhavingsverzoek bezwaar gemaakt bij brief van 1 november 2010. Eiseres heeft tegen het besluit op haar handhavingsverzoek bezwaar gemaakt bij brief van 2 februari 2011.
Bij besluiten van 21 december 2010 en 25 januari 2011 hebben verweerders, ieder voor zover bevoegd, het bezwaar van respectievelijk eiser sub 1 en eiser sub 2 ongegrond verklaard. Bij besluit van 5 april 2011 heeft verweerder sub 1 het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Tegen het besluit op het door hem gemaakte bezwaar heeft eiser sub 1 beroep ingesteld bij brief van 27 januari 2011. Eiser sub 2 heeft tegen het besluit op zijn bezwaar beroep ingesteld bij brief van 7 maart 2011. Eiseres heeft tegen het besluit op haar bezwaar beroep ingesteld bij brief van 13 mei 2011.
De zaken zijn op 9 november 2011 ter zitting van een meervoudige kamer gevoegd behandeld. Ter zitting zijn eiser sub 1, eiser sub 2, bijgestaan door zijn gemachtigde, en eiseres, vertegenwoordigd door haar gemachtigde, verschenen. Verweerders zijn ter zitting verschenen bij gemachtigde. Voorts is ter zitting verschenen de gemachtigde van belanghebbenden, vergezeld van [naam 5] en [naam 6], bestuursleden van de vereniging Skelterclub Hoekse Waard.
2. Overwegingen
2.1. Het wettelijk kader
2.1.1. Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel wordt de bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
Ingevolge het derde lid van dit artikel wordt de bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang uitgeoefend door de burgemeester, indien de last dient tot handhaving van regels welke hij uitvoert.
2.1.2. Ingevolge het "Uitbreidingsplan, regelende de bestemming in hoofdzaak voor het landelijk gebied der gemeente Strijen, herziening 1951" (hierna: het uitbreidingsplan), vastgesteld op 3 december 1952 en goedgekeurd op 22 juli 1953, zijn de gronden ter plaatse van de kartbaan blijkens de legenda bestemd voor "Grond, bestemd voor het agrarisch bedrijf of voor de sportbeoefening alsmede voor bebouwing ten dienste van deze bestemmingen".
Ingevolge artikel 352, eerste lid, van de Bouwverordening is het verboden bouwwerken, open erven en terreinen te gebruiken in strijd met de daaraan in het uitbreidingsplan toegekende bestemming, nadat die bestemming is verwezenlijkt.
2.2. De bestreden besluiten het het verweer
Verweerder sub 1 heeft de handhavingsverzoeken van eisers afgewezen, deels omdat hij zich niet bevoegd acht tot handhavend optreden en deels omdat handhavend optreden volgens hem zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat daarvan behoort te worden afgezien. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 3 maart 2010 (200806422/1/R1, LJN: BL6264), waarbij de Afdeling goedkeuring heeft onthouden aan het bestemmingsplan uit 2007 dat voorzag in een planologische regeling voor de kartbaan, heeft hij zich daarbij op het standpunt gesteld dat het gebruik van het noordelijk deel van de kartbaan niet in strijd is met het uitbreidingsplan. Handhavend optreden ten aanzien van het wel met het uitbreidingsplan strijdige gebruik van het zuidelijk deel van de kartbaan en de eveneens in strijd met dit plan op het perceel aanwezige bouwwerken zou volgens verweerder sub 1 leiden tot een onevenredige benadeling van belanghebbenden. Daarbij heeft hij erop gewezen dat naar aanleiding van de voormelde uitspraak van de Afdeling van
3 maart 2010 op dit moment onderzoek wordt gedaan naar de mogelijkheden tot verplaatsing van de kartbaan dan wel de beëindiging van het gebruik daarvan, waarna een keuze kan worden gemaakt met betrekking tot het wel of niet legaliseren van de kartbaan. Volgens verweerder sub 1 blijkt uit die uitspraak niet dat de Afdeling van oordeel is dat de kartbaan zonder meer moet verdwijnen van de huidige locatie. De Afdeling heeft volgens hem slechts geoordeeld dat, alvorens tot de keuze te komen om de kartbaan planologisch in te passen, voormeld onderzoek moet worden gedaan en dat niet is gebleken dat dit onderzoek in het geval van het bestemmingsplan uit 2007 toereikend is geweest. Hierbij heeft hij gewezen op het door de Afdeling in haar uitspraak aangehaalde Koninklijk Besluit van 2 februari 1996 (no. 96.000622.) met betrekking tot een planologische regeling uit 1993 voor de kartbaan, waarin het onthouden van goedkeuring aan deze regeling aan de orde was en waarin is overwogen dat het niet dienovereenkomstig bestemmen van de kartingbaan met het oog op de rechtszekerheid van belanghebbenden alleen aanvaardbaar wordt geacht indien verplaatsing of beëindiging van de activiteiten van deze baan ter plaatse binnen de planperiode te verwachten valt. Handhavend optreden zou volgens verweerder sub 1 bovendien meebrengen dat het toegestane gebruik van het noordelijk deel van de kartbaan en de exploitatie van de kantine ook niet kan plaatsvinden, terwijl de keuze om de kartbaan al dan niet planologisch in te passen nog gemaakt moet worden. Hierbij heeft hij opgemerkt dat de Afdeling in haar uitspraak van 3 maart 2010 heeft overwogen dat de kartbaan ruim 40 jaar ter plaatse aanwezig is en gebruikt wordt en dat aannemelijk is dat behoefte bestaat aan deze kartbaan. Naar de mening van verweerder sub 1 is handhavend optreden in afwachting van de resultaten van voormeld onderzoek dan ook niet op zijn plaats. Daarbij heeft hij nog opgemerkt dat aan de voorwaarden uit de milieuvergunning voor de kartbaan wordt voldaan en dat in het kader van de aanwijzing van het gebied Oudeland van Strijen (binnen welk gebied de kartbaan is gelegen) als Natura 2000-gebied door het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college van gs), de toenmalige minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister van LNV) en de toenmalige minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: de minister van V en W) het Beheerplan Oudeland van Strijen is vastgesteld. In dit plan wordt geconcludeerd dat bij het huidige gebruik van de kartbaan een significante verstoring van de Natura 2000-instandhoudingsdoelen kan worden uitgesloten en dat het gebruik van de kartbaan daarom in haar huidige vorm doorgang kan vinden, aldus verweerder sub 1. Met betrekking tot de ten behoeve van het gebruik van de kantine verleende exploitatievergunning en drank- en horecavergunning hebben verweerders, ieder voor zover bevoegd, zich tot slot op het standpunt gesteld dat deze vergunningen onherroepelijk zijn en dat er geen grond is voor intrekking van die vergunningen.
2.3. De gronden van beroep
2.3.1. Eiser sub 1 heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder handhavend dient op te treden, aangezien zowel het gebruik van het noordelijk als het zuidelijk deel van de kartbaan in strijd is met de wet. Volgens hem heeft de Afdeling in haar uitspraak van 3 maart 2010 het niet met de wet strijdige gebruik van het noordelijk deel van de kartbaan uitdrukkelijk beperkt tot de kartbaan zoals deze was aangelegd omstreeks 1965 en zich niet uitgelaten over het huidig gebruik van het noordelijk deel van de kartbaan. Mocht het standpunt van verweerder dat het huidig gebruik van het noordelijk deel van de kartbaan niet in strijd is met de wet wel juist zijn, dan moet gezien de onlosmakelijkheid van het noordelijk en zuidelijk deel desalniettemin tegen het gebruik van het noordelijk deel van de kartbaan worden opgetreden, aldus eiser sub 1. Daarbij heeft hij zich beroepen op de uitspraak van de rechtbank Roermond van 22 november 2007 (06/2179 GEMWT K1, LJN: BB9759). Voorts heeft eiser sub 1 zich op het standpunt gesteld dat legalisatie van de kartbaan niet mogelijk is, gezien de ligging daarvan in het stiltegebied, de Speciale Beschermingszone (hierna: SBZ) en de Ecologische Hoofdstructuur (hierna: EHS). Ook wanneer geen vervangende locatie wordt gevonden, dient de kartbaan, gezien deze ligging, van de huidige locatie te verdwijnen. Mogelijk daarmee gemoeid financieel nadeel voor belanghebbenden maakt dit niet onevenredig, aldus eiser sub 1. Volgens hem leidt het gebruik van de kartbaan er bovendien toe dat de ganzen uit hun beschermingszone worden verdreven naar omliggende terreinen, waardoor voor de boeren juist meer overlast wordt veroorzaakt. Naar de mening van eiser sub 1 is het rapport van Bureau Waardenburg van augustus 2006, waarop verweerder zich beroept, ondeugdelijk en geeft het door hem ingebrachte rapport van Bureau Waardenburg van november 2008 onomstotelijk aan dat uit keuteltellingen is gebleken dat in de directe omgeving van de kartbaan aanzienlijk minder ganzen plegen te verblijven, hetgeen een duidelijk bewijs is van een significant negatief effect van de kartbaan. Aan het feit dat voor de kartbaan een milieuvergunning is verleend kan volgens eiser sub 1 geen planologisch argument worden ontleend. Daarbij heeft hij opgemerkt dat herhaaldelijk overtredingen van deze vergunning zijn geconstateerd, die het college van gs meerdere malen ertoe heeft gebracht een last onder dwangsom op te leggen. Verder heeft eiser sub 1 zich op het standpunt gesteld dat, wanneer een afgegeven exploitatievergunning en/of horecavergunning in strijd is met een geldend bestemmingsplan, deze vergunning dient te worden ingetrokken. Dit geldt volgens hem eens te meer wanneer de vergunning uitdrukkelijk slechts voorwaardelijk is verleend en deze voorwaarde zich vervolgens verwezenlijkt. Hierbij heeft hij verwezen naar de passage in de door hem overgelegde aanbiedingsbrief bij de exploitatievergunning over het intrekken of herroepen van deze vergunning als gevolg van de (destijds) aanstaande uitspraak van de Afdeling van 3 maart 2010.
2.3.2. Eiser sub 2 is eveneens van mening dat verweerder niet van handhavend optreden heeft kunnen afzien. Daartoe heeft hij naar voren gebracht dat nergens in de uitspraak van
3 maart 2010 door de Afdeling is overwogen dat verweerder een nieuw besluit moet nemen over de planologische situatie op de kartbaan. Volgens eiser sub 2 staat vast dat het huidige gebruik van de kartbaan (zowel het noordelijk als het zuidelijk deel) in strijd is met de wet, nu verweerder te kennen heeft gegeven dat hij wel bevoegd is op te treden tegen de bebouwing op het noordelijk deel. Verder heeft eiser sub 2 naar voren gebracht dat het noordelijk deel van de kartbaan wel degelijk gebruikt kan worden zonder het zuidelijk deel, nu op de baan slechts getraind wordt en geen wedstrijden worden verreden, zodat geen minimum afstandsvereiste geldt. Nu geen wedstrijden worden verreden, staat volgens hem eveneens vast dat de bebouwing voor scheidsrechters niet noodzakelijk is. Daarnaast staat naar zijn mening de verlening van de exploitatie- en horecavergunning er niet aan in de weg dat tegen het kantinegebouw wordt opgetreden. Eiser sub 2 heeft voorts aangevoerd dat aan het belang van de gebruikers van de kartbaan ten onrechte meer belang wordt gehecht dan aan zijn belang en dat van tientallen anderen belanghebbenden. Daarbij heeft hij naar voren gebracht dat de eigenaar van de kartbaan tegen beter weten in bleef uitbreiden en bouwen zonder de benodigde vergunningen en dat hij overlast ondervindt van geluid, stank en geparkeerde auto's tijdens wedstrijden, alsmede dat sprake is van horizonvervuiling door lichtmasten en vlaggen. Eiser sub 2 heeft er verder nog op gewezen dat het college van gs van mening is dat niet aan de voorwaarden van de milieuvergunning wordt voldaan en dat dientengevolge een handhavingsbesluit is genomen. Volgens eiser sub 2 is er geen andere mogelijkheid dan dat de kartbaan verdwijnt.
2.3.3. Ook naar de mening van eiseres heeft verweerder niet kunnen weigeren handhavend op te treden tegen de kartbaan. Daartoe heeft zij aangevoerd dat de Afdeling in haar uitspraak van 3 maart 2010 op generlei wijze te kennen heeft gegeven dat alvorens tot handhaving kan worden overgegaan een nieuw onderzoek naar een alternatieve locatie voor de kartbaan dient plaats te vinden. Daarbij komt volgens eiseres dat het, gezien de ligging van de kartbaan in het stiltegebied, de SBZ, de EHS en het Natura 2000-gebied, volstrekt onaannemelijk is dat de nieuwe poging om de kartbaan te legaliseren nu wel een kans van slagen zou hebben. Voorts kan er bij handhavend optreden volgens eiseres geen sprake zijn van een onevenredige benadeling van de exploitant van de kartbaan, nu hij van meet af aan bekend is of had moeten zijn met de illegale planologische situatie.
2.4. Het oordeel van de rechtbank
2.4.1. Bij de beoordeling van de beroepen gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden, zoals - voor een deel - eveneens weergegeven in voormelde uitspraak van de Afdeling van 3 maart 2010.
In de jaren '60 van de vorige eeuw is een kartbaan aangelegd op gronden bestemd voor "Grond, bestemd voor het agrarisch bedrijf of voor de sportbeoefening, alsmede voor bebouwing ten dienste van deze bestemmingen".
Op 31 augustus 1982 heeft de raad van de gemeente Strijen (hierna: de gemeenteraad) een bestemmingsplan vastgesteld waarin aan de gronden van de kartbaan de bestemming "Recreatie, skelterbaan (Rsk(z))" was toegekend. Het college van gs heeft bij besluit van
24 januari 1984 goedkeuring onthouden aan de planologische regeling voor de kartbaan, onder meer omdat het desbetreffende plandeel overeenkomstig het streekplan zou worden aangewezen als onderdeel van een stiltegebied en volgens het college van gs aannemelijk was dat de kartbaan binnen de planperiode zou worden verwijderd.
Op 30 maart 1993 heeft de gemeenteraad het bestemmingsplan "Polder het Oudeland van Strijen" vastgesteld, waarin aan de gronden van de kartbaan de bestemming "Recreatieve doeleinden" met de subbestemming "kartingbaan (Rkar)" was toegekend. Bij besluit van
16 november 1993 heeft het college van gs goedkeuring onthouden aan de planologische regeling voor de kartbaan omdat, kort gezegd, deze vanwege de uitbreiding van het reservaats- en beheersgebied in de polder, nog meer dan in 1984, op planologische bezwaren stuitte en aannemelijk was dat het gebruik van de kartbaan binnen de planperiode zou worden beëindigd. Tegen dit besluit heeft de eigenares van de kartbaan beroep ingesteld bij de Kroon. Dat heeft geleid tot het Koninklijk Besluit van 2 februari 1996, no. 96.000622. Hierin is overwogen, voor zover thans van belang:
"Gezien de ligging van de kartingbaan en de aantasting van het milieu die ervan uitgaat, zijn Wij van oordeel dat de baan in beginsel in dit gebied niet thuis hoort. Het niet dienovereenkomstig bestemmen van de kartingbaan achten Wij met het oog op de rechtszekerheid van belanghebbenden evenwel alleen aanvaardbaar indien verplaatsing of beëindiging van de activiteiten van deze baan ter plaatse binnen de planperiode te verwachten valt. Uit de stukken blijkt dat het (milieu)beleid van gedeputeerde staten gericht is op het verwijderen van de kartingbaan uit de polder. Voorts blijkt uit de stukken en het verhandelde ter zitting (...) dat de provincie in vergevorderd overleg is met de gemeente Oude Tonge inzake een mogelijke verplaatsing van de kartingbaan naar een locatie in die gemeente. Gelet hierop achten Wij het voldoende aannemelijk dat de kartingbaan in ieder geval binnen de planperiode zal worden verplaatst. Wij zien dan ook geen aanleiding om aan de subbestemming "kartingbaan met bijbehorende voorzieningen" en de daarbij behorende voorschriften alsnog goedkeuring te verlenen. Het beroep van deze appellante is derhalve ongegrond."
Bij besluit van 24 maart 2000 (Stcrt. 31 maart 2000, nr. 65) heeft de toenmalige staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij het gebied Oudeland van Strijen aangewezen als SBZ, als bedoeld in artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn.
Bij besluit van 23 december 2009 (Stcrt. 23 december 2009, nr. 19769) heeft de toenmalige minister van LNV dit gebied aangewezen als Natura 2000-gebied in de zin van artikel 10a, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998. Het Natura 2000-beheerplan Oudeland van Strijen is vastgesteld door het college van gs bij besluit van 1 juni 2010, door de toenmalige minister van LNV bij besluit van 12 juli 2010 en door de toenmalige minister van V en W bij besluit van 26 augustus 2010 (Stcrt 24 september 2010, nr. 14747).
In het streekplan Zuid-Holland Zuid, Hoeksche Waard, vastgesteld op 31 januari 2007, zijn de gronden ter plaatse van de kartbaan aangemerkt als bestaand natuurgebied binnen de EHS.
Bij besluit van 30 juli 2007 heeft verweerder sub 1 een gedoogbesluit van 14 december 2004, waarbij het huidige gebruik van de kartbaan - inclusief de op dat moment aanwezige bouwwerken - onder voorwaarden is gedoogd tot 1 januari 2007, verlengd tot 31 december 2009. Verweerder sub 1 heeft zijn besluit doen steunen op de overweging dat sprake is van concreet zicht op legalisatie, nu een bestemmingsplanprocedure wordt gevolgd om te komen tot legalisering van de kartbaan. Bij uitspraak van 8 augustus 2008 (AWB 07/866) heeft de rechtbank Dordrecht het tegen dit besluit gerichte beroep van onder meer eiser sub 2 ongegrond verklaard.
Bij besluit van 18 december 2007 heeft de gemeenteraad het bestemmingsplan "Polder het Oudeland, 1e herziening" vastgesteld. Dit plan voorziet in een planologische regeling voor een bestaande kartbaan met een oppervlakte van ongeveer 2,1 hectare in het landelijke gebied van Strijen. Aan de gronden van de kartbaan is de bestemming "Recreatieve doeleinden" met de subbestemming "kartingbaan (Rkar)" toegekend. Bij besluit van 15 juli 2008 heeft het college van gs besloten over de goedkeuring van dit bestemmingsplan. Het college van gs heeft het plan goedgekeurd en zich daarbij in navolging van de gemeenteraad op het standpunt gesteld dat de kartbaan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening maar dat thans onvoldoende aannemelijk is dat de kartbaan binnen de planperiode zal kunnen worden verplaatst of worden opgeheven.
Bij eerdergenoemde uitspraak van 3 maart 2010, op onder meer beroepen van eisers, heeft de Afdeling het goedkeuringsbesluit van 15 juli 2008 van het college van gs vernietigd en goedkeuring aan het bestemmingsplan onthouden. In die uitspraak heeft de Afdeling onder meer het volgende overwogen:
"Illegaal gebruik en strijd goede ruimtelijke ordening
(...)
2.6.3. De Afdeling stelt vast dat gelet op de [...] besluiten van het college van 24 januari 1984 en 16 november 1993 tot dusver voor de gronden waar de kartbaan is gelegen het uitbreidingsplan gold. (...)
2.6.4. Ingevolge het uitbreidingsplan, vastgesteld op 3 december 1952 en goedgekeurd op 22 juli 1953, zijn de gronden ter plaatse van de kartbaan blijkens de legenda bestemd voor "Grond, bestemd voor het agrarisch bedrijf of voor de sportbeoefening alsmede voor bebouwing ten dienste van deze bestemmingen". In de voorschriften behorende bij het uitbreidingsplan ontbreken gebruiksbepalingen. In de voorschriften is evenmin het begrip sportbeoefening gedefinieerd.
2.6.5. Volgens het deskundigenbericht is de kartbaan omstreeks 1965 aangelegd. De kartbaan had toentertijd een lengte van ongeveer 75 meter. Volgens het verhandelde ter zitting was er toentertijd een kleine kantine aanwezig met een oppervlakte van ongeveer 90m2. In de plantoelichting is vermeld dat het terrein aan het eind van de jaren '70 aan de zuidzijde is vergroot waardoor de lengte van de baan toenam van 75 meter naar 175 meter.
In het deskundigenbericht is verder aangegeven dat volgens het gemeentebestuur het gebruiksverbod van artikel 352, eerste lid, van de Bouwverordening eerst in 1967 in werking is getreden. Ingevolge die bepaling is het verboden bouwwerken, open erven en terreinen te gebruiken in strijd met de daaraan in het uitbreidingsplan toegekende bestemming, nadat die bestemming is verwezenlijkt.
2.6.6. Nu in de voorschriften behorende bij het uitbreidingsplan gebruiksbepalingen ontbreken is de Afdeling van oordeel dat het uitbreidingsplan niet in de weg stond aan het gebruik van het noordelijke deel van de kartbaan, zoals deze was aangelegd omstreeks 1965. Voor zover vanaf 1967 ingevolge artikel 352 van Pro de Bouwverordening het verbod gold om de gronden in strijd met de in het uitbreidingsplan gegeven bestemming te gebruiken en [appellant sub 1], [appellant sub 5] en de Vereniging Hoekschewaards Landschap betogen dat het gebruik van de kartbaan, wat betreft het zuidelijke deel, niet kan worden aangemerkt als sportbeoefening in de zin van de planvoorschriften, wordt als volgt overwogen.
In planvoorschrift D, sub h, van het uitbreidingsplan is bepaald dat op de desbetreffende gronden kleedhokjes en dergelijke behorende bij een sportveld mogen worden opgericht. Met het begrip "sportbeoefening" is derhalve kennelijk gedacht aan de beoefening van kleinschalige sport op sportvelden in de open lucht. Voorts is tijdens het verhandelde ter zitting gebleken dat in het uitbreidingsplan het gehele buitengebied was bestemd voor "Grond, bestemd voor het agrarisch bedrijf of voor de sportbeoefening alsmede voor bebouwing ten dienste van deze bestemmingen". In dat verband overweegt de Afdeling dat karten tot de lawaaisporten behoort en dat, gelet op de ruimtelijke uitstraling van de kartbaan, niet aannemelijk is dat de bedoeling van de planwetgever indertijd is geweest een dergelijke kartbaan in het gehele buitengebied toe te staan. Kennelijk werd beoogd een weinig overlast gevende buitensport toe te staan. Niet kan zijn bedoeld overal in het buitengebied een ruimtelijke inbreuk toe te staan die wordt veroorzaakt door een inrichting die gebruikt wordt voor publieksevenementen en een bovenmatige geluidsoverlast met zich brengt. Gelet hierop heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat het gebruik van het zuidelijk deel van de kartbaan in overeenstemming was met de ingevolge het uitbreidingsplan ter plaatse geldende bestemming.
2.6.7. Nu het aan het vaststellingsbesluit ten grondslag liggende uitgangspunt dat gebruik van het zuidelijk deel van de kartbaan niet in overeenstemming was met de ingevolge het uitbreidingsplan ter plaatse geldende bestemming juist is, had het college het plan in zoverre moeten beoordelen als zou het gaan om nieuwvestiging althans om een uitbreiding van een bestaande activiteit. Door uit te gaan van een planologisch legaal aanwezige situatie heeft het college een onjuist uitgangspunt gehanteerd in het kader van de vraag of het plan m.e.r.- dan wel m.e.r.-beoordelingsplichtig is. Daarbij overweegt de Afdeling voorts dat uit de enkele omstandigheid dat in het kader van de milieuvergunning geen MER is gemaakt, niet kan worden afgeleid dat voornoemde vraag niet meer bij de vaststelling van het plan, dat in het gebruik van de kartbaan voorziet, aan de orde kan komen. Door uit te gaan van een planologisch legaal aanwezige situatie heeft het college voorts een onjuist uitgangspunt gehanteerd in het kader van zijn beleidsmatige afweging wat betreft de gevolgen van de aanwezigheid van de kartbaan vanwege de ligging in een stiltegebied, een SBZ en de Ecologische Hoofdstructuur (hierna: EHS). Hierbij komt dat met het plan wordt voorzien in een uitbreiding van de aanwezige bebouwing met 30%, hetgeen niet in overeenstemming kan worden geacht met de Nota "Regels voor Ruimte" waarin is vastgelegd dat niet-agrarische bebouwing in het buitengebied met maximaal 10% mag toenemen. Het betoog van het college dat de uitbreiding uit een oogpunt van brandveiligheid feitelijk beperkt zal blijven tot 10%, faalt, aangezien het bestemmingsplan zich niet verzet tegen nieuwbouw met een andere wijze van positionering van de bebouwing binnen de bebouwingsvlakken.
2.6.8. Gelet op het vorenstaande is het bestreden besluit genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid en berust het niet op een deugdelijke motivering.
Alternatieven en ontbreken noodzaak
2.7. [appellant sub 2], [appellant sub 4], [appellant sub 5] en de Vereniging Hoekschewaards Landschap betwisten de noodzaak van de kartbaan op deze locatie en betogen dat onvoldoende onderzoek naar alternatieven is gedaan.
2.7.1. Het college en de raad hebben zich op het standpunt gesteld dat in de jaren '80 van de vorige eeuw diverse locaties zijn onderzocht als alternatief voor de kartbaan in Strijen. Volgens het college voldeed geen van deze locaties aan de Wet geluidhinder (hierna: Wgh), met uitzondering van de industrieterreinen Maasvlakte en Moerdijk. Verplaatsing naar deze industrieterreinen werd echter te kostbaar gevonden.
In het verweerschrift is voorts aangegeven dat het college in de jaren '90 voornemens was de kartbaan te verplaatsen naar het Hellegatsplein in de gemeente Oostflakkee. Om de verplaatsing mogelijk te maken had het college deze locatie in het ontwerp-streekplan Zuid-Holland Zuid aangemerkt als lawaaisportcentrum. Bij de vaststelling van het streekplan hebben provinciale staten deze locatie als lawaaisportcentrum geschrapt. Volgens het college heeft deze locatie inmiddels een natuurbestemming en heeft de locatie zich ook dienovereenkomstig ontwikkeld, waardoor verplaatsing van de kartbaan naar het Hellegatsplein niet meer aan de orde is. Volgens het college zijn nadien nog twee locaties in overweging genomen, de Jan Gerritsepolder in Barendrecht en de Krabbepolder in Dordrecht, doch deze bleken voor het gebruik als kartbaan niet aan de Wgh te voldoen.
In het verweerschrift heeft het college verder aangegeven dat de vestiging van een nieuwe kartbaan redelijkerwijs alleen mogelijk is op een zwaar bedrijventerrein dat niet bestemd is voor risicovolle (BEVI-)bedrijven en dat een verplaatsing van de kartbaan ongeveer tien miljoen euro kost.
2.7.2. De Afdeling overweegt dat aannemelijk is dat behoefte bestaat aan de desbetreffende kartbaan. In dat verband overweegt de Afdeling dat de kartbaan ruim 40 jaar ter plaatse aanwezig is en gebruikt wordt. Door de raad en het college wordt het in het plan toegelaten gebruik van de gronden als kartbaan, gelet op de ligging daarvan in een stiltegebied, in een SBZ en in de EHS, evenwel in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht. Dit wordt onderstreept in verschillende stukken, waaronder het streekplan en het aanwijzingsbesluit van de polder Oudeland van Strijen als SBZ, waarin is aangegeven dat het beleid is gericht op verplaatsing van de kartbaan.
Onder deze omstandigheden brengt het zorgvuldigheidsbeginsel mee, dat, alvorens tot de keuze te komen om de kartbaan planologisch in te passen, onderzoek wordt gedaan gericht op de mogelijkheden tot verplaatsing van de kartbaan dan wel de beëindiging van het gebruik daarvan. Niet is gebleken dat dit onderzoek in dit geval toereikend is geweest. In dat verband overweegt de Afdeling dat weliswaar een aantal alternatieve locaties in ogenschouw is genomen, maar dat een gestructureerd onderzoek naar alternatieve locaties ontbreekt. Evenmin is gebleken dat in het kader van de voorbereiding van het plan de mogelijkheden zijn onderzocht de kartbaan op een andere locatie overdekt aan te leggen.
Voor zover het college zich ter zitting op het standpunt heeft gesteld dat er onvoldoende financiële middelen beschikbaar zijn om tot verplaatsing naar een andere locatie dan wel beëindiging van het gebruik over te gaan, wordt overwogen dat uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat de raad noch het college heeft geïnventariseerd of er bij de betrokken overheden of andere instellingen bereidheid bestaat financieel bij te dragen, dan wel anderszins, bijvoorbeeld op basis van subsidieregelingen van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer of van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, mogelijkheden bestaan om tot een haalbare financiering te komen.
Gelet op het vorenstaande is het plan vastgesteld in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid."
2.4.2. Niet is in geschil dat het gebruik van het zuidelijk deel van de kartbaan in strijd is met het uitbreidingsplan en dat dit eveneens geldt voor de op het gehele perceel ten behoeve van de kartbaan opgerichte bouwwerken. In zoverre is verweerder sub 1 derhalve bevoegd handhavend op te treden. Over de vraag of dit ook geldt ten aanzien van het gebruik van het noordelijk deel van de kartbaan zijn partijen verdeeld. Met verweerder sub 1 is de rechtbank van oordeel dat uit de uitspraak van de Afdeling van 3 maart 2010 kan worden opgemaakt dat die vraag ontkennend moet worden beantwoord. Dat de Afdeling spreekt van "het gebruik van het noordelijk deel van de kartbaan, zoals deze was aangelegd omstreeks 1965" betekent, anders dan eiser sub 1 meent, niet dat de Afdeling geen oordeel heeft gegeven over de eventuele strijdigheid met het uitbreidingsplan van het huidig gebruik van het noordelijk deel van de kartbaan. Met de toevoeging "zoals deze was aangelegd omstreeks 1965" wordt enkel benadrukt dat het noordelijk deel van de thans in gebruik zijnde kartbaan reeds is aangelegd omstreeks 1965, tengevolge waarvan het uitbreidingsplan niet in de weg staat aan het gebruik van dit deel van de kartbaan. Dat verweerder sub 1 te kennen heeft gegeven dat hij wel bevoegd is op te treden tegen de bebouwing op het noordelijk deel, betekent, anders dan eiser sub 2 kennelijk meent, niet dat het gebruik van de kartbaan op dit deel eveneens in strijd is met het uitbreidingsplan en dat verweerder bevoegd is ook daartegen handhavend op te treden.
2.4.3. Volgens vaste jurisprudentie zal, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
2.4.4. Niet is in geschil dat met betrekking tot het gebruik van het zuidelijk deel van de kartbaan en de ten behoeve van de kartbaan - op het noordelijk en zuidelijk deel - opgerichte bouwwerken op dit moment geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Partijen zijn verdeeld over de vraag of handhavend optreden leidt tot een onevenredige benadeling van belanghebbenden en of daarvan derhalve behoort te worden afgezien. Met verweerder sub 1 is de rechtbank van oordeel dat die vraag bevestigend moet worden beantwoord. Daartoe wordt het volgende overwogen.
Niet is in geschil dat het gebruik van het desbetreffende perceel als kartbaan, gelet op de ligging daarvan in een stiltegebied, een SBZ, de EHS en een Natura 2000-gebied, in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Anders dan eisers menen, kan legalisatie van de kartbaan op de huidige locatie evenwel niet uitgesloten worden geacht. Weliswaar is verplaatsing van de kartbaan dan wel de beëindiging van het gebruik daarvan uitgangspunt, maar zoals kan worden opgemaakt uit de uitspraak van de Afdeling van 3 maart 2010, kan, indien na een grondig en gestructureerd onderzoek is gebleken dat daartoe geen mogelijkheden zijn, de keuze worden gemaakt om de kartbaan planologisch in te passen. Dat een rechtmatige keuze voor legalisatie van de kartbaan in dat geval niet uitgesloten is, blijkt uit voormeld Koninklijk Besluit van 2 februari 1996, waarin is overwogen dat het niet dienovereenkomstig bestemmen van de kartingbaan met het oog op de rechtszekerheid van belanghebbenden alleen aanvaardbaar wordt geacht indien verplaatsing of beëindiging van de activiteiten van deze baan ter plaatse binnen de planperiode te verwachten valt. Nu het onderzoek naar de mogelijkheden tot verplaatsing van de kartbaan dan wel de beëindiging van het gebruik daarvan in volle gang is, kan bezwaarlijk anders worden geconcludeerd dan dat sprake zou zijn van een onevenredige benadeling van belanghebbenden, indien vooruitlopend op de resultaten van dit onderzoek handhavend zou worden opgetreden, nog daargelaten of dit zou betekenen dat het toegestane gebruik van het noordelijk deel van de kartbaan eveneens niet langer mogelijk is. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dan ook op goede gronden geweigerd gebruik te maken van zijn bevoegdheid tot handhaving. Hierbij heeft de rechtbank mede in aanmerking genomen dat, zoals ook belanghebbenden hebben opgemerkt, de huidige waardevolle natuur in het gebied is ontstaan in aanwezigheid van de kartbaan en dat in het Natura 2000-beheerplan Oudeland van Strijen wordt geconcludeerd dat bij het huidige gebruik van de kartbaan (conform de huidige milieuvergunning) een significante verstoring van de Natura 2000-instandhoudingsdoelen kan worden uitgesloten en dat het gebruik van de kartbaan daarom in haar huidige vorm doorgang kan vinden. Dat dit anders zou zijn volgt niet zonder meer uit het in 2.3.1. genoemde rapport uit 2008 noch uit hetgeen eisers overigens hebben aangevoerd. Het is dan ook niet aannemelijk dat het uitblijven van handhavend optreden zal leiden tot een onomkeerbare situatie voor de natuur in het gebied. De omstandigheid dat het college van gs een last onder dwangsom heeft opgelegd vanwege een overtreding van een voorschrift van de milieuvergunning, leidt niet tot een ander oordeel, reeds nu onweersproken is dat het daartegen gemaakt bezwaar op 9 december 2010 gegrond is verklaard. De stelling van eiser sub 1 dat herhaaldelijk overtredingen van de milieuvergunning zijn geconstateerd, die het college van gs meerdere malen ertoe heeft gebracht een last onder dwangsom op te leggen, is niet onderbouwd en vormt derhalve evenmin grond voor een ander oordeel. Het beroep van eiser sub 1 op de uitspraak van 22 november 2007 van de rechtbank Roermond leidt de rechtbank ten slotte niet tot het oordeel dat verweerder desalniettemin handhavend moet optreden, reeds nu in die zaak, anders dan in het onderhavige geval, vast stond dat de desbetreffende kartbaan niet kon worden gelegaliseerd en dat die kartbaan naar een andere locatie kon worden verplaatst.
2.4.5. Gelet op het vorenoverwogene heeft verweerder sub 2 naar het oordeel van de rechtbank af kunnen zien van intrekking van de ten behoeve van het gebruik van de kantine verleende exploitatievergunning. Dat in de aanbiedingsbrief bij deze vergunning erop is gewezen dat de vergunning naar aanleiding van een uitspraak van de Afdeling over het nog niet onherroepelijk geworden bestemmingsplan "Polder het Oudeland, 1e herziening" herroepen of ingetrokken kan worden, noopt niet tot een ander oordeel, reeds nu daarin niet valt te lezen dat de vergunning zal worden ingetrokken indien de goedkeuring aan dit bestemmingsplan wordt onthouden, zoals uiteindelijk het geval was in voormelde uitspraak van de Afdeling van 3 maart 2010.
Voorts heeft verweerder sub 1 terecht geweigerd de ten behoeve van het gebruik van de kantine verleende drank-en horecavergunning in te trekken, nu niet is gebleken dat een intrekkingsgrond uit de Drank- en Horecawet van toepassing is.
2.5. Uit het voorgaande volgt dat de beroepen ongegrond zijn.
2.6. Van omstandigheden op grond waarvan verweerder(s) geheven griffierecht zou(den) moeten vergoeden dan wel een van de partijen zou moeten worden veroordeeld in de door een andere partij gemaakte proceskosten in verband met de behandeling van zijn of haar beroep is de rechtbank niet gebleken.
2.7. Gezien het vorenstaande beslist de rechtbank als volgt.
3. Beslissing
De rechtbank Dordrecht:
- verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gegeven door mr. W.M.P.M. Weerdesteijn, voorzitter, en mrs. B. van Velzen en
C.F.J. de Jongh, leden, en door de voorzitter en mr. M.J.F.J. van Beek, griffier, ondertekend.