Uitspraak
RECHTBANK DORDRECHT
Sector Bestuursrecht
procedurenummer: AWB 12/384
uitspraak van de voorzieningenrechter
inzake
[eiser], wonende te [woonplaats], verzoeker,
gemachtigde: mr. A. Ester, advocaat te Zwijndrecht,
en
stichting Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen, verweerster,
gemachtigde: mr. J.J. Kwant, werkzaam bij het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR).
1. Ontstaan en loop van het geding
Bij besluit van 27 december 2011 heeft verweerster verzoekers rijbewijs ongeldig verklaard en hem een alcoholslotprogramma opgelegd.
Tegen dit besluit heeft verzoeker bij brief van 3 februari 2012 bezwaar gemaakt bij verweerster.
Bij brief van 20 maart 2012, ingekomen 21 maart 2012, heeft verzoeker een verzoek om voorlopige voorziening ingediend bij de voorzieningenrechter van de rechtbank Dordrecht, geregistreerd onder procedurenummer AWB 12/384.
Bij besluit van 20 maart 2012 heeft verweerster het bezwaar van verzoeker ongegrond verklaard.
Bij brief van 23 maart 2012 heeft de voorzieningenrechter verzoeker, met het oog op het ingediende verzoek om voorlopige voorziening, in de gelegenheid gesteld om tegen dit besluit beroep in te stellen.
Bij brief van 23 maart 2012, ingekomen 26 maart 2012, heeft verzoeker tegen het besluit van 20 maart 2012 beroep ingesteld, geregistreerd onder procedurenummer AWB 12/402. Het verzoek om voorlopige voorziening is als hiermee samenhangend aangemerkt.
Het verzoek om voorlopige voorziening is op 11 april 2012 ter zitting behandeld.
Verzoeker is ter zitting verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Verweerder is verschenen bij gemachtigde.
2. Overwegingen
2.1. Wettelijk kader
2.1.1. Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
2.1.2. Op grond van artikel 8, tweede lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: WVW) is het een ieder verboden een voertuig te besturen of als bestuurder te doen besturen na zodanig gebruik van alcoholhoudende drank, dat het alcoholgehalte van zijn adem bij een onderzoek hoger blijkt te zijn dan 220 microgram alcohol per liter uitgeademde lucht, dan wel dat het alcoholgehalte van zijn bloed bij een onderzoek hoger blijkt te zijn dan 0,5 milligram alcohol per milliliter bloed.
Ingevolge artikel 130, eerste lid, van de WVW doen de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen personen, indien bij hen een vermoeden bestaat dat de houder van een rijbewijs niet langer over de rijvaardigheid, dan wel de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen, waarvoor dat rijbewijs is afgegeven, beschikt, daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk mededeling aan het CBR, onder vermelding van de feiten en omstandigheden die aan het vermoeden ten grondslag liggen.
Ingevolge artikel 131, eerste lid, van de WVW besluit het CBR, indien zodanige mededeling is gedaan, in de bij ministeriële regeling aangewezen gevallen dat betrokkene zich aan een onderzoek naar zijn rijvaardigheid of geschiktheid onderwerpt.
Artikel 132b van de WVW bepaalt, voor zover van belang:
1. In de in artikel 131, eerste lid, aanhef en onderdeel b, bedoelde gevallen legt het CBR overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde regels bij het in dat artikellid bedoelde besluit betrokkene de verplichting op deel te nemen aan een alcoholslotprogramma.
2. Bij het besluit, bedoeld in het eerste lid, verklaart het CBR het rijbewijs van betrokkene ongeldig en bepaalt daarbij dat de ongeldigverklaring betrekking heeft op alle categorieën waarvoor dat rijbewijs geldig was, met uitzondering van de categorie AM. (...)
3. Het CBR doet mededeling aan betrokkene dat hij: a. nadat hij heeft voldaan aan de eisen, bedoeld in artikel 132c, eerste lid, onderdelen a, b, en c, overeenkomstig de daarvoor bij algemene maatregel van bestuur gestelde regels een rijbewijs kan aanvragen voor de categorie of categorieën waarvoor hij aan die eisen heeft voldaan, alsmede voor categorie AM, dan wel dat hij b. indien hij niet heeft voldaan aan de eisen, bedoeld in artikel 132c, eerste lid, onderdelen a, b en c, overeenkomstig de daarvoor bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde regels een rijbewijs voor de categorie AM kan aanvragen.
(...)
Artikel 132c van de WVW bepaalt, voor zover van belang:
1. Degene aan wie deelname aan het alcoholslotprogramma is opgelegd dient: a. overeenkomstig de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur vastgestelde bepalingen een alcoholslot te doen inbouwen in ten minste één motorrijtuig dat voldoet aan de bij algemene maatregel van bestuur gestelde eisen; b. de aangegeven kosten op de aangegeven wijze te hebben betaald aan het CBR; (...).
2. Per motorrijtuig kan slechts één alcoholslot tegelijk zijn ingebouwd.
3. Een ingebouwd alcoholslot kan slechts door één bestuurder worden gebruikt aan wie het CBR overeenkomstig de artikelen 131, eerste lid, onderdeel b, en 132b, eerste lid, de verplichting heeft opgelegd tot deelname aan het alcoholslotprogramma.
4. Onverminderd artikel 132d, tweede of vierde lid, is de duur van het alcoholslotprogramma twee jaar. Deze termijn neemt een aanvang op de dag waarop degene aan wie de verplichting tot deelname aan het alcoholslotprogramma is opgelegd heeft voldaan aan het eerste lid, onderdeel d.
5. Degene aan wie deelname aan het alcoholslotprogramma is opgelegd, is verplicht het door het CBR bepaalde begeleidingsprogramma te volgen en daartoe het alcoholslot periodiek te laten uitlezen bij een erkenninghouder als bedoeld in artikel 132k, eerste lid. (...)
6. De kosten verbonden aan het opleggen van het alcoholslotprogramma komen ten laste van iedereen aan wie overeenkomstig artikel 132b, eerste lid, de verplichting tot deelname aan het alcoholslotprogramma is opgelegd. De hoogte van deze kosten wordt bij ministeriële regeling vastgelegd. (...)
7. De kosten van verbonden aan: a. het uitvoeren van het alcoholslotprogramma, alsmede de kosten verbonden aan het beheer en het in stand houden van het alcoholslotregister en het verstrekken van gegevens uit dat register overeenkomstig artikel 129d, eerste lid, en aan b. het huren dan wel kopen, het inbouwen, het uitlezen, het testen, het kalibreren het onderhouden en het verwijderen van het alcoholslot, komen ten laste van betrokkene. De hoogte van de in onderdeel a genoemde kosten die door het CBR worden geïnd, worden bij ministeriële regeling vastgesteld.
(...)
Artikel 132d van de WVW bepaalt, voor zover van belang:
1. Uiterlijk vier weken voor de afloop van het alcoholslotprogramma vindt op door het CBR bepaalde wijze een evaluatie plaats van de wijze waarop betrokkene heeft deelgenomen aan het alcoholslotprogramma. Indien uit de evaluatie blijkt dat betrokkene heeft voldaan aan de bij ministeriële regeling aangegeven voorwaarden, registreert het CBR onverwijld in het rijbewijzenregister ten behoeve van betrokkene dat de hem opgelegde beperkingen zijn vervallen en dat hij overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde regels een rijbewijs zonder de bij ministeriële regeling vastgestelde codering voor het rijden met een alcoholslot kan aanvragen. Het CBR doet hiervan mededeling aan betrokkene.
2. In de bij ministeriële regeling aangegeven gevallen besluit het CBR tot verlenging van het alcoholslotprogramma met zes maanden.
(...)
2.1.3. Ingevolge artikel 17, aanhef en onder a, van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 (hierna: Regeling) bepaalt het CBR dat betrokkene zich dient te onderwerpen aan het alcoholslotprogramma indien:
bij betrokkene een adem- of bloedalcoholgehalte is geconstateerd dat gelijk is aan of hoger is dan 570 µg/l, respectievelijk 1,3‰, maar lager is dan 785 µg/l, respectievelijk 1,8‰.
Ingevolge artikel 19 van Pro de Regeling omvat het alcoholslotprogramma omvat de volgende onderdelen: a. de inbouw van een alcoholslot als bedoeld in artikel 132e, eerste lid, van de wet; b. de periodieke uitlezing van de gegevens uit het alcoholslot door de erkenninghouder, bedoeld in artikel 132k, eerste lid, van de wet; c. het volgen van het begeleidingsprogramma.
Ingevolge artikel 20, aanhef en onder h, onder I, van de Regeling verleent betrokkene onder meer niet de vereiste medewerking, bedoeld in artikel 132, eerste lid, van de wet aan het alcoholslotprogramma indien hij tijdens het alcoholslotprogramma een motorrijtuig bestuurt waarvoor een rijbewijsplicht geldt, met uitzondering van een bromfiets, dat niet is voorzien van een alcoholslot als bedoeld in artikel 132e, eerste lid, van de wet.
Ingevolge artikel 21, eerste lid, van de Regeling worden de ten laste van betrokkene komende kosten verbonden aan het opleggen van het alcoholslotprogramma, voor zover niet betrekking hebbend op de kosten van het huren of kopen, de inbouw, het uitlezen, het testen, het kalibreren, het onderhoud en de uitbouw van het typegoedgekeurde alcoholslot onderscheiden in: a. kosten met betrekking tot het opleggen van het alcoholslotprogramma, die € 300,- bedragen; b. kosten met betrekking tot de uitvoering van het alcoholslotprogramma voor de in artikel 132c, vierde lid, van de wet bedoelde periode, die € 700,- bedragen; c. kosten met betrekking tot de uitvoering van het alcoholslotprogramma voor de in artikel 132d, tweede of vierde lid, van de wet bedoelde verlenging, die per verlenging € 270,- bedragen; d. kosten verbonden aan het in stand houden van het alcoholslotregister, welke kostenbij of krachtens de Wegenverkeerswet 1994 zijn vastgesteld.
Ingevolge artikel 22 van Pro de Regeling besluit het CBR tot verlenging van het alcoholslotprogramma indien uit de in artikel 132d, eerste of derde lid, van de wet bedoelde evaluatie is gebleken dat in de laatste zes maanden dan wel tijdens de verlenging van het alcoholslotprogramma tenminste één blaaspoging, niet zijnde een hertest, is geregistreerd hoger dan 88 µg/l.
2.1.4. Ingevolge artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) heeft een ieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.
2.2. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerster de ongeldigverklaring van het rijbewijs en het opleggen van het alcoholslotprogramma voor verzoeker gehandhaafd. Verweerster is van opvatting dat verzoekers bezwaren niet kunnen afdoen aan de rechtmatigheid van het opleggen daarvan. Verweerster stelt zich op het standpunt dat de maatregel dwingendrechtelijk volgt uit de wettelijke bepalingen en voorts niet punitief van karakter is, zodat geen plaats is voor een belangenafweging ten aanzien van de persoonlijke omstandigheden waaronder verzoeker tot zijn overtreding is gekomen of de gevolgen van de maatregel in het concrete geval van verzoeker.
2.3. Standpunt verzoeker
Verzoeker stelt een spoedeisend belang te hebben bij het verzoek om voorlopige voorziening, omdat hij met het opgelegde alcoholslotprogramma niet langer zijn baan als autoverkoper kan uitoefenen.
Verzoeker wil de gronden van zijn beroep nog aanvullen, maar hij voert in ieder geval aan dat verweerster zijn argumenten dat sprake is van een punitieve sanctie, op onjuiste gronden heeft afgewezen. Omdat sprake is van een punitieve sanctie, heeft verweerster, gelet op artikel 6 van Pro het EVRM, ten onrechte geen belangenafweging gemaakt ten aanzien van de persoonlijke omstandigheden waaronder verzoeker tot zijn overtreding is gekomen of de gevolgen van de maatregel in het concrete geval van verzoeker.
Verzoeker betoogt daartoe dat aard en doel van de sanctie bestraffend van karakter zijn omdat het rijden onder invloed een overtreding is die strafrechtelijk is gesanctioneerd. Verzoeker is van opvatting dat de aard en de zwaarte van het alcoholslotprogramma maken dat deze maatregel leedtoevoegend is. Verzoeker betoogt dat de kosten dermate hoog zijn, dat hij, gelet op zijn minimuminkomen, feitelijk wordt uitgesloten van autorijden. Voor zover hij al in staat zou zijn het alcoholslotprogramma te bekostigen, brengt het alcoholslotprogramma gedurende minimaal 2 jaar zoveel verplichtingen en zo'n grote beperking in bewegingsvrijheid met zich, dat dit, in samenhang met de hoge kosten, niet langer in verhouding staat tot het opvoedende effect en daarmee als leedtoevoegend moet worden aangemerkt. Daarbij komt volgens verzoeker nog dat blijkens publicaties van de Nederlandse Vereniging voor Psychiatrie het alcoholslotprogramma onverantwoord is voor alcoholverslaafden.
Verzoeker is van opvatting dat niet kan worden volstaan met te verwijzen naar vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat de maatregel die eerder door verweerster werd opgelegd bij een vergelijkbaar adem- of bloedalcoholgehalte, te weten de educatieve maatregel alcohol en verkeer (hierna: EMA), niet als punitief kan worden aangemerkt. Verzoeker wijst erop dat van het alcoholslotprogramma de kosten veel hoger en de gevolgen veel ingrijpender zijn.
2.4. Beoordeling door de voorzieningenrechter
2.4.1. Verzoeker werkt bij een garagebedrijf en diens functie behelst onder meer het klaarzetten, wegbrengen en ophalen van te repareren en te verkopen auto's. Uit de overgelegde verklaring van zijn werkgever volgt dat verzoeker niet in dienst kan blijven als hij deze taken niet langer kan vervullen. Nu verzoeker als gevolg van het alcoholslotprogramma alleen nog in een auto met een specifiek op hem toegesneden alcoholslot mag rijden, staat de opgelegde maatregel aan de uitoefening door verzoeker van deze taken in de weg. Er is daarom sprake van een spoedeisend belang dat een voorlopig rechtmatigheidsoordeel over het bestreden besluit rechtvaardigt.
2.4.2. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank niet bij beoordeling van het beroep. Nu verzoeker uitdrukkelijk te kennen heeft gegeven de gronden van zijn beroep nog te willen aanvullen, ziet de voorzieningenrechter reeds daarom aanleiding om niet te beslissen in de hoofdzaak.
2.4.3. Het alcoholslotprogramma is een maatregel die met ingang van 1 december 2011 kan worden opgelegd. Verzoeker is op 11 december 2012 aangehouden. Daarbij is vastgesteld dat hij ten tijde van de aanhouding als bestuurder van een auto optrad met een bloedalcoholgehalte van 665 µ/l. Op grond van deze feiten en de ten tijde van die feiten geldende regelgeving was verweerster gehouden verzoekers rijbewijs ongeldig te verklaren en hem een alcoholslotprogramma op te leggen.
2.4.4. De vraag of een maatregel als een "criminal charge" als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM moet worden aangemerkt, moet worden beantwoord aan de hand van de kwalificatie die de wetgever aan de maatregel geeft, het met de maatregel beoogde doel en de aard en de zwaarte van de maatregel. Zie bijvoorbeeld het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in zijn uitspraak van 7 november 2000, LJN AJ6697.
2.4.5. Vast staat dat de procedure tot het opleggen van een alcoholslotprogramma een bestuursrechtelijke procedure is die geheel los staat van een eventuele strafprocedure over het geconstateerde rijden onder invloed van alcohol, zodat in zoverre geen aanleiding bestaat die maatregel punitief te achten.
Tot de invoering van het alcoholslotprogramma is blijkens de wetsgeschiedenis besloten omdat de wetgever enerzijds het aantal ongevallen veroorzaakt door het rijden onder invloed van alcohol wilde terugdringen en anderzijds de huidige bestuurlijke maatregelen onvoldoende effectief heeft bevonden (TK 2008-2009, 31896, nr. 14, p. 2). Het doel van het alcoholslotprogramma voor de betrokkene is volgens de wetgever om hem te leren en te laten aantonen dat hij een scheiding kan aanbrengen tussen het besturen van motorrijtuigen en het gebruik van alcohol (TK 2008-2009, 31896, nr. 4, p. 5). Doordat de betrokkene direct geconfronteerd wordt met het eigen, ongewenste gedrag, gaat daar volgens de wetgever meer effect van uit dan van alleen het geïnformeerd worden daarover, zoals het geval is bij een EMA (TK 2008-2009, 31896, nr. 14, p. 2). Dit effect wordt volgens de wetgever gestaafd door evalutatie-onderzoeken van alcoholslotprogramma's in het buitenland (zie bijvoorbeeld TK 2008-2009, 31896, nr. 3, p. 9). Op grond van het inzicht dat wordt verkregen over de wijze waarop betrokkene omgaat met de scheiding tussen alcoholgebruik en verkeersdeelname, wordt begeleiding geboden en zo nodig geadviseerd zich aan te melden bij verslavingszorg (TK 2008-2009, 31896, nr. 4, p. 5).
Voor de lengte van het alcoholslotprogramma van in beginsel 2 jaar, met een mogelijke verlenging van telkens 6 maanden, is welbewust door de wetgever gekozen vanuit de verwachte effectiviteit in samenhang met ervaringen en duur bij alcoholslotprogramma's in het buitenland (EK 2009-2010, 31896, C, p. 7).
Niet in geschil is dat de te betalen kosten van deelname aan het alcoholslotprogramma, om en nabij € 4000,-, niet de feitelijke kosten gemoeid met de techniek van het slot en de begeleiding door verweerster te boven gaan.
De hoge kosten, de beperking in mobiliteit en de omstandigheid dat een betrokkene niet langer werk kan verrichten dat rijden in motorrijtuigen zonder alcoholslot met zich brengt, zijn door de wetgever uitdrukkelijk meegewogen. De wetgever acht deze kosten en beperkingen voor de betrokkene gerechtvaardigd, waartoe hij overweegt dat een rijbewijs nu eenmaal een vergunning is die kan worden ingetrokken als de houder niet langer aan de voorwaarden voldoet, die vergunning nader overweging behoeft in het geval de betrokkene ondanks fors alcoholgebruik is gaan autorijden in de wetenschap dat dit een gevaar oplevert voor de verkeersveiligheid, maar met het alcoholprogramma de betrokkene in staat wordt gesteld onder de daarbij geldende voorwaarden in weerwil van zijn foute gedrag toch auto te blijven rijden (TK 2008-2009, 31896, nr. 3, p. 17, en nr. 4, p. 7).
2.4.6. De voorzieningenrechter concludeert op grond van hetgeen onder 2.4.5. is overwogen, dat het alcoholslotprogramma door de wetgever als herstelmaatregel wordt gekwalificeerd en is bedoeld. Het met de maatregel beoogde doel, namelijk enerzijds het verhogen van het bewustzijn van een specifieke groep rijbewijshouders omtrent de gevaren van het rijden onder invloed van alcohol en anderzijds het verbeteren van de veiligheid van verkeersdeelnemers, is niet zonder gewicht. De voorzieningenrechter ziet in hetgeen verzoeker heeft aangevoerd over de aard en de zwaarte van de maatregel en de hoogte van de kosten in relatie tot hetgeen de wetgever daarover heeft overwogen, onvoldoende grond voor het voorlopig oordeel dat het alcoholslotprogramma als leedtoevoegend en daarmee als "criminal charge" dient te worden gekwalificeerd.
2.4.7. Uit het voorgaande volgt dat de beroepsgronden van verzoeker in zoverre naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter geen doel treffen, zodat in zoverre het bestreden besluit naar verwachting in rechte stand zal kunnen houden.
Het verzoek om voorlopige voorziening wordt afgewezen.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Gezien het vorenstaande beslist de voorzieningenrechter als volgt.
3. Beslissing
De voorzieningenrechter van de rechtbank Dordrecht:
- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Aldus gegeven door mr. M.G.L. de Vette, voorzieningenrechter, en door deze en mr. M. Lammerse, griffier, ondertekend.