Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummers: 14/4162, 14/4617, 14/4724, 14/6212, 14/6353
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaken tussen
[eiser]
[eiseres 1],
(gemachtigde: mr. J. van Overdam),
[eiseres 2],
(gemachtigde: mr. M. Scheggetman),
[eiseres 3]
[eiseres 4],
(gemachtigde: mr. W. Dieks)
eisers,
en
de korpschef van politie, verweerder.
Procesverloop
Op 16 december 2013 zijn ten aanzien van eisers besluiten tot toekenning van, overgang naar en eventuele wijziging van een functie uit het Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie (LFNP) genomen.
Bij bestreden besluiten van 14 mei 2014, 12 juni 2014, 15 en 23 juli 2014 zijn de bezwaren van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben afzonderlijk tegen het ten aanzien van hen genomen bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 december 2014, alwaar de beroepen gevoegd zijn behandeld. Eisers zijn allen verschenen, [eiser] en [eiseres 1] bijgestaan door
mr. W.J. Dammingh en mr. T.A. van Helvoort, beiden werkzaam bij FNV NPb, en [eiseres 2], [eiseres 3] en [eiseres 4] bijgestaan door mr. W. Dieks, werkzaam voor ACP. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P.J.C. Garrels, mr. F.A.M. Bot en P. den Hertog.
Overwegingen
Bevoegdheid
1.1
Ter zitting is gebleken dat het geschil zich beperkt tot het al dan niet wijzigen van de LFNP functie waarnaar eisers per 1 januari 2012 zijn overgegaan. De rechtbank ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of de bestreden besluiten in zoverre bevoegdelijk zijn genomen.
1.2
De rechtbank stelt voorop dat de korpschef het bevoegd gezag is (ingevolge artikel 1, eerste lid, onderdeel j onder 1, van het Besluit bezoldiging politie, hierna: Bbp). De bestreden besluiten zijn namens de korpschef in mandaat genomen door de programmadirecteur Human Resource Management (HRM) en de primaire besluiten door de HRM-liaisons. De korpschef heeft in verband met de overgang naar het LFNP een bijzonder mandaatbesluit genomen, te weten het Mandaat directeur HRM overgang LFNP. Anders dan bij de besluiten tot toekenning van en overgang naar een LFNP functie, is het aan de directeur HRM verleende mandaat voor wijzigingsbesluiten niet beperkt tot het nemen van primaire besluiten. Nu naar het oordeel van de rechtbank uit het ‘Ondermandaat Directie HRM februari 2014’ genoegzaam blijkt dat de programmadirecteur HRM is aangewezen als plaatsvervangend directeur HRM, heeft hij de bestreden besluiten derhalve bevoegdelijk namens de korpschef genomen. Weliswaar vermelden de bestreden besluiten niet dat de programmadirecteur HRM de besluiten in de hoedanigheid van plaatsvervangend directeur HRM heeft genomen, maar dit gebrek wordt met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gepasseerd nu eisers hierdoor niet in hun belangen zijn geschaad.
Grondslag wijzigingsbesluiten
2.1
De wijzigingsbesluiten hebben betrekking op eventuele wijzigingen in de periode van 1 januari 2012 tot 1 april 2013 van de LFNP functies waarnaar eisers op grond van de Regeling overgang naar een LFNP functie (de Regeling) per 1 januari 2012 zijn overgegaan. Verweerder heeft in de wijzigingsbesluiten eerst de uitgangspositie aangepast aan formele wijzigingen van de korpsfunctie en vervolgens de LFNP functie al dan niet gewijzigd. Verweerder heeft daarbij de Regeling analoog toegepast.
2.2
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat de Regeling niet rechtstreeks van toepassing is op wijzigingsbesluiten, aangezien de Regeling expliciet is toegespitst op de overgang naar een LFNP functie per 1 januari 2012. Dit betekent niet dat verweerder niet bevoegd is dergelijke besluiten te nemen, hij is daartoe zelfs gehouden. Met de invoering met terugwerkende kracht tot 1 januari 2012 van de Regeling vaststelling LFNP kan verweerder vanaf die datum immers enkel nog LFNP functies hanteren. Indien een politieambtenaar op of na 1 januari 2012 formeel is gewisseld van korpsfunctie, zoals in het geval van eisers, zal verweerder ook die functie met terugwerkende kracht moeten inpassen in een LFNP functie. De vraag ligt voor of verweerder daarbij de Regeling analoog heeft kunnen toepassen.
2.3
Het is vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 10 april 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1188, en 18 december 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:4307) dat de rechterlijke toetsing van inpassing in een generieke functie terughoudend is. Die toetsing is beperkt tot de vraag of de inpassing op voldoende gronden berust. Dit betekent dat pas tot vernietiging van het bestreden besluit kan worden overgegaan als deze inpassing als onhoudbaar moet worden aangemerkt. Daarvoor is ontoereikend de enkele omstandigheid dat inpassing in een ander, hoger gewaardeerd functieprofiel op zichzelf denkbaar en verdedigbaar is.
2.4
De rechtbank is van oordeel dat de analoge toepassing van de Regeling een invulling is van verweerders bevoegdheid tot inpassing van een korpsfunctie in een LFNP functie die niet onhoudbaar is, integendeel. Het is uit oogpunt van rechtszekerheid immers niet verdedigbaar dat een korpsfunctie die voor 1 januari 2012 in de transponeringstabel (bijlage bij de Regeling) is gematcht met een bepaalde LFNP functie, op en na 1 januari 2012 in een andere LFNP functie zou worden ingepast. Dat klemt temeer nu de transponeringstabel een algemeen verbindend voorschrift is, zoals de meervoudige kamer van deze rechtbank bij uitspraak van 14 oktober 2014 (ECLI:NL:RBGEL:2014:6447) heeft geoordeeld. De rechtbank ziet in hetgeen eisers hebben aangevoerd geen aanleiding om daar thans anders over te oordelen. Dat artikel 6, tweede lid, van het Bbp, waarop de Regeling en de transponeringstabel zijn gebaseerd, enkel regelingsbevoegdheid geeft ten aanzien van de ‘overgang van ambtenaren’ laat, anders dan eisers [eiser] en[eiseres 1] hebben betoogd, de mogelijkheid onverlet dat ten behoeve van die overgang algemeen verbindende voorschriften worden vastgesteld met betrekking tot de omzetting van de korpsformaties, zoals heeft plaatsgevonden bij de transponeringstabel. Hoewel daarin de uitgangsposities van individuele politieambtenaren, overigens met uitzondering van eventuele bijzondere situaties en afspraken, zijn gematcht, doet dit aan het algemene karakter van de transponeringstabel niet af. De rechtbank benadrukt in dit verband nogmaals dat voor de domein- en vakgebiedkeuze enkel de functiebeschrijving van de betreffende korpsfunctie bepalend was.
2.5
De rechtbank kan verweerder voorts volgen in zijn standpunt dat analoge toepassing van de Regeling slechts aan de orde is als sprake is van een formele wijziging van de korpsfunctie. Bij behoud van korpsfunctie is er immers geen aanleiding om de uitgangspositie opnieuw vast te stellen, nu de politieambtenaar op basis daarvan reeds is overgegaan naar een LFNP functie. Indien de uitgangspositie en de LFNP functie ook zouden worden gewijzigd bij het feitelijk uitoefenen van een andere korpsfunctie zonder formele wijziging van de eigen korpsfunctie, dan zou dit leiden tot een wijziging van de rechtspositie van de politieambtenaar die zonder de invoering van het LFNP niet zou hebben plaatsgevonden. Dat gaat het bestek van de invoering van een nieuw functiegebouw te buiten. Bovendien zou dat bij de plaatsing tot verdringing van politieambtenaren kunnen leiden die wel in die andere korpsfunctie zijn aangesteld, hetgeen onwenselijk is. Een wijziging van de uitgangspositie en de LFNP functie is evenmin aangewezen indien binnen de eigen korpsfunctie meer of andere werkzaamheden in afwijking van de korpsfunctiebeschrijving worden opgedragen. Daarbij wordt uitdrukkelijk in aanmerking genomen dat de regelgever er bewust voor heeft gekozen om de mogelijkheid van functieonderhoud van korpsfuncties slechts te bieden tot en met 31 maart 2011 (huidig artikel 6, negende lid, van het Bbp) en om de mogelijkheid van functieonderhoud van LFNP functies eerst open te stellen nadat de personele reorganisatie is doorgevoerd en alle politieambtenaren in een LFNP functie zijn geplaatst (het nog in werking te treden nieuwe artikel 6, negende lid, van het Bbp, Staatsblad 2012, 30). Daarbij is voorts van belang dat de aard van dat functieonderhoud afwijkt, nu de politieambtenaar alsdan niet langer kan vragen om de functiebeschrijving in overeenstemming te brengen met de feitelijke werkzaamheden, maar hij enkel nog kan vragen om een andere LFNP functie.
Analoge toepassing van de Regeling
3.1
In artikel 5 van Pro de Regeling is bepaald dat voor de toekenning van en overgang naar een LFNP functie de uitgangspositie en de transponeringstabel bepalend zijn (tweede en derde lid), zij het met een mogelijkheid voor verweerder om - na afweging van de belangen van het individu en van de organisatie - daarvan af te wijken indien dit in individuele gevallen leidt tot onbillijkheden van overwegende aard of indien sprake is van een bijzondere situatie (vierde lid, hierna: de hardheidsclausule).
3.2
Analoge toepassing van de Regeling brengt mee dat verweerder bij het wijzigen van de uitgangspositie niet kan volstaan met verwijzing naar de gewijzigde korpsfunctie, maar tevens eventuele extra werkzaamheden en specifieke werkzaamheden in kaart moet brengen, evenals bijzondere situaties en afspraken (artikel 1, aanhef en onder r, van de Regeling).
3.3
In de onderhavige zaken heeft verweerder enkel de korpsfunctie in de uitgangsposities vastgelegd. De rechtbank begrijpt de beroepen aldus dat alleen [eiser], [eiseres 3] en [eiseres 4] de uitgangsposities betwisten, in die zin dat zij stellen dat zij extra dan wel specifieke werkzaamheden opgedragen hebben gekregen. Nu evenwel enkel de gewijzigde LFNP functie in geschil is en niet de eventuele verbijzondering daarvan met werkterreinen, aandachtsgebieden of specifieke functionaliteiten, waarbij extra of specifieke werkzaamheden pas een rol kunnen spelen, kan voor de verdere beoordeling van de gewijzigde uitgangsposities worden uitgegaan. Niet in geschil is dat verweerder bij de inpassing van die gewijzigde uitgangsposities in een LFNP functie, de transponeringstabel heeft gevolgd. Het geschil spitst zich dan toe op de vraag of verweerder in redelijkheid heeft kunnen afzien van toepassing van de hardheidsclausule.
Hardheidsclausule
4.1
De rechtbank stelt in dit verband voorop dat verweerder in beginsel gehouden is de transponeringstabel te respecteren. Wel dient verweerder, anders dan de regelgever, op grond van artikel 5 van Pro de Regeling in ieder geval ook rekening te houden met eventuele in de uitgangspositie vastgelegde bijzondere situaties en afspraken. Daarvan is alleen in het geval van [eiseres 1] sprake, waarover hierna meer in rechtsoverweging 4.4. Naar het oordeel van de rechtbank is in geen van de onderhavige zaken gebleken dat het volgen van de transponeringstabel leidt tot onbillijkheden van overwegende aard of dat sprake is van een bijzondere situatie die niet door de regelgever is voorzien, waardoor verweerder in redelijkheid de transponeringstabel niet heeft kunnen volgen.
4.2
Zo is de rechtbank, onder verwijzing naar hetgeen is overwogen in rechtsoverweging 2.5, van oordeel dat eventuele feitelijke werkzaamheden in afwijking van de korpsfunctiebeschrijving in beginsel de toepassing van de hardheidsclausule niet kunnen rechtvaardigen. Dat de betreffende eisers deze feitelijke werkzaamheden niet hebben kunnen formaliseren omdat er sinds 31 maart 2011 geen mogelijkheid meer is tot functieonderhoud, maakt dat naar het oordeel van de rechtbank niet anders. Het is immers een bewuste keuze van de regelgever om tijdelijk geen functieonderhoud toe te staan. Hoewel het eisers moet worden nagegeven dat het tijdsverloop tot de verwachte doorvoering van de personele reorganisatie in 2015 en daarmee de periode waarin geen functieonderhoud kan worden gevraagd, aanzienlijk is, acht de rechtbank dit niet dusdanig lang dat kan worden gesproken van een onbillijkheid van overwegende aard of van een bijzondere situatie die niet door de regelgever is voorzien, waardoor verweerder in redelijkheid de transponeringstabel niet heeft kunnen volgen.
[eiser]
4.3.1
Eiser is met ingang van 1 november 2012 geplaatst in de korpsfunctie Allround politiemedewerker (schaal 7). Verweerder heeft naar aanleiding daarvan eisers LFNP functie gewijzigd in Generalist GGP in het domein Uitvoering, vakgebied GGP (schaal 7). Eiser heeft aangevoerd dat verweerder rekening had moeten houden met zijn taakaccenten hennep en praktijkcoach voor politiestudenten en zijn werkzaamheden als coördinator en chef van dienst. Eiser heeft hiervoor geen functieonderhoud kunnen vragen, omdat deze taakaccenten en werkzaamheden hem in de loop van 2012 zijn opgedragen. Eiser is van mening dat zijn functie gewijzigd had moet worden naar de LFNP functie Senior GGP in het domein Uitvoering, vakgebied GGP (schaal 8). De wijziging naar de LFNP functie Generalist GGP betekent een verschraling van zijn werkzaamheden.
4.3.2
De rechtbank ziet hierin, onder verwijzing naar rechtsoverweging 4.2, geen feiten of omstandigheden die toepassing van de hardheidsclausule rechtvaardigen. Daarbij betrekt de rechtbank dat feitelijk niets wijzigt aan de opgedragen werkzaamheden tot het moment waarop de ambtenaar in het kader van de vorming van de nationale politie wordt geplaatst of wordt aangewezen als herplaatsingskandidaat.
[eiseres 1]
4.4.1
Eiseres is werkzaam geweest in de functie Communicatie Adviseur (schaal 9). Zij heeft in de periode van 1 april 2012 tot 1 april 2013 vanuit het proces Talent Ontwikkeling Politie een ontwikkelingstraject tot operationeel leidinggevende (MD-traject Groepschef) doorlopen. In verband hiermee is eiseres met ingang van 1 april 2012 geplaatst in het MD Traject Groepschef. Bij besluit van 28 mei 2013, verbeterd bij brief van 25 juni 2013, is eiseres meegedeeld dat zij gekwalificeerd is voor de functie Groepschef, maar dat zij, gezien de huidige context van de Nationale Politie, niet definitief in die functie geplaatst zal worden en dat haar ontwikkelplek gecontinueerd zal worden. Het bezwaar van eiseres tegen dit besluit is bij ongedateerd besluit (advies dateert van 18 februari 2014) ongegrond verklaard. Tegen dit besluit heeft eiseres geen beroep ingesteld.
De uitgangspositie van eiseres is met ingang van 1 april 2012 vastgesteld op de functie MD Traject Groepschef met als bijzondere situatie: “de functie MD-traject Groepschef is niet formeel beschreven en betreft een leertraject. In deze situaties geldt voor de overgang naar het LFNP de laatste functie vóór het MD-traject”. Verweerder heeft de LFNP functie niet gewijzigd.
Eiseres is van mening dat haar LFNP functie met ingang van 1 april 2012 gewijzigd had moeten worden in Operationeel Expert GGP in het domein Uitvoering, vakgebied GGP (schaal 9), omdat zij zich heeft gekwalificeerd voor de korpsfunctie Groepschef en onder normale omstandigheden daarin geplaatst zou zijn.
4.4.2
De rechtbank ziet hierin geen feiten of omstandigheden die toepassing van de hardheidsclausule rechtvaardigen. Eiseres is geplaatst in een leertraject en niet in een formatieve functie. Zij is daarmee destijds boventallig geraakt. Eiseres zou na goed verloop van het traject in een managementpoule komen. Van een plaatsingsgarantie was geen sprake. Nu plaatsing in de functie Groepschef is uitgebleven en eiseres daarin heeft berust, heeft verweerder dan ook in redelijkheid kunnen afzien van wijziging van de LFNP functie. Anders zou dit leiden tot een formele wijziging van de rechtspositie van eiseres die zonder de invoering van het LFNP niet zou hebben plaatsgevonden. Het feit dat eiseres zonder de invoering van het LFNP wellicht wel in de functie van Groepschef geplaatst zou zijn, maakt dat niet anders.
[eiseres 2]
4.5.1
Eiseres is met ingang van 1 december 2012 geplaatst in de korpsfunctie Medewerker Regionale Service Centrum B (schaal 5). Verweerder heeft naar aanleiding daarvan haar LFNP functie gewijzigd in Assistent Intake & Service B in het domein Uitvoering, vakgebied Intake & Service (schaal 5). Eiseres is van mening dat verweerder haar functie had moeten wijzigen in de LFNP functie Medewerker Intake & Service in genoemd domein en vakgebied (schaal 6). Eiseres heeft daartoe aangevoerd dat die functie inhoudelijk het meest vergelijkbaar is en dat de wijziging naar de LFNP functie Assistent Intake & Service B een verschraling van haar werkzaamheden betekent.
4.5.2
De rechtbank is van oordeel dat het feit dat een andere LFNP functie binnen het vastgestelde vakgebied inhoudelijk bezien meer vergelijkbaar is, de toepassing van de hardheidsclausule niet kan rechtvaardigen. Het is inherent aan de bewust gekozen wijze waarop binnen het vakgebied is gematcht, namelijk op schaal, dat een politieambtenaar kan overgaan naar een LFNP functie waarvan de inhoud afwijkt van zijn korpsfunctie. Hetzelfde geldt voor de wijziging van de LFNP functie. Daarbij betrekt de rechtbank dat feitelijk niets wijzigt aan de opgedragen werkzaamheden tot het moment waarop de ambtenaar in het kader van de vorming van de nationale politie wordt geplaatst of wordt aangewezen als herplaatsingskandidaat.
[eiseres 3] en [eiseres 4]
4.6.1
Eiseressen zijn met ingang van 1 februari 2012 geplaatst in de korpsfunctie Coach Teleservice (schaal 7). Verweerder heeft hun LFNP functie gewijzigd in Generalist Intake & Service in het domein Uitvoering, vakgebied Intake & Service (schaal 7). Eiseressen zijn van mening dat verweerder hun LFNP functie had moeten wijzigen in Senior Intake & Service in genoemd domein en vakgebied (schaal 8). Eiseressen hebben daartoe aangevoerd dat die functie inhoudelijk het meest vergelijkbaar is en dat de wijziging naar de LFNP functie Generalist Intake & Service een verschraling van hun werkzaamheden betekent. Eiseressen hebben in dit verband voorts naar voren gebracht dat hun functie in de loop der tijd met zwaardere taken is uitgebreid en dat de toezegging is gedaan dat hun functie geëvalueerd zou worden, maar dat die toezegging niet is nagekomen.
4.6.2
De rechtbank ziet hierin geen feiten of omstandigheden die toepassing van de hardheidsclausule rechtvaardigen. De rechtbank verwijst kortheidshalve naar rechtsoverweging 4.5.2 en voegt hieraan toe dat de functiebeschrijving, die dateert van medio 2009, weliswaar vermeldt dat er na een periode van twee jaar een evaluatie zal plaatsvinden en dat deze evaluatie is uitgebleven, maar dat het hier niet gaat om een aan eiseressen persoonlijk gedane toezegging om hun functie te evalueren. Eiseressen zijn eerst met ingang van 1 februari 2012 in die korpsfunctie geplaatst. Op dat moment was functieonderhoud niet meer mogelijk. Verweerder is dan ook terecht uitgegaan van de korpsfunctie Coach Teleservice (schaal 7), zoals die medio 2009 is beschreven.
5. Gelet op het voorgaande komt de rechtbank tot de slotsom dat de beroepen ongegrond zijn. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.P. Heijmans, voorzitter, mr. E.M. Vermeulen en
mr. Y. van Wezel, rechters, in tegenwoordigheid van mr. G.A. Kajim-Panjer, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.