Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 14/4223
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres I],
(thans handelend onder de naam [eiseres thans])
II [eiseres II]
beiden gevestigd te [vestigingsplaats eisers] eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Harderwijkte Harderwijk, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 27 augustus 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van [eiseres I] (hierna: eiseres) om tegemoetkoming in planschade afgewezen.
Bij besluit van 13 mei 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het hiertegen door eiseres gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 oktober 2015. Namens eiseres is verschenen [Persoon B.V.], bijgestaan door mr. K.E.M. Tilleman, advocaat te Nijmegen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door G. Sterenborg, vergezeld door drs. P.A.J.M. van Bragt, werkzaam bij de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken.
Overwegingen
1. Zoals hiervoor in het procesverloop reeds is opgenomen, is de aanvraag om tegemoetkoming in planschade ingediend door eiseres. De aanvraag heeft betrekking op de bij eiseres sinds 31 mei 1999 in eigendom zijnde gronden, gelegen in en aan het Wolderwijd ten zuiden van de wijk Stadsweiden, kadastraal bekend gemeente Harderwijk, sectie I, nummers 3823, 4008, 4212, 4009, 4294, 4007 en 3912 (hierna: de gronden). Na afwijzing van deze aanvraag heeft [eiseres II] namens eiseres hiertegen bezwaar gemaakt, welk bezwaar bij het thans bestreden besluit ongegrond is verklaard. Gelet hierop rijst de vraag of [eiseres II] wel kan worden ontvangen in het door haar ingestelde beroep. Deze vraag wordt ontkennend beantwoord. Daartoe wordt overwogen dat [eiseres II], zo zij zich al als belanghebbende kwalificeert bij het bestreden besluit, tegen de weigering tot tegemoetkoming in planschade geen bezwaar heeft gemaakt, hetgeen aan het instellen van beroep bij de rechtbank in de weg staat. De rechtbank zal het beroep van [eiseres II] om die reden niet-ontvankelijk verklaren.
2. Het door eiseres ingestelde beroep is wel ontvankelijk. Ook anderszins bestaan geen beletselen om dit beroep op zijn inhoudelijke merites te beoordelen.
3. Eiseres heeft haar verzoek om tegemoetkoming in planschade ingediend naar aanleiding van het inwerkingtreden op 11 februari 2011 van het bestemmingsplan “Stadsweiden” (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). In dit bestemmingsplan, dat op 15 april 2011 onherroepelijk is geworden, hebben de gronden naar de mening van eiseres een andere, minder profijtelijke bestemming gekregen, wat heeft geleid tot een waardevermindering van deze gronden.
4. Verweerder heeft de aanvraag van eiseres ter advisering voorgelegd aan Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken te Rotterdam (hierna: de SAOZ). Bij rapport van juli 2013 heeft de SAOZ advies uitgebracht. De SAOZ heeft beoordeeld of het nieuwe bestemmingsplan ten aanzien van de gronden planologisch nadeel en schade heeft veroorzaakt ten opzichte van het voorheen geldende bestemmingsplan “Buitengebied Ermelo”. Daartoe heeft de SAOZ een vergelijking gemaakt tussen de bepalingen van beide plannen. Uitkomst van de door de SAOZ gemaakte planvergelijking is dat de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan per saldo heeft geleid tot een planologisch nadeliger situatie in de vorm van waardevermindering van de gronden. De SAOZ heeft het planologisch nadeel na taxatie vastgesteld op een bedrag van € 282.000,-, zijnde het verschil tussen de waarde van de gronden per peildatum op basis van het oude bestemmingsplan van € 700.700,- en de waarde op basis van het nieuwe bestemmingsplan van € 418.700,-.
De SAOZ heeft verweerder geadviseerd het vastgestelde schadebedrag van € 282.000,- niet aan eiseres uit te keren, omdat de schade vanwege passieve risicoaanvaarding niet voor vergoeding in aanmerking komt. De SAOZ heeft hieromtrent overwogen dat sprake is van een lange periode van verwijtbaar stilzitten, in de wetenschap dat een deel van de gronden in de nabije toekomst zijn dagrecreatieve bestemming en daarmee een deel van de waarde zal verliezen. De waardevermindering van dit deel, ter grootte van 52.505 m², is daarom passief aanvaard, waardoor deze waardevermindering voor eigen rekening van eiseres moet worden gelaten. De waardevermindering van dit deel van de gronden heeft de SAOZ geraamd op een bedrag van € 367.535,-. Nu deze passief aanvaarde waardevermindering van de gronden hoger is dan de totale waardevermindering van alle bij de aanvraag betrokken gronden, heeft de SAOZ geconcludeerd dat per saldo geen schade resteert die niet voorzienbaar was en die niet passief is aanvaard.
5. Verweerder heeft het advies van de SAOZ overgenomen, behoudens voor zover het de door de SAOZ verrichte taxatie van de schade betreft. In navolging van het advies van 13 februari 2013 van B. van Dasselaar van Dasselaar Advies Rentmeesters B.V. te Ede (hierna: Dasselaar) gaat verweerder, anders dan de SAOZ, niet uit van een waarde van € 8,- per m² van de gronden met de bestemming “Recreatieve doeleinden II” in het oude bestemmingsplan en “Groenvoorziening” in het nieuwe bestemmingsplan, maar van een waarde van € 3,- per m². Het planologisch nadeel kan alsdan worden vastgesteld op een bedrag van € 83.500,-, zijnde het verschil tussen de waarde van de gronden per peildatum op basis van het oude bestemmingsplan van € 285.700,- en de waarde op basis van het nieuwe bestemmingsplan van € 202.200,-. Nu ook de taxatie van Dasselaar evenwel tot een uitkomst leidt waarin per saldo geen niet voorzienbare en niet passief aanvaarde schade is geleden, heeft verweerder het verzoek van eiseres om tegemoetkoming in planschade afgewezen. Dit besluit heeft verweerder in bezwaar gehandhaafd.
6. Eiseres kan zich niet met het bestreden besluit verenigen. Zij heeft in dit verband allereerst betoogd dat de planvergelijking niet volledig is geweest. Ten onrechte is daarin niet meegenomen dat gronden die in het voorheen geldende bestemmingsplan waren bestemd voor “Recreatieve doeleinden II” konden worden aangewend voor de aanleg van parkeerplaatsen, welke parkeerplaatsen ook daadwerkelijk zijn gerealiseerd. Onder de nieuwe bestemming “Groenvoorzieningen” is deze mogelijkheid niet langer aanwezig.
De rechtbank volgt eiseres hierin niet. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat de (on)mogelijkheid van het realiseren van parkeervoorzieningen op de betreffende gronden in het oude en nieuwe bestemmingsplan niet verschilt. Voor het standpunt van eiseres dat de bestemming “Recreatieve doeleinden II” dermate ruim was dat hieronder ook het parkeren kon worden begrepen, zijn onvoldoende aanknopingspunten te vinden. Terecht heeft verweerder er in dit verband op gewezen dat in het voorheen geldende bestemmingsplan een onderscheid werd gemaakt tussen de bestemmingen “Recreatieve doeleinden I” en “Recreatieve doeleinden II”, waarin bij de bestemming “Recreatieve doeleinden I” uitdrukkelijk is opgenomen dat op gronden met deze bestemming mag worden geparkeerd. Gelet op deze plansystematiek moet het er voor worden gehouden dat parkeren binnen de bestemming “Recreatieve doeleinden II” niet was toegestaan. Dat de parkeerplaatsen desondanks zijn aangelegd, doet hieraan niet af nu, zoals ter zitting is gebleken, voor de aanleg hiervan geen (aanleg)vergunning is verleend, die op grond van het voorheen geldende planologische regime was benodigd.
Het betoog faalt.
7. Eiseres heeft voorts betoogd dat verweerder haar ten onrechte heeft tegengeworpen dat zij het risico van de bestemmingswijziging passief heeft aanvaard. Niet alleen ontkent eiseres dat zij de gronden die thans voor “Natuur” en “Water” zijn aangewezen nimmer recreatief heeft laten gebruiken, zij stelt zich eveneens op het standpunt dat verweerder in dit geval uitgaat van een rechtens onhoudbare interpretatie van het begrip passieve risicoaanvaarding. Hoewel eiseres niet bestrijdt dat bij een dreigende planologische wijziging van de eigenaar in beginsel wordt verwacht dat hij concrete pogingen onderneemt om tot benutting van de gebruiksmogelijkheden te komen, ligt dit naar haar mening anders in een geval als hier aan de orde, waar het gaat om het vervallen van een bestemming die passieve recreatieve gebruiksmogelijkheden bood. In die situatie is niet goed denkbaar welke concrete pogingen zij had kunnen ondernemen om de vervallen gebruiksmogelijkheden te benutten. Eiseres heeft de betreffende gronden opengesteld en toegankelijk gehouden voor het publiek. Meer kon van haar niet worden verlangd.
De rechtbank ziet zich vooreerst voor de vraag geplaatst of de voorheen bestaande recreatieve gebruiksmogelijkheden daadwerkelijk onbenut zijn gebleven, zoals verweerder stelt. Enkel in het geval deze vraag bevestigend moet worden beantwoord, komt aan de orde of sprake is geweest van een risicovol stilzitten aan de zijde van eiseres. Daarbij geldt dat het al dan niet benutten van geboden gebruiksmogelijkheden naar zijn aard lastiger is vast te stellen dan het niet benutten van bouwmogelijkheden, reeds omdat voor een gebruik overeenkomstig het bestemmingsplan in de regel geen vergunning hoeft te worden gevraagd. Dat geldt te meer als het gaat om een passief recreatief gebruik als hier aan de orde. Anders dan bij een gebruik ten behoeve van actieve recreatie, vergt een passief recreatief gebruik van gronden immers weinig investeringen. Het enkel openstellen en toegankelijk houden voor publiek kan in beginsel al voldoende zijn, zoals ook eiseres heeft opgemerkt.
Verweerder heeft zijn standpunt dat de voorheen bestaande (passief) recreatieve gebruiksmogelijkheden onbenut zijn gebleven onderbouwd met een aantal foto’s. Daaruit blijkt volgens verweerder dat reeds voor de peildatum enkel sprake was van een stuk grasland dat ten behoeve van agrarische doeleinden werd gebruikt, met in het noordelijk gelegen gedeelte bomen en aan de waterkant een doorlopende rietkraag. Daarbij heeft verweerder er op gewezen dat dit grasland jaarlijks werd bemest en – in tegenstelling tot de aanliggende gronden die in gebruik waren als ligweide bij het recreatieterrein” Strand Horst Noord (De Staart)” – slechts enkele keren per jaar werd gemaaid. Het grasland werd bovendien door de aanwezigheid van een greppel en paaltjes fysiek afgescheiden van de gronden die behoren tot het recreatieterrein. Voorts heeft verweerder er op gewezen dat eiseres in het verleden ook niet heeft betwist dat de gronden niet daadwerkelijk recreatief werden gebruikt. Althans, dit had volgens verweerder wel in de rede gelegen nu verweerder eiseres in 2009 met een tweetal brieven er expliciet op heeft gewezen dat de gronden overeenkomstig het feitelijk gebruik voor “natuur” zouden worden bestemd.
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat eiseres de voorheen bestaande recreatieve gebruiksmogelijkheden van een deel van de gronden onbenut heeft gelaten. Daartoe wordt het volgende overwogen.
Zoals hiervoor reeds is opgemerkt, kan het enkel openstellen en toegankelijk houden van de gronden in beginsel voldoende zijn om een gebruik overeenkomstig de passief recreatieve bestemming aannemelijk te achten. In dit licht bezien dient op zichzelf te worden geoordeeld dat eiseres de betreffende gronden toegankelijk heeft gehouden. Dat sprake was van een fysieke afscheiding van de overige gronden door de aanwezigheid van paaltjes en een greppel, doet hieraan niet af. Dit betekent immers niet dat het perceel feitelijk niet was te betreden. Ook overigens heeft verweerder niet aannemelijk gemaakt dat de betreffende gronden feitelijk niet konden worden betreden. De omstandigheid dat de gronden toegankelijk zijn gehouden betekent echter nog niet dat de gronden daarmee ook waren opengesteld met het oog op passief recreatief gebruik. Daartoe is vereist dat het voor het publiek kenbaar was dat de gronden voor dit doel mochten worden gebruikt. Dit nu was niet het geval. Tekenend is in dit verband het aangebrachte informatiebord op de locatie Stand Horst Noord. Daarop is, naast enkele gedragsregels, tevens een plattegrond (met legenda) van het recreatiegebied opgenomen, waarop de betreffende gronden niet zijn weergegeven. Daarmee is op zijn minst de indruk gewekt dat deze gronden niet tot het recreatieterrein behoorden. Voorts is in dit verband niet zonder belang dat de gronden zich duidelijk onderscheiden van de aanliggende ligweide, behorende bij Strand Horst Noord, niet alleen vanwege de fysieke afscheiding met paaltjes en een greppel, maar met name vanwege de – ook in het hoogseizoen – hoog opgaande vegetatie. Het door verweerder in dit verband overlegde fotomateriaal uit het jaar 2008 laat zien dat het grasland niet kort werd gehouden, althans laat zien dat op zijn minst niet dezelfde maaifrequentie werd gehanteerd als ten aanzien van de ligweiden behorende bij het recreatiegebied Strand Horst Noord, zoals eiseres heeft gesteld. Geen aanleiding bestaat te veronderstellen dat dit beeld afweek van het beeld in andere jaren. Daarmee heeft verweerder in voldoende mate aannemelijk gemaakt dat eiseres nimmer kenbaar heeft gemaakt dat de gronden voor passief recreatieve doeleinden waren opengesteld.
Aan het voorgaande doet niet af dat de gronden feitelijk wel eens zijn gebruikt als uitloopterrein om te vliegeren, te voetballen e.d., zoals eiseres heeft gesteld. Dat brengt nog niet mee dat de gronden ook voor dit doel waren opengesteld. Een zodanig gebruik van de gronden voor recreatieve doeleinden onderscheidt zich ook niet van het gebruik van gronden met een bestemming “natuur”, waarin ook feitelijk kan worden gerecreëerd.
Hetzelfde geldt voor het door eiseres overgelegde fotomateriaal, waaruit zou moeten blijken dat de gronden wel werden gebruikt voor recreatieve (surf)doeleinden. Deze foto’s zijn gemaakt na de peildatum in geding. Bovendien is niet duidelijk waar de foto’s zijn gemaakt. Op de foto’s zijn verschillende auto’s te zien terwijl de gronden in geding naar eiseres heeft gesteld juist fysiek waren afgescheiden om auto’s te weren.
8. Nu is vastgesteld dat eiseres de voorheen bestaande recreatieve gebruiksmogelijkheden van een deel van de gronden onbenut heeft gelaten, komt de vraag aan de orde of zij ook het risico van het vervallen van deze mogelijkheden passief heeft aanvaard. Hiervan is sprake indien eiseres, als redelijk handelend en denkend eigenaar, rekening moest houden met de kans dat de onbenutte mogelijkheden in de toekomst zouden vervallen en zij desondanks heeft nagelaten alsnog tijdig stappen te ondernemen om tot realisering van die mogelijkheden te komen. Hoewel dit niet uitdrukkelijk uit het beroepschrift blijkt, heeft eiseres in dit verband ter zitting ontkend dat de nadelige wijziging van de bestemming voor haar voorzienbaar was, in die zin dat zij hiermee rekening kon houden.
De rechtbank volgt eiseres hierin niet. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat hierbij kan worden betrokken dat reeds in 2005 een bestemmingsplan in procedure is gebracht waarbij een deel van de gronden van eiseres niet langer voor recreatieve doeleinden werd bestemd. Eiseres kon reeds vanaf dat moment vermoeden dat de bestemming van haar gronden in nadelige zin zou wijzigen. De omstandigheid dat dit bestemmingsplan vanwege een procedurele reden niet onherroepelijk is geworden, doet hieraan niet af, nu dit bestemmingsplan is opgevolgd door het thans geldende bestemmingsplan “Stadsweiden” met dezelfde gevolgen voor de gronden van eiseres.
9. Het is vervolgens de vraag of eiseres ook heeft stilgezeten, in die zin dat zij geen concrete pogingen heeft ondernomen om tijdig tot realisering van de vervallen mogelijkheden te komen. Eiseres heeft in dit verband gesteld dat niet goed denkbaar is welke pogingen zij zou hebben kunnen ondernemen om de passief recreatieve mogelijkheden van de gronden te benutten.
Zoals hiervoor reeds is overwogen gaat het er om dat eiseres voor een ieder duidelijk kenbaar maakt dat de betreffende gronden zijn bedoeld voor passieve recreatie. Dit had eiseres bijvoorbeeld kunnen doen door – in ieder geval in de zomermaanden – het gras kortgemaaid te houden. Ook had zij, zoals verweerder terecht heeft opgemerkt, bepaalde voorzieningen kunnen aanbrengen (informatieborden, prullenbakken, bankjes en overig meubilair), of had zij anderszins voor een inrichting kunnen kiezen die duidelijk maakt dat het gebied hoort bij het recreatiegebied Strand Horst. Daaruit zou immers het uitdrukkelijke oogmerk van eiseres zijn gebleken om de gronden te laten gebruiken ten behoeve van passief recreatieve doeleinden. Dit alles heeft eiseres nagelaten. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank sprake geweest van risicovol stilzitten, waardoor eiseres kan worden tegengeworpen dat zij nadelige gevolgen van de planwijziging heeft aanvaard. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat de waardevermindering van deze gronden voor rekening van eiseres dient te blijven.
Het betoog van eiseres faalt.
10. Eiseres heeft betoogd dat de waardebepaling door de SAOZ en Dasselaar zodanige tekortkomingen bevat dat verweerder die niet aan de bestreden besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen. Volgens haar moeten de gronden met de (oude) bestemming “Recreatieve doeleinden II” worden gewaardeerd op € 10 per m² in plaats van € 8 per m² zoals SAOZ die heeft bepaald dan wel de waarde van € 3 per m² zoals Dasselaar heeft vastgesteld en die verweerder aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft gelegd. Zij wijst er in dit verband op de waardeverhogende omstandigheid dat op die gronden mocht worden geparkeerd, welke omstandigheid door zowel SAOZ als Dasselaar buiten beschouwing is gelaten. Voorts heeft eiseres er op gewezen dat zij elders vergelijkbare gronden in erfpacht uitgeeft en dat bij de berekening van het jaarlijkse erfpachtcanon voor die gronden wordt uitgegaan van een grondwaarde van € 10 per m².
De rechtbank volgt eiseres hierin niet. Zoals eerder overwogen moet het er voor worden gehouden dat parkeren binnen de bestemming “Recreatieve doeleinden II” niet was toegestaan. Van een waardeverhogende omstandigheid zoals door eiseres bedoeld is dan ook geen sprake. Verder heeft eiseres ter zitting erkend dat de gronden die zij elders in erfpacht uitgeeft (recreatieterrein Bussloo) overeenkomstig de voor die gronden geldende bestemming worden gebruikt voor een actieve vorm van recreatie. Daarmee is sprake van een wezenlijk ander toegestaan planologisch gebruik.
Het betoog faalt.
11. Verder heeft eiseres zich op het standpunt gesteld dat de waarde van de gronden onder de nieuwe bestemming “Groenvoorzieningen” niet gelijk is aan de waarde onder de oude bestemming “Recreatieve doeleinden II”. Ook hier heeft zij er op gewezen dat het vervallen van de parkeermogelijkheden tot een waardedaling heeft geleid.
De rechtbank verwijst in dit verband naar haar oordeel dat onder het oude bestemmingsplan op de gronden niet mocht worden geparkeerd. Van een waardedaling is in dit opzicht dan ook geen sprake. Nu de gebruiksmogelijkheden van de gronden onder de bestemmingen “Recreatieve doeleinden II” en “Groenvoorzieningen” niet in betekenende mate van elkaar verschillen, is terecht vastgesteld dat de waarde van deze gronden na de planologische mutatie gelijk is gebleven.
Het betoog faalt.
12. Tot slot heeft eiseres gesteld dat verweerder onzorgvuldig heeft gehandeld doordat hij het advies van de SAOZ heeft onderschreven behoudens voor zover het de waardebepaling van de gronden betreft. Volgens eiseres staat het verweerder niet vrij om uit verschillende adviezen te putten en alleen die onderdelen over te nemen die hem goed uit komen. Het advies van Dasselaar kan naar de mening van eiseres bovendien niet worden gevolgd, nu hierbij is miskend dat het in dit geval gaat om een recreatieterrein dat direct grenst aan een grote stad en dat bekend staat om zijn surfmogelijkheden. Volgens eiseres dient, voor zover althans zou worden geoordeeld dat de mogelijkheid van parkeren onder het oude bestemmingsplan geen waardeverhogende omstandigheid is, op zijn minst worden uitgegaan van het bedrag waarop de SAOZ het planologisch nadeel heeft vastgesteld, te weten € 282.000,-.
De rechtbank overweegt dat van verweerder had mogen worden verwacht dat hij, voordat hij advies vroeg aan Dasselaar, zich eerst tot de SAOZ zou hebben gewend met het verzoek om inzicht te geven omtrent de waardering van de gronden, nu de onderbouwing daartoe ontbrak en aan de juistheid ervan werd getwijfeld. Echter, wat er verder ook zij van het standpunt van eiseres, vastgesteld moet worden dat zelfs in het geval verweerder zou zijn uitgegaan van de door de SAOZ vastgestelde waarde van de grond, dit geen afbreuk doet aan de slotsom van beide deskundigen dat de passief aanvaarde waardevermindering uiteindelijk hoger is dan de totale waardevermindering van alle bij de aanvraag betrokken gronden van eiseres.
Het betoog van eiseres faalt.
13. Het beroep van eiseres is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van [eiseres II] niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep van [eiseres I] ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.A. van Hoof, voorzitter, mr. R.J. Jue en mr. B.J. Zippelius, rechters, in tegenwoordigheid van mr. P.M. Saedt, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.