Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: 15/3444
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser] te Arnhem, eiser
(gemachtigde: mr. A.E.L.Th. Balkema),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Arnhemte Arnhem, verweerder.
Procesverloop
Bij het eerste besluit van 24 februari 2015 (het primaire besluit 1) heeft verweerder eiser met ingang van 9 september 2014 een uitkering toegekend ingevolge de Participatiewet (PW).
Bij het tweede besluit van 24 februari 2015 (het primaire besluit 2) heeft verweerder de toegekende uitkering omgezet in een geldlening en aan eiser de verplichting opgelegd om mee te werken aan de vestiging van een krediethypotheek op de woonboot van eiser.
Bij besluit van 15 juni 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser gedeeltelijk gegrond verklaard, de waarde van de woonboot vastgesteld op € 10.000 en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 maart 2016. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde A.J.M. Schakenraad.
Overwegingen
1. Eiser heeft op 9 september 2014 een aanvraag gedaan om toekenning van algemene bijstand. Eiser woont op een woonboot waarvan hij eigenaar is. Op de woonboot is geen hypotheek gevestigd. De woonboot is niet aangesloten op gas, water, elektra en internet, noch op de riolering. Ter plaatse van de ligplaats wordt geen huisvuil afgehaald door de gemeentelijke reinigingsdienst.
2. In de primaire besluiten heeft verweerder overwogen dat de woonboot € 80.000 waard is en dat bijstand wordt verleend op de voorwaarde dat eiser meewerkt aan de vestiging van een krediethypotheek op de woonboot. Verweerder heeft bijstand toegekend naar de norm van een alleenstaande en daarop een verlaging van 15% toegepast, omdat eiser lagere algemeen noodzakelijke kosten van bestaan heeft als gevolg van zijn woonsituatie.
3. In bezwaar heeft eiser onder meer aangevoerd dat de waarde van de woonboot veel lager is dan verweerder heeft aangenomen. Verweerder heeft dit bezwaar gegrond bevonden en in het bestreden besluit is de waarde vastgesteld op € 10.000.
4. Voorts heeft eiser in bezwaar aangevoerd dat verweerder geen verlaging had mogen toepassen, omdat eiser weliswaar geen huur- of hypotheeklasten heeft maar wel andere en bovengemiddeld hoge woonlasten. Eiser heeft daarbij onder meer gewezen op kosten van gas, elektra, water, verwarming, onderhoud, stallingsruimte, verzekeringen, internet- en telefoonverbinding en de lasten van een onderhandse lening die eiser heeft afgesloten om de woonboot aan te kunnen schaffen.
5. Verweerder heeft in het bestreden besluit overwogen dat er een beleid gevoerd wordt waarbij het ontbreken van huur- of hypotheeklasten wordt vermoed een dusdanige daling van de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan op te leveren, dat een verlaging van 15% gerechtvaardigd is. In dit beleid is voorts bepaald dat de aanwezigheid van structurele lasten van (meer dan) ongeveer € 250 per maand aanleiding kan geven om af te zien van de verlaging. Verweerder heeft overwogen dat het bij dergelijke structurele lasten moet gaan om kostenposten die zodanig overeenkomen met de kosten van huur of hypotheek dat zij geacht moeten worden hiermee vergelijkbaar te zijn. Naar het oordeel van verweerder is dat slechts het geval met betrekking tot de kosten van onderhoud (€ 50 per maand), verzekering (€ 20 per maand) en WOZ (€ 13 per maand), zodat in het geval van eiser geen sprake is van (meer dan) € 250 per maand aan structurele lasten.
6. In beroep heeft eiser allereerst gesteld dat in het bestreden besluit niet geheel beslist is op zijn in bezwaar aangevoerde stellingen. Daartoe heeft hij aangevoerd dat verweerder de waarde van de woonboot weliswaar lager heeft vastgesteld, maar dat in het bestreden besluit niet wordt vastgesteld wat de consequenties daarvan zijn. Eiser meent dat de primaire besluiten (deels) hadden moeten worden herroepen.
7. Voorts heeft eiser zijn standpunt dat verweerder geen verlaging had mogen toepassen herhaald. Eiser heeft daartoe in de eerste plaats aangevoerd dat het beleid van verweerder met betrekking tot de toepassing van artikel 27 PW Pro in strijd is met de wet, omdat een verlaging slechts mag worden toegepast voor zover verweerder een evenredigheidsafweging maakt en daarbij kan aantonen dat de lasten in het individuele geval van eiser inderdaad lager zijn dan waarin de norm voorziet. Voorts heeft eiser aangevoerd dat verweerder het eigen beleid ook niet juist heeft toegepast, nu eiser maandelijks wel degelijk (meer dan) € 250 aan structurele lasten heeft.
8. De rechtbank stelt allereerst vast dat verweerder met het bestreden besluit niet volledig heeft beslist op het bezwaar. Verweerder heeft het bezwaar deels gegrond verklaard en de waarde van de woonboot op € 10.000 vastgesteld, maar verweerder heeft de rechtsgevolgen van de primaire besluiten in stand gelaten.
Ter zitting is gebleken dat verweerder heeft bedoeld het primaire besluit 1 te handhaven onder verbetering van de motivering, het primaire besluit 2 te herroepen en de proceskosten die eiser in het bezwaar gemaakt heeft te vergoeden voor zover het primaire besluit 2 is herroepen.
9. Nu verweerder, in strijd met artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), niet volledig heeft beslist op het bezwaar is het beroep gegrond en ziet de rechtbank aanleiding het bestreden besluit te vernietigen voor zover daarbij het primaire besluit 2 niet is herroepen. De rechtbank ziet eveneens aanleiding in zoverre, onder toepassing van artikel 8:72, derde lid onder b van de Awb, zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit 2 te herroepen en verweerder te veroordelen in de door eiser in bezwaar gemaakte proceskosten.
10. De overige beroepsgronden van eiser richten zich tegen de verlaging van 15% die verweerder op de norm heeft toegepast. De rechtbank overweegt daarover als volgt.
11. Eiser betoogt allereerst dat niet inzichtelijk is welke wetgeving verweerder heeft toegepast op de periode vanaf de aanvraag op 9 september 2014 tot en met 31 december 2014. Verweerder heeft in het bestreden besluit overwogen dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op de periode vanaf 1 januari 2015 de PW van toepassing is. Verweerder heeft voor de voorafgaande periode de Wet Werk en Bijstand (WWB) van toepassing geacht. De rechtbank overweegt dat met ingang van 1 januari 2015 de WWB is ingetrokken en vervangen door de PW. Op grond van het in artikel 78z, derde lid, van de PW opgenomen overgangsrecht is in dit geval voor de gehele aanvraag de PW het toetsingskader, omdat verweerder na 1 januari 2015 heeft beslist op een vóór die datum ingediende aanvraag om bijstand. Voor de periode 9 september 2014 tot en met 31 december 2014 heeft verweerder derhalve het verkeerde toetsingskader toegepast. De rechtbank ziet aanleiding om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht te passeren nu eiser daardoor niet in zijn belangen is geschaad.
12. Eiser betoogt verder dat verweerder het besluit niet mocht baseren op de Toeslagenverordening. Sinds de inwerkingtreding van de PW hoeft de gemeenteraad immers geen verordening meer vast te stellen voor de toepassing van de bevoegdheid om de norm te verlagen als gevolg van lagere bestaanskosten. De rechtbank stelt vast dat verweerder het bestreden besluit niet heeft gebaseerd op de Toeslagenverordening, die met ingang van 1 januari 2015 is vervallen. Verweerder heeft het besluit gebaseerd op beleid dat is opgesteld voor de toepassing van artikel 27 en Pro op beleid voor de toepassing van artikel 18 van Pro de PW. In document W2.1.1 - dat voor eenieder toegankelijk is via de gemeentelijke website - is beleid opgenomen voor verlaging van de norm in geval van lagere algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan als gevolg van de woonsituatie (artikel 27). Voorts is in document W2.1.10 - ook toegankelijk via de gemeentelijke website - beleid opgenomen voor de gevallen waarin op grond van artikel 18 van Pro de PW vanwege bijzondere omstandigheden wordt afgeweken van de regelgeving. Het betoog faalt.
13. Eiser betoogt dat verweerder het besluit niet mocht baseren op beleid nu verweerder op grond van de PW gehouden is om een individuele afweging te maken voor besluiten tot verlaging van de norm. De rechtbank overweegt hierover als volgt. Artikel 27 van Pro de PW luidt als volgt: “Het college kan de norm, bedoeld in de artikelen 20 en 21, lager vaststellen voor zover de belanghebbende lagere algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan heeft dan waarin de norm voorziet als gevolg van zijn woonsituatie, waaronder begrepen het niet aanhouden van een woning.”
Uit deze bepaling volgt dat verweerder de vrijheid heeft om beleidsregels vast te stellen voor de uitoefening van de in artikel 27 van Pro de PW opgenomen bevoegdheid. Het betoog faalt.
14. Eiser betoogt dat het beleid in strijd is met artikel 27 van Pro de PW. De rechtbank overweegt over die beroepsgrond als volgt. Volgens het beleid zoals opgenomen in document W2.1.1 wordt de norm verlaagd in geval van ontbreken van woonlasten èn in geval van beperkte woonlasten. Van beperkte woonlasten is sprake indien een belanghebbende een woning bewoont waaraan slechts kosten van gas en elektriciteit zijn verbonden (bijvoorbeeld een kraakwoning). Verder is sprake van beperkte kosten in geval van een dakloze die in de nachtopvang verblijft en daarvoor een eigen bijdrage is verschuldigd. In deze gevallen wordt de norm met 15% verlaagd. Van het ontbreken van woonlasten is sprake indien een belanghebbende een woning bewoont waaraan in het geheel geen woonlasten zijn verbonden of indien een belanghebbende geen woning heeft (bijvoorbeeld voor dak- en thuislozen). Indien er geen woonlasten zijn wordt de norm met 20% verlaagd.
Naar het oordeel van de rechtbank valt het beleid van verweerder binnen het toepassingsbereik van artikel 27 PW Pro. Het is niet onredelijk dat verweerder, behoudens bijzondere omstandigheden die zijn omschreven in beleidsdocument W2.1.10, een verlaging toepast indien een bijstandsgerechtigde geen of beperkte woonlasten heeft. In dergelijke gevallen heeft de bijstandsgerechtigde immers lagere algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan. Dat in artikel 27 van Pro de PW de situatie wordt genoemd dat een belanghebbende geen woning aanhoudt, betekent niet dat verweerder niet bevoegd is om bij beleid te bepalen dat de norm ook wordt verlaagd indien er sprake is van beperkte woonlasten. Artikel 27 van Pro de PW sluit dat niet uit. Bij dat oordeel neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder, los van dat beleid, op grond van artikel 18, eerste lid, van de PW verplicht is om de bijstand in het individuele geval af te stemmen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende.
Terughoudend toetsend is de rechtbank verder van oordeel dat het beleid voor de toepassing van artikel 18 van Pro de PW niet onredelijk is. In beleidsdocument W2.1.10 is bepaald dat een verlaging van de norm met 15% niet aan de orde is indien de instandhouding van het pand, naast de energiekosten, dusdanig structurele kosten met zich brengt, dat een met woonlasten vergelijkbare situatie ontstaan. Daarbij is bepaald dat hiervan sprake is indien de structurele kosten hoger zijn dan omstreeks € 250. De opname van een drempelbedrag van € 250 laat verweerder voldoende ruimte om de individuele omstandigheden van een bijstandsgerechtigde in de afweging te betrekken. Het betoog faalt.
15. Eiser stelt dat verweerder het beleid verkeerd heeft toegepast aangezien verweerder hem gelijk heeft gesteld met een dakloze. Omdat eiser wel woonlasten heeft, kan hij niet met een dakloze gelijk gesteld worden. De rechtbank stelt vast dat verweerder de norm met 15% heeft verlaagd omdat eiser beperkte woonlasten heeft. Volgens het beleid heeft een belanghebbende beperkte woonlasten als deze een woning bewoont waaraan geen hypotheek- of huurlasten zijn verbonden. Niet in geschil is dat eiser geen hypotheek- of huurlasten maar wel energielasten draagt, zodat hij ‘beperkte woonlasten’ heeft als bedoeld in het beleid. Verweerder heeft eiser niet gelijk gesteld met een dakloze die geen woonlasten heeft. Verweerder heeft dan ook een juiste toepassing gegeven aan het beleid. Het betoog faalt.
16. Eiser betoogt dat zijn structurele lasten hoger zijn dan € 250, zodat verweerder niet kon besluiten tot verlaging van de norm. Verweerder acht de kosten van onderhoud, verzekering en WOZ vergelijkbaar met de kosten van huur of hypotheek en heeft deze kosten vastgesteld op ongeveer € 83 per maand. Voor zover eiser in beroep heeft gesteld dat de onderhoudskosten hoger zijn, zal de rechtbank daar geen rekening mee houden bij gebreke van enige onderbouwing. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in redelijkheid tot de conclusie kunnen komen dat de overige kosten niet vergelijkbaar zijn met de kosten van huur of hypotheek. Dat eiser energielasten heeft is niet in geschil. Bij de toepassing van het beleid is verweerder er vanuit gegaan dat eiser beperkte woonlasten heeft omdat hij geen hypotheek- of huurlasten maar wel energielasten verschuldigd is. De kosten voor gas, verwarming, water en elektriciteit vormen volgens het beleid geen bijzondere omstandigheden om van verlaging af te zien. Bij de verlaging van de norm tot 15% heeft verweerder immers al rekening gehouden met het bestaan van deze kosten. Verweerder heeft deze kosten dan ook niet in aanmerking hoeven nemen bij de vraag of er aanleiding bestond om van de verlaging af te zien. Verweerder heeft verder de kosten van de internetaansluiting en de huur van extra stallingsruimte niet hoeven betrekken nu deze kosten niet voortvloeien uit een noodzaak om de woonboot in stand te houden en dus niet vergelijkbaar zijn met structurele woonlasten. Verweerder heeft in redelijkheid geen rekening hoeven houden met de kosten die voortvloeien uit de lening die eiser heeft afgesloten voor de koop van de woonboot nu eiser niet aflost op die lening en niet is gebleken dat eiser is gehouden tot betaling van 8% rente per jaar. Het betoog faalt.
17. Eiser betoogt dat er sprake is van een bijzondere situatie nu zijn woonboot door nalaten van de gemeente op een plaats ligt zonder aansluitpunt voor elektra, water, gas en internet. Eiser moet gasflessen en houtblokken voor zijn houtkachel aanschaffen. Eiser moet een auto aanhouden voor het vervoer van een en ander, waardoor de vaste lasten hoger zijn dan gemiddeld. Zoals hiervoor is overwogen dienen deze kosten aangemerkt te worden als energielasten waarmee verweerder reeds rekening heeft gehouden bij het te verlagen percentage. Eiser heeft gesteld dat verweerder een toezegging heeft gedaan voor een andere ligplaats die wel voorzien is van aansluitingen voor gas, water en elektra, welke toezegging nog niet is nagekomen. Wat er ook zij van de stelling dat eiser hogere kosten heeft als gevolg van nalatig handelen door de gemeente, gaat deze de grenzen van dit geschil te buiten. Ook wanneer zou moeten worden aangenomen dat verweerder voor de schade die eiser hierdoor lijdt aansprakelijk is, biedt de PW immers geen titel om eventuele schade te vergoeden door het afzien van een verlaging van de bijstand.
18. Nu de met huur- of hypotheeklasten vergelijkbare lasten van eiser (veel) lager zijn dan € 250 per maand - en overigens niet gebleken is van bijzondere omstandigheden - heeft verweerder in redelijkheid kunnen besluiten om de norm met 15% te verlagen.
19. Met betrekking tot de stelling van eiser dat verweerder in de beslissing op bezwaar ten onrechte niet inhoudelijk heeft beslist op het in de bezwaarfase gedane verzoek om tijdelijke ontheffing van de arbeidsverplichting, overweegt de rechtbank tenslotte nog als volgt. Verweerder heeft dit verzoek terecht opgevat als een verzoek om ontheffing van een reeds opgelegde arbeidsverplichting en niet als een bezwaargrond tegen het opleggen van die arbeidsverplichting bij het primaire besluit 1. Verweerder zal een primair besluit nemen op dit verzoek. Het is aan eiser om, als verweerder dit nalaat, rechtsmiddelen aan te wenden tegen het niet (tijdig) nemen van een besluit. De beroepsgrond gaat het kader van het onderhavige geschil echter te buiten.
20. Gezien het voorgaande slagen de overige beroepsgronden niet, zodat het bestreden besluit, voor zover daarbij het bezwaar tegen het primaire besluit 1 ongegrond is verklaard, in stand kan blijven.
21. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, zal de rechtbank bepalen dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank zal verweerder voorts veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.984 (1 punt voor het indienen van een bezwaarschrift, 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496, - en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij het primaire besluit 2 niet is herroepen en laat het voor het overige in stand;
- herroept het primaire besluit 2 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht ten bedrage van € 45 aan hem dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser ten bedrage van € 1.984.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B.J. Zippelius, rechter, in tegenwoordigheid van mr. P.W. Blok, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.