Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 16/518
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
1. [eiser 1]
2. [eiser 2]
3. [eiser 3]
4. [eiser 4],
5. [eiser 5],
6. [eiser 6]
7. [eiser 7],
eisers,
(gemachtigde: mr. A.M. Wiechers),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Apeldoorn, verweerder.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[vergunninghoudster]te [plaats] (hierna: vergunninghoudster).
[vergunninghoudster]te [plaats] (hierna: vergunninghoudster).
Procesverloop
Bij besluit van 23 december 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder geweigerd om de veranderings- en bouwvergunning voor een biomassavergistingsinstallatie op het perceel [adres] te [plaats] (hierna: het perceel) in te trekken.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 mei 2016. Verschenen zijn [eiser 1] [eiser 2] [eiser 3] [eiser 5] en [eiser 7] , bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, M. Kuilder en O. Toeset. Namens vergunninghoudster is [derde belanghebbende] verschenen.
Overwegingen
1. Voor de inrichting op het perceel heeft verweerder op 1 mei 2006 een revisievergunning verleend. Op 6 mei 2009 heeft verweerder voor het bouwen van een biomassavergistingsinstallatie een veranderingsvergunning verleend, en op 22 juli 2009 een bouwvergunning. Deze vergunningen zijn in rechte onaantastbaar.
2. In juni en juli 2015 hebben 19 personen, waaronder eisers 1 en 3, verweerder verzocht de veranderings- en bouwvergunning in te trekken.
De ontwerp-omgevingsvergunning tot weigering van dit intrekkingsverzoek heeft van 5 november 2015 tot en met 17 december 2015 ter inzage gelegen met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van Afdeling 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In deze periode zijn 18 zienswijzen ingediend. Verweerder heeft in het bestreden besluit 4 zienswijzen, waaronder de zienswijze van [betrokkene] , niet-ontvankelijk verklaard omdat zij vanwege de afstand van meer dan 500 meter tot de installatie niet zijn aan te merken als belanghebbende.
3. Ingevolge artikel 8:1 van de Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
3.1.
Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt dient een natuurlijk persoon een voldoende objectief bepaalbaar belang bij het besluit te hebben.
In het ruimtelijk bestuursrecht is voor het zijn van belanghebbende hoofdzakelijk van belang of sprake is van een aantasting van het woon- en leefklimaat van betrokkene hetgeen wordt bepaald aan de hand van afstand, zicht en ruimtelijke uitstraling van het betrokken bouwwerk.
Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) heeft overwogen in de uitspraak van 16 maart 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:737) betekent dit met betrekking tot een milieuvergunning dat aannemelijk moet zijn dat ter plaatse van de woning of het perceel van eisers gevolgen van enige betekenis kunnen worden ondervonden.
3.2.
De rechtbank overweegt met betrekking tot de beroepen van eisers 2, 5 en 7 dat deze eisers woonachtig zijn op respectievelijk 940 meter, 6,5 kilometer en 900 meter van het perceel, en dat deze eisers geen zicht hebben op de installatie. Voorts is niet aannemelijk dat ter plaatse van hun woningen of percelen gevolgen van enige betekenis kunnen worden ondervonden als gevolg van deze installatie. Gelet hierop zijn eisers 2, 5 en 7 geen belanghebbende bij het bestreden besluit en dienen hun beroepen niet-ontvankelijk te worden verklaard.
3.3.
De overige eisers zijn naar het oordeel van de rechtbank wel aan te merken als belanghebbende. Anders dan verweerder ter zitting heeft betoogd is daarbij niet van belang dat eisers 4 en 6 geen verzoek tot intrekking hebben ingediend bij verweerder, zie de uitspraak van de Afdeling van 18 mei 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BQ4962).
4. Eisers betogen voorts dat [betrokkene] in het bestreden besluit ten onrechte niet-ontvankelijk zijn verklaard.
4.1.
De rechtbank stelt vast dat [betrokkene] tegen het bestreden besluit geen beroep hebben ingesteld bij de rechtbank. Daarom kan hun niet-ontvankelijkheidsverklaring in het bestreden besluit, wat daar verder ook van zij, niet in deze procedure aan de orde komen.
De beroepsgrond faalt.
5. Eisers betogen dat de veranderingsvergunning van rechtswege is komen te vervallen. Volgens eisers is in de veranderingsvergunning als voorschrift opgenomen dat de vergunning vervalt indien de installatie niet binnen drie jaar nadat de vergunning onherroepelijk is geworden is voltooid en in werking gebracht.
5.1.
De rechtbank stelt vast dat in paragraaf 15 van de veranderingsvergunning is opgenomen dat de vergunning vervalt indien de installatie niet binnen drie jaar nadat de vergunning onherroepelijk is geworden, is voltooid en in werking gebracht.
Anders dan eisers betogen is deze bepaling naar het oordeel van de rechtbank niet aan te merken als een voorschrift bij de veranderingsvergunning. Deze paragraaf, welke gelijkluidend is aan het ten tijde van de verlening van de veranderingsvergunning geldende artikel 8:18 van de Wet milieubeheer, vormt slechts een onderdeel van de toelichtende tekst van het bestreden besluit en behoort niet tot de voorschriften. De voorschriften zijn achter het bestreden besluit opgenomen onder de kop “voorschriften”.
Nu geen sprake is van een voorschrift, is de veranderingsvergunning reeds daarom niet van rechtswege komen te vervallen.
De beroepsgrond faalt.
6. In het bestreden besluit heeft verweerder met betrekking tot het intrekkingsverzoek overwogen dat het intrekken van onherroepelijke vergunningen op verzoek van derden, die tegen deze vergunningen geen rechtsmiddelen hebben aangewend, de rechtszekerheid van vergunninghoudster aantast. Er moeten daarom zwaarwegende belangen zijn om tot intrekking over te gaan. Hiervan is volgens verweerder sprake bij gewijzigd beleid waarmee de bouwplannen in strijd zijn, of als zeker is dat van de vergunningen geen gebruik wordt gemaakt. Verweerder heeft overwogen dat deze situaties zich hier niet voordoen, en dat vergunninghoudster heeft verklaard dat hij de vergunningen wil gaan gebruiken. Volgens verweerder bestaat geen reden om aan deze verklaring te twijfelen en is vergunninghoudster inmiddels gestart met het bouwrijp maken van de locatie.
Verweerder heeft in het bestreden besluit voorts aangegeven te overwegen de vergunningen alsnog in te trekken, indien vergunninghoudster het bouwplan niet vóór 1 juli 2017 bouwt en in gebruik neemt.
7. Eisers betogen dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren de vergunningen in te trekken. Hiertoe voeren eisers aan dat vergunninghoudster 6 jaar lang geen gebruik heeft gemaakt van de vergunningen, en dat het enkele afgraven van een lap grond alsmede het overleggen van een planning voor de bouw niet voldoende is om aan te nemen dat binnen korte termijn van de vergunningen gebruik zal worden gemaakt.
Volgens eisers is er voorts sprake van een beleidswijziging met betrekking tot biomassavergistingsinstallaties. Deze beleidswijziging is af te leiden uit de toelichting bij het op 19 september 2013 vastgestelde bestemmingsplan “Buitengebied het Woud”, waarin de biomassavergistingsinstallatie niet wordt genoemd, en de milieueffectrapportage (MER), waarin wordt aangegeven dat biomassavergistingsinstallaties niet zijn toegestaan.
Eisers betogen voorts dat de termijn die vergunninghouder wordt gegund, tot 1 juli 2017, onredelijk lang is, en dat hieruit blijkt dat verweerder er niet zeker van is dat de installatie binnen een redelijke termijn wordt gebouwd en in gebruik wordt genomen. Eisers verzoeken de rechtbank om verweerder op te dragen om deze termijn te verkorten tot maximaal 10 maanden na de uitspraak.
Eisers vragen zich tenslotte af of vergunninghouder over voldoende financiële middelen beschikt om het bouwplan te kunnen verwezenlijken.
7.1.
Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in werking getreden.
Ingevolge het bepaalde in artikel 1.2, eerste lid, aanhef en onder e en g, van de Invoeringswet Wabo worden een veranderingsvergunning en een bouwvergunning gelijkgesteld met een omgevingsvergunning voor de betrokken activiteit. Dit zijn respectievelijk de activiteiten “milieu” en “bouwen”.
Ingevolge artikel 2:33, tweede lid, van de Wabo, kan het bevoegd gezag de omgevingsvergunning voor de activiteit “milieu” geheel of gedeeltelijk intrekken voor zover gedurende 3 jaar geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning, en de omgevingsvergunning voor de activiteit “bouwen” na 26 weken.
7.2.
De rechtbank stelt vast dat de termijnen uit artikel 2:33, tweede lid, van de Wabo zijn verstreken en dat binnen deze termijnen geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunningen, zodat verweerder in beginsel bevoegd is deze in te trekken.
Hij is daartoe echter niet verplicht aangezien het intrekken van een omgevingsvergunning een discretionaire bevoegdheid is. Bij toepassing van die bevoegdheid komt verweerder derhalve beleidsvrijheid toe. Daarbij moeten alle relevante belangen worden geïnventariseerd en afgewogen. De rechter toetst vol of verweerder dit heeft gedaan en vervolgens terughoudend of hij in redelijkheid tot de gemaakte afweging heeft kunnen komen.
7.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in redelijkheid de belangen van vergunninghoudster om de onherroepelijke vergunningen te kunnen uitvoeren, zwaarder kunnen laten wegen dan de belangen van eisers bij intrekking van de vergunningen. Mede gelet op hetgeen vergunninghoudster hieromtrent ter zitting heeft medegedeeld, acht de rechtbank het niet onaannemelijk dat gebruik wordt gemaakt van de vergunningen. Daarbij komt dat een bestemmingsplan en een daarbij behorende MER niet zijn aan te merken als beleid en naar het oordeel van de rechtbank uit deze stukken geen beleidswijziging kan worden afgeleid. Dit kan niet worden afgeleid uit de omstandigheid dat in het bestemmingsplan geen regels zijn opgenomen voor biomassavergistingsinstallaties.
In het bestemmingsplan heeft de gemeente voorts binnen het bouwvlak op het perceel de aanduiding “specifieke vorm van agrarisch – mestvergisting” opgenomen, teneinde de mestvergister positief te bestemmen. De vraag of vergunninghoudster over voldoende financiële middelen beschikt kan geen rol spelen in de door verweerder te maken belangenafweging. Nog daargelaten de vraag welke status aan de in het bestreden besluit opgenomen overweging ten aanzien van de datum van 1 juli 2017 moet worden toegedicht, acht de rechtbank de termijn die verweerder de derde-partij heeft gegeven voorts niet onredelijk lang.
De beroepsgrond faalt.
8. Eisers betogen dat verweerder de vergunningen had kunnen intrekken op grond van artikel 5:19, eerste lid, onder a, van de Wabo, omdat de vergunningen ten gevolge van een onjuiste of onvolledige opgave zijn verleend. Hiertoe voeren eisers aan dat verweerder had kunnen weten dat niet zou worden voldaan aan het vereiste dat minimaal 50 % van de mest afkomstig moet zijn van het eigen bedrijf. Daarnaast is volgens eisers de varkensschuur op het perceel verkocht waardoor een andere partij eigenaar is geworden van de milieuvergunning.
8.1.
Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de informatie met betrekking tot het gebruik van eigen mest uitsluitend van belang is geweest voor de vraag of een MER diende te worden opgesteld.
8.2.
Ingevolge artikel 5.19, eerste lid, onder a, van de Wabo kan het bestuursorgaan dat bevoegd is een vergunning of ontheffing te verlenen, de vergunning of ontheffing geheel of gedeeltelijk intrekken, indien de vergunning of ontheffing ten gevolge van een onjuiste of onvolledige opgave is verleend.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 11 december 2013, ECLI:NL:RVS:2014:343), is voor intrekking van een omgevingsvergunning wegens een onjuiste of onvolledige opgave, als bedoeld in artikel 5.19, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo noodzakelijk dat vast staat dat de omgevingsvergunning juist wegens de onjuistheid in de overgelegde gegevens is verleend.
8.3.
De rechtbank overweegt dat niet blijkt dat het vereiste dat minimaal 50 % van de mest afkomstig moet zijn van het eigen bedrijf een rol heeft gespeeld bij de verlening van de veranderingsvergunning. Gelet hierop is geen sprake van vergunningverlening ten gevolge van deze gegevens, nog daargelaten dat niet vaststaat dat deze gegevens onjuist zijn.
De rechtbank overweegt voorts dat de verkoop van de varkensschuur dateert van na de vergunningverlening, zodat de vergunningen niet ten gevolge van deze informatie zijn verleend.
De beroepsgrond faalt.
9. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen van eisers 2, 5 en 7 niet ontvankelijk;
- verklaart de beroepen van eisers 1, 3, 4 en 6 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.S.T. Belt, voorzitter, mr. R.J. Jue en mr. M. Groverman, rechters, in tegenwoordigheid van mr. E. Mengerink, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.