Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 15/7278, 15/7279, 15/7280, 15/7281
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaken tussen
1. [eiser 1]
2. [eiser 2] en [eiser 3] ,
3. [eiser 4] en [eiser 5]
4. [eiser 6] en [eiser 7] ,
allen te [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. J.P. Hoegee),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Berg en Dal (voorheen gemeente Groesbeek), verweerder.
Procesverloop
Bij besluiten van 3 februari 2014 (de primaire besluiten I) heeft verweerder eisers ieder afzonderlijk, onder oplegging van een last onder dwangsom van € 25.000 ineens, gelast om het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van een recreatiewoning voor permanente bewoning, te beëindigen en beëindigd te houden.
Op 17 maart 2014 hebben eisers ieder afzonderlijk een aanvraag ingediend voor een persoonsgebonden omgevingsvergunning.
Bij besluiten van 4 juli 2014 (de primaire besluiten II) heeft verweerder geweigerd aan eisers een omgevingsvergunning te verlenen.
Bij besluit van 30 oktober 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De zaken zijn gevoegd behandeld op de zitting van 17 oktober 2016. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, mr. B. de Clonie MacLennan.
Overwegingen
1. Eisers zijn allen eigenaar van op het recreatieterrein “De zeven heuvelen” gelegen recreatiewoningen. Tussen partijen is niet in geschil dat eisers hun recreatiewoning permanent bewonen in strijd met het bestemmingsplan “De zeven heuvelen e.o.”. Daartegen is verweerder bevoegd handhavend op te treden.
De vraag in deze zaken is of deze overtreding te legaliseren is. In dat kader hebben eisers verweerder gevraagd om hen met toepassing van artikel 4, onderdeel tien, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) een persoonsgebonden omgevingsvergunning te verlenen. Verweerder heeft deze geweigerd omdat het beleid aan verlening in de weg staat. Dat beleid is neergelegd in de beleidsregel “Handhaving permanente bewoning recreatiewoningen – plan van aanpak” (hierna: de beleidsregel), zoals laatstelijk herzien en vastgesteld op 11 juni 2013.
2. Eisers betogen dat de beleidsregel geen betrekking heeft op de bevoegdheid om een persoonsgebonden omgevingsvergunning te verlenen, zodat de verwijzing naar de beleidsregel het bestreden besluit niet kan dragen. Eisers betogen voorts dat verweerder ten onrechte niet hun persoonlijke omstandigheden in de belangenafweging heeft betrokken.
3. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het, voor zover hier van belang, verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden in strijd met een bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en sub a, aanhef en onder 2o, van de Wabo, kan, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de omgevingsvergunning worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
De hier bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Bor.
Ingevolge artikel 4, aanhef en onderdeel tien, van de bij het Bor behorende bijlage II komen voor verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking het gebruiken van een recreatiewoning voor bewoning, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. de recreatiewoning voldoet aan de bij of krachtens de Woningwet aan een bestaande woning gestelde eisen;
b. de bewoning niet in strijd is met de bij of krachtens de Wet milieubeheer, de Wet geluidhinder, de Wet ammoniak en veehouderij en de Wet geurhinder en veehouderij gestelde regels of de Reconstructiewet concentratiegebieden;
c. de bewoner op 31 oktober 2003 de recreatiewoning als woning in gebruik had en deze sedertdien onafgebroken bewoont, en
d. de bewoner op 31 oktober 2003 meerderjarig was.
4. In de beleidsregel wordt gesteld dat de voorbeeldbeleidsregels van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG), waarin voorwaarden zijn opgenomen op grond waarvan gemeenten een persoonsgebonden omgevingsvergunning voor bewoning van een recreatiewoning af kunnen geven, niet worden overgenomen. Dit omdat het beleid in Groesbeek vanaf het begin geen ruimte heeft geboden voor permanente bewoning, en dat situaties met permanente bewoning conform het beleid zijn aangepakt. Gelet hierop wordt onverkort gekozen voor voortzetting van het bestaande beleid om permanente bewoning niet toe te staan. Voorts stelt de beleidsregel dat het niet in de rede ligt het beleid aan te passen op de wijze die de VNG voorstaat, omdat het beleid nooit ruimte heeft geboden voor het verlenen van persoonsgebonden ontheffingen en er geen gevallen bekend zijn waar sprake is van onafgebroken bewoning vanaf 31 oktober 2003, terwijl uit archiefonderzoek blijkt dat al vanaf 1999 actief handhavend wordt opgetreden.
5. Gelet op de verwijzingen in de beleidsregel naar de voorbeeld-beleidsregel van de VNG en de persoonsgebonden ontheffingsbevoegdheid, welke beide zijn gebaseerd op artikel 4, onderdeel tien, van bijlage II bij het Bor, heeft de beleidsregel naar het oordeel van de rechtbank (ook) betrekking op de bevoegdheid om een persoonsgebonden omgevingsvergunning op de voet van deze bepaling te verlenen. Het betoog van eisers faalt in zoverre.
6. Eisers betogen verder dat verweerder ten onrechte geen rekening heeft gehouden met hun persoonlijke omstandigheden. Dat hoeft volgens verweerder ook niet omdat de beleidsregel het verlenen van een persoonsgebonden omgevingsvergunning uitsluit.
De rechtbank is van oordeel dat de beleidsregel aldus ertoe leidt dat de bevoegdheid die verweerder ingevolge artikel 4, onderdeel tien, van bijlage II bij het Bor heeft, nimmer wordt toegepast. In de beleidsregel wordt voorts niet ingegaan op persoonlijke omstandigheden. Een dergelijke categorische beleidsregel acht de rechtbank bij de toepassing van artikel 4, onderdeel tien, van bijlage II bij het Bor, onredelijk. Dat artikel is immers bij uitstek in het leven geroepen om op grond van persoonlijke omstandigheden een persoonsgebonden vergunning te verlenen. Om dan een beleidsregel te maken waarbij aanvragen categorisch worden afgewezen, is niet redelijk. Daarbij betrekt de rechtbank nog dat de beleidsregel suggereert dat verweerder vanaf 1999 een actief handhavingsbeleid heeft gevoerd en dat geen gevallen van onafgebroken bewoning vanaf 31 oktober 2003 bekend zijn, terwijl in de onderhavige vier zaken geen aanknopingspunten aanwezig zijn dat de permanente bewoning niet al vanaf 31 oktober 2003 onafgebroken plaatsvond. Van een actief handhavingsbeleid is in zoverre niet gebleken.
De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder de persoonlijke omstandigheden van eisers ten onrechte niet kenbaar heeft afgewogen. Ook uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 26 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2840) kan worden opgemaakt dat in een concreet geval verweerder alle omstandigheden van het geval dient te betrekken in zijn beoordeling, ook als er een beleidsregel is. Het betoog van eisers slaagt in zoverre.
7. Uit het voorgaande volgt dat verweerder ten onrechte de persoonlijke omstandigheden van eisers niet heeft betrokken bij zijn weigering om hen een persoonsgebonden omgevingsvergunning te verlenen. De rechtbank zal daarom het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit wat betreft de weigering van de omgevingsvergunningen vernietigen, wegens strijd met artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Omdat het afwegen van de persoonlijke omstandigheden bij uitstek een taak voor verweerder is en verweerder zich er nog niet over heeft uitgelaten, kan de rechtbank niet zelf in de zaak voorzien. Gelet op de aard van het gebrek en nu nog niet vast staat of herstel mogelijk is, ziet de rechtbank evenmin aanleiding voor het doen van een tussenuitspraak. Verweerder zal opnieuw op de bezwaren tegen de weigering een persoonsgebonden omgevingsvergunning te verlenen, moeten beslissen.
Aangezien op voorhand niet vaststaat of verweerder bij nadere besluitvorming niet alsnog aanleiding ziet persoonsgebonden omgevingsvergunningen te verlenen, zal de rechtbank ook het bestreden besluit voor zover dat ziet op de lasten onder dwangsom vernietigen. Niet vast staat immers dat legalisatie niet mogelijk is.
Dat betekent dat verweerder op zowel de bezwaren tegen de primaire besluiten I als tegen de primaire besluiten II opnieuw moet beslissen.
De rechtbank ziet verder aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb de voorlopige voorziening te treffen dat de begunstigingstermijn van de bij de primaire besluiten I opgelegde lasten onder dwangsom wordt verlengd tot zes weken nadat verweerder opnieuw op de bezwaren heeft beslist.
8. Nu het beroep gegrond is, veroordeelt de rechtbank verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 496 en een wegingsfactor 1). Hierbij gaat de rechtbank uit van samenhangende zaken.
9. Voorts bepaalt de rechtbank dat verweerder het door eisers ieder afzonderlijk betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- verlengt de begunstigingstermijn tot zes weken nadat verweerder opnieuw op de bezwaren van eisers heeft beslist;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 992;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 167 per eiser, aan eisers te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.W.P. van Gastel, rechter, in tegenwoordigheid van
mr. E. Mengerink, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.