Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 15/1807
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
[bedrijf] , te [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. drs. C.C. van Harten),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken te Zwolle, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 2 december 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres, wegens een tweetal overtredingen van de Meststoffenwet (hierna: de Msw) en de daarop gebaseerde regelgeving, bestuurlijke boetes opgelegd van respectievelijk € 46.956 en € 12.606.
Bij besluit van 17 februari 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard en de hoogte van de opgelegde bestuurlijke boetes gewijzigd vastgesteld op respectievelijk € 44.464 en € 6.006.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 december 2015. Namens eiseres is verschenen haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. M. Leegsma.
Overwegingen
1. Eiseres exploiteert een pluimvee-, varkens- en rundveehouderij.
Op 10 maart 2010 is eiseres medegedeeld dat in 2008 voor wat betreft de rundvee- en varkenshouderij sprake is van een overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke mest (met 8.378 kg stikstof en 1.773 kg fosfaat) en de fosfaatgebruiksnorm (met 2.003 kg) en dat niet aan de verantwoordingsplicht dierlijke meststoffen wordt voldaan (8.378 kg stikstof en 1.773 kg fosfaat zijn niet verantwoord). Deze conclusies zijn vastgelegd in het rapport van de Algemene Inspectiedienst, gedateerd 4 mei 2010.
Op 23 februari 2011 heeft verweerder kenbaar gemaakt voornemens te zijn ter zake van de overtreding van de gebruiksnorm van dierlijke meststoffen, waarbij wordt uitgegaan van een overschrijding van deze norm met 6.708 kg stikstof, een boete op te leggen van € 46.956, en ter zake van de overtreding van de fosfaatgebruiksnorm met 1.146 kg een boete van € 12.606.
De “Berekening gebruik meststoffen 2008” (hierna: de Berekening) en het “Toelichtend rapport bij boeteberekening” (hierna: het Toelichtend rapport), waarin uiteen wordt gezet welke berekening aan de constatering van de twee overtredingen en het bepalen van de boetebedragen ten grondslag ligt, zijn bij het voornemen gevoegd.
In het primaire besluit heeft verweerder de in het voornemen aangekondigde boetes daadwerkelijk opgelegd.
2. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat eiseres in het kalenderjaar 2008 de voor haar geldende gebruiksnorm dierlijke meststoffen heeft overschreden met 6.352 kg stikstof en de fosfaatgebruiksnorm met 546 kg. Met toepassing van de artikelen 51 en 57, eerste lid, van de Msw heeft verweerder aan eiser daarom boetes opgelegd van € 44.464 (6.352 x € 7) en € 6.006 (546 x € 11). De reden dat een geringere overschrijding van de gebruiksnormen is vastgesteld dan in het primaire besluit, is daarin gelegen dat verweerder de aangroei van een bezinklaag aannemelijk acht en om die reden in de Berekening de eindvoorraad van de varkensmest heeft verhoogd (naar 4.013 kg fosfaat en 6.481 kg stikstof).
3. Eiseres kan zich met het bestreden besluit niet verenigen en heeft daartegen aangevoerd dat, gelet op de berekening die eiseres met haar adviseur heeft gemaakt voor het jaar 2008, voldoende aannemelijk is dat eiseres de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Eiseres kan zich niet vinden in de Berekening waarop verweerder de boeteoplegging heeft gebaseerd. Eiseres heeft in dat kader aangevoerd dat verweerder voor de pluimveetak ten onrechte een afzonderlijke stalbalans heeft opgesteld en ten onrechte een eindvoorraad varkensmest buiten beschouwing heeft gelaten en dat van een groot aantal posten in de Berekening de juistheid onvoldoende vaststaat. Voorts heeft eiseres aangevoerd dat sprake is van overschrijding van de redelijke termijn, nu sinds de controle op de naleving van de gebruiksnormen bijna zes jaar verstreken is en sinds het primaire besluit bijna vier jaar.
4. De rechtbank zal in het hiernavolgende ingaan op de beroepsgronden die betrekking hebben op de Berekening die ten grondslag ligt aan de oplegging van de boetes en vervolgens op de hoogte van deze boetes.
5. Het betoog van eiseres dat verweerder, gelet op artikel 12 van de Msw en artikel 66, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw, ten onrechte het (negatieve) stikstof- en fosfaatsaldo van de pluimveetak van het bedrijf van eiseres niet heeft meegerekend, slaagt naar het oordeel van de rechtbank niet. In artikel 12, eerste en derde lid, van de Msw wordt weliswaar gesproken over een optelsom van meststoffen van een bedrijf in een jaar, maar het gaat om berekening van de “op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen”.
Nu vaststaat dat de op het bedrijf van eiseres aanwezige pluimveemest volledig wordt afgevoerd en dus niet op of in de bodem wordt gebracht, heeft verweerder de pluimveebedrijfstak naar het oordeel van de rechtbank in de Berekening terecht buiten beschouwing gelaten.
De opmerking van eiseres dat de berekenmethode (wellicht) zou zijn gebaseerd op een wijziging van beleid van verweerder in 2008 getuigt van een onjuiste interpretatie.
De rekenmethode is klaarblijkelijk gebaseerd op de tekst van artikel 12 van de Msw, zoals deze op 1 januari 2006 in werking is getreden (Stb. 2006, 64).
6. Ook het betoog van eiseres dat verweerder in de Berekening ten onrechte een eindvoorraad varkensmest buiten beschouwing heeft gelaten, slaagt naar het oordeel van de rechtbank niet. Verweerder is uitgegaan van de gegevens die eiseres heeft vermeld op de formulieren “Aanvullende gegevens Landbouwbedrijven: Meststoffen en dieren” van respectievelijk 2007 en 2008. De rechtbank verwijst in dit verband naar een uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: het CBb) van 9 september 2015, ECLI:NL:CBB:2015:315, waaruit volgt dat de materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen primair bij eiseres ligt en eiseres dus aannemelijk zal moeten maken dat zij gebruiksnormen niet heeft overschreden. Gelet op voornoemde uitspraak bestaat slechts aanleiding om van de door eiseres op de formulieren vermelde gegevens af te wijken als eiseres in voldoende mate, betrouwbare informatie naar voren heeft gebracht op basis waarvan het aannemelijk is dat de oorspronkelijke gegevens niet correct zijn. Daarvan is in dit geval naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. Eiseres heeft opgemerkt dat zij abusievelijk een hoeveelheid van 497 m3 varkensdrijfmest niet heeft gemeld, maar heeft wisselend verklaard over de plaatsen waar deze vergeten hoeveelheden waren opgeslagen. Aanvankelijk wordt in de email van [naam] van 18 februari 2014 aan mr. F. Nijnhuis aangegeven dat het gaat om 190 m3 mest in een opslag aan [adres 1] te [plaats 1] en 289 m3 in een mestkelder op een locatie te [plaats 2] , terwijl het volgens de verklaring van [naam 2] van 26 november 2015 mest betreft uit een mestkelder van 400 m3 aan [adres 1] te [plaats 1] en een mestkelder van 100 m3 aan [adres 2] te [plaats] . Nu een consistente onderbouwing van de wijziging van de opgegeven eindvoorraad varkensmest over 2008 ontbreekt en ook overigens geen (verifieerbaar) bewijs is aangeleverd ten aanzien van de mutatie van de eindvoorraad, is verweerder terecht van de juistheid van de oorspronkelijke door eiseres aangeleverde gegevens uitgegaan.
7. Het betoog van eiseres dat een groot aantal posten in de Berekening van verweerder
- op basis waarvan is geconcludeerd dat eiseres gebruiksnormen van de Msw heeft overschreden - mogelijk incorrect zijn, leidt naar het oordeel van de rechtbank voorts niet tot het door eiseres beoogde doel. Gelet op de in rechtsoverweging 6 genoemde uitspraak van het CBb van 9 september 2015 is eiseres verplicht om bepaalde gegevens ten aanzien van de meststoffenhuishouding te administreren en over te leggen, aan de hand waarvan wordt berekend of de gebruiksnormen zijn nageleefd. Indien eiseres de Berekening aangepast wenst te zien, zal zij alternatieve gegevens en bepalingswijzen naar voren moeten brengen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen.
Eiseres heeft niet aan dit vereiste voldaan.
8. Het betoog van eiseres dat onduidelijk is welke correctiepercentages op posten in de Berekening zijn toegepast, zodat de Berekening onvoldoende gemotiveerd is, slaagt evenmin. In het Toelichtend Rapport bij de Berekening staat immers vermeld van welke hoeveelheden stikstof en fosfaat verweerder oorspronkelijk, op basis van de door eiseres (althans de door haar ingeschakelde accountantskantoren) aangeleverde gegevens, is uitgegaan en aldus valt te herleiden welke correctiepercentages door verweerder zijn toegepast. Ook de opmerking dat de afvoer van stikstof en fosfaat in dieren zonder toelichting in het nadeel van eiseres is gecorrigeerd, wordt door de rechtbank niet gevolgd.
In het Toelichtend Rapport staat vermeld dat de post afgevoerde staldieren in het voordeel van eiseres is bijgesteld, aangezien in de stalbalans oorspronkelijk van 7.622 kg fosfaat en 15.401 kg stikstof uit was gegaan, terwijl in de Berekening uiteindelijk is uitgegaan van 7.813 kg fosfaat en 15.880 kg stikstof.
Verder heeft verweerder niet uit hoeven gaan van andere hoeveelheden nu in de door/namens eiseres aangeleverde stalbalans van de GIBO groep, gedateerd 15 januari 2013, is uitgegaan van respectievelijk 7.849 kg fosfaat en 15.954 kg stikstof en eiseres niet heeft onderbouwd dat zij relatief zware dieren heeft afgeleverd.
De opmerking dat de afvoer van stikstof en fosfaat in varkensmest niet is gecorrigeerd en ook de aanvoer van fosfaat en stikstof in kunstmest ten onrechte niet is gecorrigeerd, treft evenmin doel. Volgens voornoemde (door/namens eiseres aangeleverde) stalbalans heeft eiseres voor de afvoer van varkensmest 3.622 kg fosfaat en 7.418 kg stikstof gerekend, terwijl verweerder blijkens de Berekening is uitgegaan van respectievelijk 3.880 kg fosfaat en 7.503 kg stikstof. Voor de aanvoer van kunstmest geldt dat toepassing van een correctiepercentage niet in de rede ligt. In het verweerschrift wordt, onder verwijzing naar de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II, 2004-2005, 29930, nr. 3, p. 49, eerste alinea), terecht opgemerkt dat voor het bepalen van de samenstelling en hoeveelheid kunstmest aansluiting kan worden gezocht bij de op de verpakking of leveringsbon vermelde gegevens.
Het betoog van eiseres dat verweerder ten onrechte en zonder toelichting uitgaat van een eindvoorraad graasdierenmest die lager is dan de beginvoorraad terwijl de voorraad in werkelijkheid niet gewijzigd is, volgt rechtbank ook niet. In het door eiseres ingevulde formulier “Aanvullende gegevens landbouwbedrijven: Meststoffen en dieren 2008” staat vermeld dat de voorraad rundveedrijfmest gelijk is gebleken, maar de voorraad vaste mest met vijf ton is afgenomen (afname van 27 kg fosfaat en 36 kg stikstof).
9. In aanvulling op het voorgaande overweegt de rechtbank dat voor zover eiseres heeft beoogd te betogen dat verweerder hogere correctiepercentages had moeten toepassen, dit betoog geen stand houdt. Waar verweerder zich in de Berekening heeft gebaseerd op forfaitaire gehalten betreft het, conform artikel 70, eerste en tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw, bij de Uitvoeringsregeling Msw vastgestelde gehalten. Verweerder heeft door toepassing van de correctiepercentages reeds in het voordeel van eiseres rekening gehouden met onnauwkeurigheidsmarges en nog los van de vraag of verweerder daartoe gehouden was, heeft eiseres bovendien op generlei wijze onderbouwd waarom een nog ruimere marge moet worden aangehouden. Uit het enkele feit dat de Berekening, ondanks toepassing van deze correcties, leidt tot de conclusie dat eiseres de in artikel 8, aanhef en onder a en c, van de Msw bedoelde gebruiksnormen heeft overschreden, volgt - anders dan eiseres heeft betoogd - niet dat de Berekening en/of toegepaste correcties onjuist zijn.
Het is, zoals in rechtsoverweging 6 is opgemerkt, aan eiseres om daartoe bewijs te leveren.
10. De rechtbank overweegt voorts dat in het verweerschrift wordt erkend dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte geen rekening heeft gehouden met een correctie van het stikstofgat van 542 kg (in aanvulling op de gasvormige verliezen). Hoewel het door eiseres ter zitting herhaalde, niet onderbouwde standpunt dat het stikstofoverschot onverklaarbaar hoog is en om die reden op nul moet worden gesteld, door de rechtbank niet wordt gevolgd, is de rechtbank - gelet op de erkenning van verweerder dat geen rekening is gehouden met voornoemde stikstofcorrectie en daarmee een gebrek kleeft aan het bestreden besluit - van oordeel dat het beroep in zoverre gegrond moet worden verklaard.
In het verweerschrift wordt daarnaast opgemerkt dat verweerder de boete voor de overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm op basis van een (lager) tarief van € 5,50 had moeten berekenen, zodat het bestreden besluit ook op dit punt niet in stand kan blijven.
11. Het beroep van eiseres op overschrijding van de redelijke termijn (in de bestuurlijke en rechterlijke fase) slaagt naar het oordeel van de rechtbank eveneens.
De procedure waarin verweerder het besluit heeft genomen waarbij aan eiseres ter zake van overtreding van artikel 7 van de Msw boetes zijn opgelegd, valt onder de werkingssfeer van artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) en moet binnen een redelijke termijn zijn afgerond. In beginsel zal in zaken als deze de redelijke termijn aanvangen bij het aan eiseres bekendmaken van het voornemen tot oplegging van boetes (in deze zaak bij brief van
23 februari 2011) en wordt als algemeen uitgangspunt gehanteerd dat de redelijke termijn is overschreden als niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen door de rechtbank uitspraak wordt gedaan. De rechtbank ziet geen reden daarvan in dit geval af te wijken.
Gelet op de omstandigheid dat de totale procedure ten tijde van de uitspraak de termijn van twee jaar heeft overschreden, moet de vast te stellen boete om die reden worden gematigd. Zoals het CBb in de uitspraak van 6 juli 2015, ECLI:NL:CBB:2015:233, heeft overwogen geldt volgens vaste jurisprudentie dat bij overschrijding van de redelijke termijn de boete met 5% per half jaar wordt gematigd. De rechtbank ziet geen omstandigheden op grond waarvan in deze specifieke zaak van dit uitgangspunt moet worden afgeweken. De boetes worden daarom verlaagd met 30%.
12. Het beroep is gegrond, omdat bij de berekening van de overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke mest geen rekening is gehouden met de correctie van het stikstofgat, bij de berekening van de overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm niet is gerekend met het lagere tarief voor de fosfaatoverschrijding, en de twee boetebedragen niet zijn gematigd wegens overschrijding van de redelijke termijn. Daarom vernietigt de rechtbank het bestreden besluit.
13. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien en de boete voor overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke mest vast te stellen op € 28.469 (€ 40.670 voor een overschrijding met 5.810 kg stikstof, waarbij voor iedere kg een bedrag van € 7 aan boete wordt opgelegd, met daarop een bedrag van € 12.201 in mindering gebracht). De boete voor overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm zal door de rechtbank worden vastgesteld op
€ 2.102,10 (€ 3.003 voor een overschrijding met 546 kg fosfaat, waarbij voor iedere kg een bedrag van € 5,50 aan boete wordt opgelegd, met daarop een bedrag van € 900,90 in mindering gebracht). In deze berekeningen heeft de rechtbank rekening gehouden met een stikstofgat van 542 kg, is het boetetarief voor de fosfaatoverschrijding van € 11 aangepast naar het lagere tarief van € 5,50 en zijn de boetes, gezien de overschrijding van de redelijke termijn, gematigd met 30%.
14. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
15. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten.
Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: het Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 992 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 496 en een wegingsfactor 1). De in verband met het beroep door de gemachtigde van eiseres gemaakte reiskosten komen op grond van het Bpb niet (afzonderlijk) voor vergoeding in aanmerking.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het besluit van 2 december 2011,
- stelt de boete voor overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke mest vast op
€ 28.469;
- stelt de boete voor overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm vast op € 2.102,10;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
- gelast dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht groot € 331 aan haar vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser ten bedrage van € 992.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.S. van Nijen, rechter, in tegenwoordigheid van mr. M.W.M. Heutinck, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.