Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: 17/1589
uitspraak van de meervoudige kamer van 6 april 2018
in de zaak tussen
[eiseres] te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. K. Wevers),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nijkerkte Nijkerk, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 20 december 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres met ingang van 2 januari 2017 voor onbepaalde tijd een maatwerkvoorziening in de vorm van hulp bij het huishouden, categorie 1, voor 270 minuten per week toegekend.
Bij besluit van 7 maart 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 november 2017. De gemachtigde van eiseres en de echtgenoot van eiseres zijn verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door E.G.E.H. Woudstra en P.E.M. van Kapel.
Ter zitting heeft verweerder nadere stukken ingediend. Om de gemachtigde van eiseres in de gelegenheid te stellen om hierop te reageren, is het onderzoek op de zitting geschorst. De gemachtigde van eiseres heeft op 8 december 2017 gereageerd.
Bij brief van 19 februari 2018 is partijen gevraagd of zij behoefte hebben aan een nadere zitting. Partijen hebben hier niet op gereageerd. Omdat partijen niet binnen de termijn hebben verklaard een nieuwe zitting te willen, heeft de rechtbank het onderzoek op 26 maart 2018 gesloten.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
Eiseres, geboren op [geboortedatum] 1959, is aan de linkerkant van haar lichaam verlamd als gevolg van een CVA. Eiseres is ook gedeeltelijk incontinent. Eiseres woont samen met haar echtgenoot in een seniorenwoning. De echtgenoot van eiseres is bekend met COPD, een parfumallergie en colitis ulcerosa (darmproblemen). Eiseres had een indicatie voor hulp bij het huishouden voor zes uur per week op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015). Vanwege een beleidswijziging in juni 2016 heeft verweerder eiseres opnieuw geïndiceerd. Op 2 december 2016 heeft er een keukentafelgesprek plaatsgevonden bij eiseres thuis. Van dit gesprek is een verslag gemaakt.
2. Verweerder heeft aan eiseres met ingang van 2 januari 2017 voor onbepaalde tijd een maatwerkvoorziening toegekend in de vorm van hulp bij het huishouden, categorie 1, voor 270 minuten (4,5 uur) per week. Deze hulp bestaat uit: licht huishoudelijk werk (60 minuten), zwaar huishoudelijk werk (90 minuten), de was (30 minuten), dagelijkse organisatie van het huishouden (30 minuten), meerwerk vanwege COPD (30 minuten) en meerwerk vanwege incontinentie (30 minuten). Verweerder heeft de indicatie gesteld op grond van de normtijden uit het ‘Indicatieprotocol hulp bij het huishouden’ van de gemeente Nijkerk (Indicatieprotocol) van 20 december 2016. De normtijden in het Indicatieprotocol zijn gebaseerd op het conceptrapport van Bureau HHM ‘Norm ondersteuning bij het huishouden in Twente’ van 14 september 2016.
3. Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder op geen enkele wijze heeft aangetoond en gemotiveerd dat de gehanteerde normtijden voldoende zouden zijn. De door verweerder gehanteerde normtijden zijn niet gebaseerd op objectieve criteria, steunend op deugdelijk onderzoek uitgevoerd door derden die geen belang hebben bij de uitkomst van dat onderzoek. Volgens eiseres dient aan haar een maatwerkvoorziening in de vorm van hulp bij het huishouden te worden toegekend van zes uur per week. Eiseres baseert zich hierbij op de normen uit het CIZ-protocol.
4. Bij brief van 6 november 2017 heeft de rechtbank verweerder verzocht om een aansluiting dan wel vertaling op te stellen tussen het – inmiddels vastgestelde – rapport ‘Onderzoek: Norm huishoudelijke ondersteuning in Twente’ van Bureau HHM (HHM-rapport) en het Indicatieprotocol. Ter zitting van 15 november 2017 heeft verweerder hieraan voldaan.
5.1
Niet in geschil is dat volledige overname nodig is van het licht huishoudelijk werk, zwaar huishoudelijk werk, de verzorging van de was en de dagelijkse organisatie van het huishouden en dat er sprake is van meerwerk vanwege de incontinentie van eiseres en de COPD van haar echtgenoot. Het geschil ziet op de vraag of de indicatie van 4,5 uur per week daarvoor voldoende is. In dit verband bestrijdt eiseres dat het onderzoek dat verweerder aan het Indicatieprotocol ten grondslag heeft gelegd voldoende deugdelijk is. Onduidelijk is volgens haar waarop de normtijden zijn gebaseerd en dat die toereikend zijn.
5.2
De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft in de uitspraken van 18 mei 2016 geoordeeld dat het gemeentebestuur grote vrijheid heeft bij de uitvoering van de Wmo 2015 en dat de beleidskeuzen van de gemeenteraad en - binnen de daarvoor gestelde grenzen - het college voor de bestuursrechter een gegeven zijn, die slechts met terughoudendheid kunnen worden getoetst. Als het om maatwerkvoorzieningen gaat, vindt deze vrijheid in ieder geval een grens in artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015, dat bepaalt dat een maatwerkvoorziening een passende bijdrage moet leveren aan de zelfredzaamheid en/of participatie van de cliënt. Hieruit vloeit voort dat indien het onderzoek uitwijst dat in het concrete geval maatwerk moet worden geboden, niet kan worden volstaan met standaardoplossingen. Het is aan het college, waar mogelijk rekening houdend met de redelijke wensen van de aanvrager, om te besluiten op welke wijze het de aanvrager ondersteunt en met welk pakket van de op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de persoon afgestemde diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen of andere maatregelen een passende bijdrage aan de zelfredzaamheid en/of participatie wordt geleverd. [1]
5.3
In zijn uitspraken van 11 november 2015 [2] en 27 januari 2016 [3] , heeft de CRvB geoordeeld dat beleidsregels waarin een tijdnormering voor huishoudelijke hulp wordt vastgesteld, gelet op de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), op objectieve criteria dienen te berusten en dat die criteria moeten worden vastgesteld aan de hand van deugdelijk onderzoek. In die uitspraken is geoordeeld dat overleg met gecontracteerde zorgaanbieders en cliëntenraden daartoe niet toereikend is. Dat deze uitspraken zijn gedaan onder de werking van de Wmo 2007 maakt niet dat het onder de Wmo 2015 te voeren beleid niet op objectief, door onafhankelijke - dat wil zeggen geen belang bij de uitkomst hebbende - derden te verrichten onderzoek zou moeten berusten.
5.4
Uit het HHM-rapport blijkt dat veertien Twentse gemeenten Bureau HHM hebben gevraagd om met gebruikmaking van een expertbenadering onderzoek te doen naar een objectieve en onafhankelijk vastgestelde norm voor de huishoudelijke ondersteuning in Twente. Er is gekozen voor een expertaanpak, omdat er geen tijd was om metingen in de praktijk uit te voeren. Voor het resultaat met de grootste omvang, het schoon en leefbaar houden van de woning, is gebruikgemaakt van de resultaten van het onderzoek dat Bureau HHM en KPMG Plexus hebben uitgevoerd in opdracht van de gemeente Utrecht. Dit betekent dat de rechtbank, om te kunnen vaststellen of het Indicatieprotocol en het daaraan ten grondslag liggende HHM-rapport deugdelijk zijn, eerst dient vast te stellen of het rapport ‘Normering van de basisvoorziening ‘Schoon Huis’ (KPMG-rapport) dat op 12 augustus 2016 in opdracht van de gemeente Utrecht is uitgebracht, deugdelijk is.
5.5
De rechtbank stelt allereerst vast dat het onderzoek dat is uitgevoerd in opdracht van de gemeente Utrecht is verricht door het samenwerkingsverband KPMG Plexus en Bureau HHM. Dit samenwerkingsverband merkt de rechtbank aan als een onafhankelijke partij die geen belang had bij de uitkomst van het onderzoek. Ten behoeve van de rapportage is onderzoek gedaan door een expertgroep, bestaande uit aanbieders van huishoudelijke hulp, een onafhankelijk expert op het gebied van schoonmaak voor aanbestedingen, contractbeheer en kwaliteitsmetingen, een aanbieder van facilitaire diensten ( waaronder schoonmaak), GGD regio Utrecht, en Wageningen University & Research Centre. Daarnaast is een klankbordgroep ingesteld om het onderzoek inhoudelijk te volgen met als doel belanghebbenden bij de uitkomsten een rol te geven in het onderzoek. De klankbordgroep bestond uit de Adviescommissie voor het Ouderenbeleid Stad Utrecht, de cliëntenraad Wmo, CúramZorg, Zorgwacht, de VNG en enkele ervaringsdeskundigen, te weten een cliënt Wmo en een consulent Wmo. De rechtbank heeft geen aanleiding om te twijfelen aan de onpartijdigheid van de deelnemers aan het onderzoek. Evenmin is de rechtbank gebleken dat de leden van de expertgroep en de klankbordgroep geen juiste afspiegeling van de diverse belangengroepen vormen.
5.6
Uit het KPMG-rapport volgt dat in het onderzoek is uitgegaan van de beleidskaders en definities die de gemeente Utrecht hanteert in de ‘Beleidsregels Wmo 2016’. Dit betekent dat:
- bij het uitwerken van een normering rekening is gehouden met een ‘aanvaardbaar niveau’ zoals omschreven in de beleidsregel;
- er is uitgegaan van één basisnorm die in principe voor alle cliënten toepasbaar is en het onderzoek zich dus niet heeft gericht op eventuele verschillen tussen huishoudens;
- factoren die de behoefte aan ondersteuning kunnen beïnvloeden, zoals de omvang van de woning, de samenstelling van het huishouden en de aanwezigheid van huisdieren, in de normering voor de basisvoorziening buiten beschouwing zijn gelaten. De gemeente Utrecht gaat ervan uit dat factoren die maken dat meer of minder tijd benodigd is elkaar (gedeeltelijk) compenseren. Wanneer dat niet zo is, kan de gemeente aanvullende maatwerkvoorzieningen toekennen om met meer ondersteuning het resultaat van een schoon en leefbaar huis te bereiken; en
- de verschillende activiteiten en de daarvoor benodigde tijdsinzet van huishoudelijke hulpen met objectieve metingen in kaart zijn gebracht.
Uit het rapport komt verder naar voren dat de in het onderzoek gehanteerde onderzoekmethode bestond uit drie onderdelen. Eerst is er een expertgroep gevormd die heeft vastgesteld welke activiteiten nodig zijn om het resultaat te bereiken van een schoon en leefbaar huis dat niet vervuilt en geen gezondheidsrisico’s kent voor bewoners. Per activiteit heeft de expertgroep een norm uitgesproken over de frequentie waarmee die moet plaatsvinden. Vervolgens is er praktijkonderzoek gedaan; enerzijds om de tijdsduur per activiteit te toetsen en anderzijds om de frequentie te toetsen en inzicht te krijgen in hoe de beschikbare hulp op dat moment in de praktijk werd ingezet. Met de uitkomsten van het praktijkonderzoek is bepaald hoeveel uren huishoudelijke hulp per jaar de basisnorm in Utrecht zou moeten bevatten. Dit is gedaan door het gemiddelde van de gemeten tijdbesteding te vermenigvuldigen met de frequentie per activiteit, gecorrigeerd voor de mate van voorkomen van de verschillende activiteiten.
5.7
Zoals de rechtbank onder 5.2 al heeft overwogen dient een maatwerkvoorziening een passende bijdrage te leveren aan de zelfredzaamheid en/of participatie van de cliënt. Wanneer een melding wordt gedaan om in aanmerking te komen voor maatschappelijke ondersteuning geldt als uitgangspunt dat eerst in kaart wordt gebracht wat de totale objectieve hulpbehoefte is aan de hand van de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de persoon. Vervolgens dient te worden onderzocht wat de cliënt nog op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk, dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van de CRVB van 21 maart 2018. [4]
In het HHM-rapport is aangegeven dat de resultaten uit het KPMG-rapport betrekking hebben op de gemiddelde situatie in een één- of tweepersoonshuishouden, waarbij betrokkenen ook nog een zekere mate van zelfredzaamheid hebben in de dagelijkse praktijk. De rechtbank leidt hieruit af dat de aanname dat de cliënten over een zekere mate van eigen kracht beschikken een factor is geweest bij het berekenen van de basisnorm. Ook is er in de resultaten geen rekening gehouden met de grootte van de woning en de samenstelling van het huishouden. Dit betekent dat als de normen uit het KPMG-rapport als uitgangspunt worden genomen, iedereen hetzelfde aantal uren toegekend krijgt voor de basisvoorziening ‘Schoon Huis’, ongeacht beperkingen en woon- en leefsituatie. Dit zal tot gevolg hebben dat het aantal uren voor veel cliënten niet passend zal zijn. Het beleid voorziet weliswaar in de mogelijkheid om in individuele gevallen aanvullende maatwerkvoorzieningen toe te kennen, maar dat laat onverlet dat bij de vaststelling van de standaard urennormen een onjuist uitgangspunt is gehanteerd. Het baseren van deze urennormen op gemiddeldes is in strijd met de strekking van de Wmo 2015. Het is immers de taak van verweerder om te allen tijde maatwerk toe te passen, dus ook bij de standaard taken.
5.8
Nu de rechtbank onder 5.7 tot het oordeel is gekomen dat het KPMG-rapport niet deugdelijk tot stand is gekomen, betekent dit dat het HHM-rapport, voor zover het betrekking heeft op het schoon en leefbaar houden van de woning, evenmin deugdelijk tot stand is gekomen. In het HHM-rapport is hiervoor immers gebruik gemaakt van de resultaten uit het KPMG-rapport. Aan de beantwoording van de vraag of verweerder op een deugdelijke wijze een aansluiting dan wel vertaling heeft gemaakt van het HHM-rapport naar het Indicatieprotocol komt de rechtbank dan ook niet toe.
5.9
Ten aanzien van het toegekende aantal minuten voor de regie bij het huishouden, het meerwerk vanwege COPD en incontinentie overweegt de rechtbank als volgt. In het HHM-rapport is beschreven dat er in geval van bijzondere omstandigheden, die afwijken van de gemiddelde situatie, er per situatie bekeken moet worden bij welke activiteiten de frequentie of tijd moet worden verhoogd. Volgens het rapport vraagt het beoordelen hiervan gerichte deskundigheid om te komen tot een juiste afweging over eventueel benodigde extra inzet. Het is de rechtbank echter niet gebleken dat in het geval van eiseres de extra ondersteuning op basis van gerichte deskundigheid tot stand is gekomen. Zo heeft verweerder bijvoorbeeld geen deskundig advies is ingewonnen. Evenmin is gebleken op welke (mogelijk andere) wijze de toegekende tijd voor de regie en het meerwerk tot stand is gekomen. In het dossier is hiervan geen enkele onderbouwing te vinden.
5.1
Gelet op vorenstaande onder 5.7 tot en met 5.9 is de rechtbank van oordeel dat, ondanks dat niet getwijfeld wordt aan de onafhankelijkheid en objectiviteit van de bij het onderzoek betrokken partijen, het bestreden besluit geen deugdelijke grondslag biedt voor de normering van de uren die nodig zijn voor huishoudelijke hulp. De beroepsgrond dat het toegekende aantal uren van 4,5 uur per week niet berust op deugdelijk onderzoek naar de tijd die nodig is voor ondersteuning bij het schoonmaken slaagt dus.
6. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking.
7. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien nu zij geen reden heeft om aan te nemen dat verweerder de gebreken in zijn besluitvorming nog kan herstellen. Aangezien bij eiseres geen sprake is van gewijzigde omstandigheden in de zin dat haar beperkingen zijn afgenomen, zal de rechtbank aan haar huishoudelijke hulp toekennen in dezelfde omvang als eiseres had tot 2 januari 2017. De rechtbank zal daarbij uitgaan van het aantal van zes uren huishoudelijke hulp per week. Dat betekent dat verweerder geen nieuw besluit op bezwaar meer hoeft te nemen.
8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder tevens in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.004,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit van 20 december 2016 en bepaalt dat eiseres met ingang van datum uitspraak recht heeft op zes uren huishoudelijke hulp per week;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- gelast dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht groot € 46,- aan haar vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 2.004,-
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Klein Egelink, voorzitter, mr. J.A. van Schagen en mr. L. van den Berg, rechters, in tegenwoordigheid van mr. M.B. Wichman, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 6 april 2018
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.