Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 17/5285, AWB 17/5324, AWB 17/5338 en AWB 17/5341
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser](17/5285; gemachtigde: mr. M.A. Patandin),
[eiser], (17/5324; gemachtigde: mr. A. Barada),
[eiser], (17/5338; gemachtigde: mr. J. Zwiers) en
[eiser](17/5341; gemachtigde: mr. J. Zwiers), allen te [woonplaats] eisers,
[eiser], (17/5324; gemachtigde: mr. A. Barada),
[eiser], (17/5338; gemachtigde: mr. J. Zwiers) en
[eiser](17/5341; gemachtigde: mr. J. Zwiers), allen te [woonplaats] eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de geme ente [woonplaats], verweerder.
Derde-partij: [derde-partij] ’ (gemachtigde: mr. S.W. Derksen), te [woonplaats] , vergunninghoudster.
Procesverloop
Bij besluit van 8 mei 2017 (hierna: primair besluit) heeft verweerder aan de derde-partij
een omgevingsvergunning verleend voor de realisering van een gebouw en enige daarmee samenhangende activiteiten.
Eisers hebben bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 25 augustus 2017 (hierna: bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De derde-partij heeft een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven.
Ter zitting van 9 april 2018 zijn de beroepen gezamenlijk behandeld. Daarbij waren aanwezig:
- eisers en hun gemachtigden (met dien verstande dat mr. A. Barada zich liet vervangen door haar kantoorgenote mr. E.U.H. van de Schepop);
- M.C.L. van den Broeke namens verweerder;
- [derde-partij] namens de derde-partij, vergezeld door mr. S.W. Derksen.
Overwegingen
Inleiding
1. De derde-partij exploiteert op het perceel [locatie] te [woonplaats] (hierna: perceel) een verzorgingstehuis (‘[naam]’) en twee gebouwen (‘[naam]’) met in totaal 36 zelfstandige wooneenheden. Zij wil de [naam] vervangen door een meer eigentijds gebouwencomplex met onder meer 38 appartementen voor senioren met een zorgindicatie (hierna: complex).
2. De gemeente Ede wil medewerking verlenen aan de realisering van dit project. Met het oog hierop heeft de raad van de gemeente Ede (hierna: gemeenteraad) op 21 november 2013 het bestemmingsplan Ede, Het [naam] en [naam]’ (hierna: bestemmings-plan) vastgesteld. Het bestemmingsplan voorziet in de bouw van een zorginstelling met een verpleeg- en verzorgingshuis, intramurale woningen en aanleunwoningen, alsmede in de daarbij behorende voorzieningen zoals parkeerplaatsen. Geen van de eisers heeft beroep tegen het bestemmingsplan ingesteld. Het bestemmingsplan is onherroepelijk geworden.
3.1.
Op 23 december 2016 heeft de derde-partij aan verweerder gevraagd om verlening van een omgevingsvergunning voor de realisering van het complex. Het gaat niet alleen om het oprichten van twee afzonderlijke gebouwen, maar eveneens om het kappen van twee bomen en het aanleggen van drie nieuwe uitritten.
3.2.
De derde-partij wil op het perceel ook een aantal parkeerplaatsen (laten) aanleggen. Hiervoor is echter geen omgevingsvergunning vereist. Daarom vormt de beoogde aanleg van de parkeerplaatsen geen onderdeel van de aanvraag van 23 december 2016.
4.1.
Bij het primaire besluit heeft verweerder de op 23 december 2016 aangevraagde omgevingsvergunning – als bedoeld in de artikelen 2.1 en 2.2 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) – verleend. Aldus heeft verweerder toestemming gegeven om a. af te wijken van het bestemmingsplan; b. bouwwerkzaamheden te verrichten; c. bomen te kappen; en d. uitritten aan te leggen.
4.2.
De bezwaren hebben voor verweerder geen aanleiding gevormd om de aanvraag van 23 december 2016 alsnog af te wijzen. Daarom heeft hij het bestreden besluit genomen.
Omvang van de gedingen
5. Eisers wonen in de nabijheid van het terrein waarop de bij het primaire besluit vergunde bouwwerkzaamheden zullen plaatsvinden. Zij vrezen voor inbreuk op hun woongenot en met name voor aantasting van hun privacy. In dit kader stellen eisers dat de nu bestaande wooneenheden niet beschikken over balkons die uitkijken op hun achtertuinen, en dat kans op een frequent gebruik van de vergunde balkons reëel is, mede gezien het risico dat de appartementen zullen worden bewoond door vitale personen zonder zorgindicatie.
6.1.
De beroepsgronden van eisers beperken zich tot de toestemming om a. af te wijken van het bestemmingsplan; en b. bouwwerkzaamheden te verrichten.
6.2.
De beroepsgronden tegen de toestemming voor het afwijken van het bestemmings-plan beperken zich tot de balkons die uitzicht bieden op de achtertuinen van eisers (hierna: balkons). De beroepsgronden hebben geen betrekking op de andere aspecten van het bouwplan – de oppervlakte en de hoogte van de vergunde gebouwen – die in strijd met het bestemmingsplan komen.
6.3.
De beroepsgronden tegen de toestemming voor het verrichten van bouwwerk-zaamheden beperken zich tot de vraag of het bouwplan wat betreft het beoogd gebruik past binnen de mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt, en tot de vraag of bij de aanleg van parkeerplaatsen wordt voldaan aan de eisen die het bestemmingsplan stelt. De beroeps-gronden hebben geen betrekking op de andere aspecten die een rol mogen spelen bij de beslissing op een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning voor het verrichten van bouwwerkzaamheden.
7. Eisers willen dat verweerder de beroepen gegrond verklaart en het bestreden besluit vernietigt, en uiteindelijk dat het primaire besluit wordt herroepen en vervangen door de definitieve weigering van de op 23 december 2016 aangevraagde omgevingsvergunning.
Wettelijk kader
8. De wettelijke voorschriften die voor de beoordeling van de beroepen en de toetsing van het bestreden besluit relevant zijn, worden aangehaald in de bijlage die bij deze uitspraak hoort.
Balkons die uitzicht geven op de achtertuinen van eisers
9.1.
Artikel 2.3 van de tot het bestemmingsplan behorende regels (hierna: planregels) staat toe dat de balkons 1 meter uitsteken buiten de gevel van het complex. De derde-partij heeft er echter voor gekozen om de balkons 0,73 dieper te maken, om deze buitenruimtes geschikt(er) te maken voor de toekomstige – mogelijk rolstoelgebonden – bewoners van de appartementen.
9.2.
Om zo’n uitvoering van het complex mogelijk te maken, heeft verweerder toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, bezien in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 4, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht.
9.3.
Verweerder acht de in rechtsoverweging 9.1 omschreven afwijking planologisch en stedenbouwkundig aanvaardbaar. Naar zijn mening maakt het voor de mogelijke aantasting van de privacy van eisers niet veel uit of de balkons 1 meter dan wel 1,73 meter uitsteken buiten de gevel van het complex.
10. Eisers stellen dat hun privacy desondanks onevenredig zal worden aangetast. In dit kader wijzen zij op de, naar hun mening, geringe afstand tussen de balkons en de grenzen van hun achtertuinen.
11.1.
Uit de gedingstukken leidt de rechtbank af dat verweerder afwijkingen van artikel 2.3 van de planregels als regel toestaat voor zover dit niet leidt tot onevenredig nadeel voor omwonenden. Eisers hebben de rechtmatigheid van deze gedragslijn niet ter discussie gesteld. Ook de rechtbank ziet geen aanleiding tot het oordeel dat deze gedragslijn onredelijk of anderszins onaanvaardbaar is.
11.2.
Bij de beoordeling of een afwijking van het bestemmingsplan leidt tot onevenredig nadeel voor omwonenden, moet het bevoegd gezag een afweging maken tussen het belang van omwonenden bij behoud van hun privacy en andere belangen (zoals het belang van personen met een zorgindicatie bij een reële mogelijkheid om nabij de eigen woning in de buitenlucht te vertoeven). In zoverre beschikt verweerder over beoordelingsvrijheid.
11.3.
De rechtbank mag het gebruik van deze vrijheid slechts terughoudend toetsen. Het is immers niet aan haar om exact te bepalen welke gevolgen wel of niet evenredig zijn. Op basis hiervan is de rechtbank van oordeel dat niet staande te houden, dat een extra diepte van 0,73 meter leidt tot een onevenredige toename van de aantasting van de privacy voor eisers. Hierbij heeft verweerder, naar het oordeel van de rechtbank, in aanmerking mogen nemen dat de afstand tussen de balkons en de achtertuinen van eisers hoe dan ook minimaal 12 meter bedraagt, en dat die situatie niet heel ongebruikelijk is in het centrum van een stad.
11.4.
Verder overweegt de rechtbank in dit kader dat het bestemmingsplan toestaat dat buitenruimtes met zicht op de achtertuinen van eisers worden gerealiseerd en gebruikt. Aldus heeft de gemeenteraad welbewust gekozen voor de mogelijkheid tot aantasting van de privacy van eisers. Eisers hadden de rechtmatigheid van die keuze ter discussie kunnen stellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) – als onderdeel van een beroep tegen het bestemmingsplan – maar hebben die gelegenheid om hen moverende redenen niet benut.
11.5.
De beroepsgrond slaagt niet.
Beoogd gebruik van het complex
12. Eisers betogen dat momenteel minder behoefte bestaat aan de realisering van zelfstandige wooneenheden voor senioren met een zorgindicatie, en dat deze omstandigheid kan leiden tot gebruik van de appartementen – in strijd met de planregels die het gebruik van gebouwen op het perceel aan banden legt – door jonge(re) personen zonder zorgindicatie.
13. Zowel verweerder als de derde-partij beweren dat de vraag naar zelfstandige wooneenheden voor senioren met een zorgindicatie onverminderd hoog is, alsmede dat het (mede) aan het bestemmingsplan ten grondslag liggende ouderenbeleid nog onverminderd actueel is.
14.1.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling – zoals verwoord in haar uitspraken
van onder meer 18 januari 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BV1218) en 14 februari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:512) – moet het bevoegd gezag bij de toetsing van een bouwplan aan een bestemmingsplan niet slechts onderzoeken of het bouwwerk overeenkomstig de bestemming kan worden gebruikt, maar ook of het bouwwerk ook met het oog op zo’n gebruik wordt opgericht. In het verlengde hiervan pleegt de Afdeling te overwegen dat de realisering van een gebouw in strijd met de daarop rustende bestemming komt indien redelijkerwijs valt aan te nemen dat het gebouw uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin deze bestemming voorziet.
14.2.
Uit het vorenstaande moet worden geconcludeerd dat de realisering van het complex als zodanig slechts in strijd met het bestemmingsplan komt indien concrete aanwijzingen bestaan voor de gerechtvaardigde verwachting dat het complex zal worden bewoond door personen die niet zijn aangewezen op verblijf in een zorginstelling als bedoeld in artikel 1 van Pro de planregels.
14.3.
De enkele kans dat de zojuist beschreven situatie zich gaat voordoen, is onvoldoende voor het oordeel dat de realisering van het complex zich niet verdraagt met het bestemmings-plan. In zo’n geval komt het aan op handhaving van het bestemmingsplan door verweerder, in de vorm van lastgevingen (onder bestuursdwang of dwangsom) aan in ieder geval de bewoners van de appartementen, om een einde te maken aan het illegale gebruik van het complex.
14.4.
Eisers hebben hun vrees dat het complex binnen afzienbare termijn zal worden bewoond door personen zonder zorgindicatie, niet onderbouwd met stukken waaruit valt af te leiden dat verweerder daadwerkelijk van plan is om de vergunde appartementen te gaan verhuren aan personen die niet zijn aangewezen op verblijf in een zorginstelling als bedoeld in artikel 1 van Pro de planregels. Ook de beschikbare gedingstukken en de daarover tijdens de zitting afgelegde verklaringen wijzen niet in richting van verhuur van de appartementen aan personen zonder zorgindicatie.
14.5.
De beroepsgrond slaagt niet.
Benodigd aantal parkeerplaatsen
16. Eisers zijn van mening dat op het terrein waar de derde-partij het complex wil realiseren, 72 parkeerplaatsen moeten zijn gerealiseerd om te voldoen aan de parkeernorm die is neergelegd in artikel 3.5 van de planregels. Verder beweren eisers dat binnen de grenzen van het plangebied minder parkeerplaatsen kunnen worden gerealiseerd dan verweerder en de derde-partij suggereren. In dit kader wijzen eisers op de omstandigheid dat door de bouw van complex zeven parkeerplaatsen zullen verdwijnen, en dat de aanleg van parkeerplaatsen in de onmiddellijke nabijheid van het spoor op diverse problemen zal stuiten.
17. Verweerder en de derde-partij zijn van mening dat de beschikbaarheid van 65 parkeerplaatsen op het terrein dat door de derde-partij wordt beheerd, volstaat om te voldoen aan de eis die artikel 3.5 van de planregels stelt. Zij betwisten de juistheid van de beweringen van eisers over de problemen bij de aanleg van parkeerplaatsen binnen de grenzen van het plangebied.
18.1.
De – in artikel 3.5 van de planregels neergelegde – verplichting om te zorgen voor de aanleg en instandhouding van 65 parkeerplaatsen, is onderbouwd op bladzijde 30 van de toelichting op het bestemmingsplan. Daaruit blijkt dat het getal van 65 is berekend op basis van de parkeerbehoefte die wordt veroorzaakt door het verzorgingstehuis én de gebouwen met in totaal 38 zelfstandige wooneenheden. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat onder het begrip ‘perceel’ in de zin van artikel 3.5 van de planregels moet worden verstaan: het terrein waarop het verzorgingstehuis is gesitueerd (hierna: terrein A) én het terrein waar het complex is beoogd (hierna: terrein B).
18.2.
Dit oordeel wijzigt niet door het gegeven dat terrein A en terrein B door de Louise Henriëttelaan van elkaar zijn gescheiden. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het complex leidt tot een behoefte van minder dan 65 parkeerplaatsen, en dat het om die reden niet voor de hand ligt om te eisen dat op terrein B 65 parkeerplaatsen worden gerealiseerd.
18.3.
Aldus staat de rechtbank voor de beantwoording van de vraag of de derde-partij zorgt voor de aanleg en instandhouding van in totaal 65 parkeerplaatsen op terrein A en terrein B gezamenlijk. In dit kader overweegt de rechtbank dat – anders dan eisers blijkbaar veronderstellen – geen grond bestaat voor het oordeel dat 72 parkeerplaatsen beschikbaar moeten zijn op terrein A en terrein B. Artikel 3.5 van de planregels is in dit opzicht volstrekt duidelijk.
18.4.
Bij de aanvraag van 23 december 2016 zit een ‘inrichtingsschets’ (lees: een situatietekening) waarop 67 parkeerplaatsen zijn getekend. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat die parkeerplaatsen niet allemaal kunnen worden aangelegd. De rechtbank acht de problemen waarop eisers duiden, namelijk niet zo groot dat deze een onoverkomelijk beletsel voor aanleg van parkeerplaatsen vormen. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eisers de juistheid van stellingen van de derde-partij op dit punt – zoals verwoord in de schriftelijke uiteenzetting over de zaak van 21 december 2017 – niet hebben weersproken.
18.5.
De rechtbank ziet evenmin grond voor de verwachting dat niet alle 67 ‘ingetekende’ parkeerplaatsen zullen worden aangelegd. De gedingstukken en de daarover tijdens de zitting afgelegde verklaringen geven namelijk geen reden tot twijfel op dit punt. Hierbij neemt de rechtbank in overweging dat verweerder handhavend kan optreden, in de vorm van een lastgeving (onder bestuursdwang of dwangsom) aan de derde-partij, om te bewerkstelligen dat op terrein A en terrein B gezamenlijk minimaal 65 parkeerplaatsen komen en blijven.
18.6.
De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
19. De beroepsgronden slagen niet. Daarom zal de rechtbank de beroepen ongegrond verklaren. Gelet hierop ziet zij geen reden om verweerder te veroordelen tot vergoeding van de proceskosten die eisers hebben gemaakt.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.M. Koenraad, voorzitter, mr. L. van Gijn en
mr. S.E.M. Lichtenberg, rechters, in tegenwoordigheid van mr. E. Mengerink, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Bijlage
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1, eerste lid
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk;
b. (…);
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…);
d. (…);
e. (…);
f. (…);
g. (…);
h. (…);
i. (…).
Artikel 2.2, eerste lid
Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om:
a. (…);
b. (…);
c. (…);
d. (…);
e.. een uitweg te maken, te hebben of te veranderen of het gebruik daarvan te veranderen;
f. (…);
g. houtopstand te vellen of te doen vellen;
h. (…);
i. (…);
j. (…);
k. (…).
Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan (…):
1°. (…);
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen; of
3°. (…).
Besluit omgevingsrecht
Artikel 4 van Pro bijlage II
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan (…) wordt afgeweken, komen in aanmerking:
1. (…);
2. (…);
3. (…);
4. een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte aan of op een gebouw, een dakkapel, dakopbouw of gelijksoortige uitbreiding van een gebouw, de uitbreiding van een bouwwerk met een bouwdeel van ondergeschikte aard dan wel voorzieningen gericht op het isoleren van een gebouw;
5. (…);
6. (…);
7. (…);
8. (…);
9. (…);
10. (…);
11. (…).
Bestemmingsplan [woonplaats] Het [naam] en [naam]’
Artikel 2.3 van de planregels
Bij toepassing van het bepaalde ten aanzien van het bouwen worden ondergeschikte bouwdelen buiten beschouwing gelaten, zoals:
- dakkapellen met een maximale breedte van 50% van de gevelbreedte;
- plinten, pilasters, kozijnen, gevelversieringen, ventilatiekanalen, schoorstenen, gevel- en kroonlijsten, luifels, erkers, balkons en overstekende daken, mits de overschrijding niet meer bedraagt dan 1 m.
Artikel 3.5 van de planregels
Het gebruik van het perceel overeenkomstig de bestemming is alleen toegestaan indien
er op eigen terrein en volgens de geldende gemeentelijke parkeernormering ten minste 65 parkeerplaatsen worden aangelegd en in stand gehouden.