Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 16/5024
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: dr. mr. R.M. Schnitker),
en
de burgemeester van de gemeente Renkum te Oosterbeek, verweerder.
Als derde-partijen merkt de rechtbank aan:
[derde-partij], te [woonplaats] ,
[derde-partij], te [woonplaats] ,
[derde-partij], te [woonplaats] ,
[derde-partij], te [woonplaats] ,
[derde-partij], te [woonplaats] ,
[derde-partij], te [woonplaats] ,
[derde-partij], te [woonplaats] ,
[derde-partij] en [derde-partij], te [woonplaats] ,
[derde-partij], te [woonplaats] ,
[derde-partij], te [woonplaats] ,
[derde-partij], te [woonplaats] ,
[derde-partij], te [woonplaats] ,
[derde-partij], te [woonplaats] ,
[derde-partij], te [woonplaats] ,
[derde-partij], te [woonplaats] .
Procesverloop
Bij besluit van 7 januari 2016 (hierna: het primaire besluit) heeft verweerder eisers aanvragen voor een verklaring van geen bezwaar voor het opstijgen en landen met een paramotor ingewilligd en daaraan een aantal voorschriften verbonden.
Hiertegen heeft eiser op 10 februari 2016 bezwaar gemaakt. Daarnaast is er door bijna 200 personen en instellingen bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
Bij besluit van 15 juli 2016 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder de niet tijdig ingediende bezwaren en de bezwaren van de bewoners die niet als belanghebbende kunnen worden aangemerkt, niet-ontvankelijk verklaard. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de overige bezwaren gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en besloten de aanvragen van eiser ter behandeling door te zenden naar [derde-partij] .
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 december 2017. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.J. van Poorten en de heer J.A. Naber
.
.
Daarnaast zijn de volgende derde-partijen verschenen: de heer [derde-partij] namens de [derde-partij] , mevrouw [derde-partij] namens de [derde-partij] , [derde-partij] namens [derde-partij] , de heer [derde-partij] , de heer [derde-partij] , de heer [derde-partij] , mevrouw [derde-partij] , de heer [derde-partij] en [derde-partij] namens [derde-partij] ( [derde-partij] .
Overwegingen
Derde-partijen
1. De rechtbank heeft in deze procedure een aantal personen en instanties in de gelegenheid gesteld om als partij aan het geding deel te nemen. Een aantal van die personen heeft van die gelegenheid gebruik gemaakt. Niet ieder verzoek om als partij aan het geding deel te nemen is gehonoreerd. De rechtbank ziet daarom aanleiding te motiveren waarom de in de aanhef genoemde personen en instanties als partij zijn aangemerkt.
De rechtbank heeft tot uitgangspunt genomen dat belanghebbenden die bezwaar hebben gemaakt tegen het primaire besluit en die door verweerder bij het bestreden besluit ontvankelijk zijn verklaard in hun bezwaren, als derde partij aan dit geding kunnen deelnemen. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de kring van belanghebbenden in het bestreden besluit niet te ruim heeft gesteld.
Degenen die bezwaar hebben gemaakt tegen het primaire besluit, maar waarvan het bezwaar door verweerder bij het bestreden besluit niet-ontvankelijk is verklaard, zijn niet als derde-partij aan te merken. Zij hadden beroep in moeten stellen tegen het bestreden besluit als zij het daar niet mee eens waren.
Degenen die geen bezwaar hebben gemaakt tegen het primaire besluit en die redelijkerwijs kan worden verweten dat zij dit niet hebben gedaan, zijn gelet op artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht niet aan te merken als belanghebbenden. Ook diegenen kunnen niet als partij aan het geding deelnemen.
2. Nu mevrouw [derde-partij] op 1 december 2017 eigenaar is geworden van de woning aan de [locatie], kan haar redelijkerwijs geen verwijt worden gemaakt dat zij geen bezwaar heeft gemaakt. Indien zij tijdens de besluitvormingsfase al eigenaar was geweest van deze woning en bezwaar had gemaakt tegen het primaire besluit, had verweerder haar aangemerkt als belanghebbende, gelet op de afstand van haar woning tot de locaties waarop de aanvragen zien.
3. Daarnaast zijn G.S. aangemerkt als derde-partij, omdat verweerder heeft overwogen dat dit bestuursorgaan bevoegd is te beslissen op de aanvragen van eiser en deze aanvragen ter behandeling heeft doorgezonden.
4. Met voorstaande uitgangspunten in gedachte heeft de rechtbank personen en organisaties uitgenodigd om als derde-partij aan het geding deel te nemen. Daarbij is het echter in twee gevallen niet goed gegaan.
In de voorfase zijn naast de in de aanhef van deze uitspraak genoemde derde-partijen de heer [derde-partij] en de [derde-partij] door de rechtbank aangemerkt als derde-partij. Dit is ten onrechte gebeurd. Het bezwaar van de heer [derde-partij] is namelijk niet-ontvankelijk verklaard en de [derde-partij] bestaat niet meer. De rechtbank merkt daarbij op dat de voormalig secretaris, de heer [derde-partij] , en de voormalig voorzitter, de heer [derde-partij] , van deze [derde-partij] wel worden aangemerkt als derde-partij, omdat zij op eigen naam bezwaar hebben gemaakt en hun bezwaar door verweerder ontvankelijk is verklaard.
Inhoudelijk
5. Op 7 en 10 oktober 2015 heeft eiser drie aanvragen ingediend voor een verklaring van geen bezwaar voor het opstijgen en landen met een paramotor in verweerders gemeente voor een periode van één jaar ingaande op 1 januari 2016. De aanvragen zien op de volgende terreinen:
- het gebied binnen hoek Polderweg en Unksepad;
- het gebied ten Oosten van Fonteinallee 22, en;
- het gebied ten Westen van Fonteinallee 22.
6. Bij het primaire besluit heeft verweerder de gevraagde verklaringen van geen bezwaar verleend.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren, voor zover ontvankelijk, onder verwijzing naar het advies van de commissie voor de bezwaarschriften van 27 juni 2016, gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en besloten de aanvragen van eiser ter behandeling door te zenden naar G.S. Verweerder heeft overwogen op grond van artikel 18 van de Regeling burgerluchthavens bevoegd te zijn om een verklaring van geen bezwaar af te geven, indien de aanvraag ziet op een terrein dat is aan te merken als een luchthaven in de zin van de Wet luchtvaart. Verweerder acht het onvoldoende duidelijk op grond waarvan de terreinen waarop de aanvragen zien, zouden moeten worden getypeerd als een luchthaven. Verweerder acht dan ook G.S. bevoegd tot de behandeling van een aanvraag voor het opstijgen met een paramotor vanaf een terrein niet zijnde een luchthaven en heeft overwogen dat het aannemelijk is dat de terreinen waarop de aanvragen zien als dergelijke terreinen kunnen worden aangemerkt.
7. Bij besluit van 29 juli 2016 hebben G.S. de aanvragen niet-ontvankelijk verklaard, omdat zij niet het bevoegde gezag zijn om een besluit te nemen op een aanvraag voor een verklaring van geen bezwaar en de aanvragen niet kunnen worden aangemerkt als ontheffingsaanvragen.
8. Eiser kan zich niet verenigen met het bestreden besluit. Op hetgeen hij daartoe heeft aangevoerd zal in het navolgende, voor zover van belang, worden ingegaan.
9. De rechtbank overweegt als volgt.
10. De rechtbank stelt vast dat het geschil zich beperkt tot de vraag of verweerder bevoegd is te beslissen op de aanvragen van eiser. Voor beantwoording van deze vraag is bepalend of de aanvragen zien op terreinen die zijn aan te merken als een luchthaven.
11. Met betrekking tot de bevoegdheid van verweerder is, kort samengevat, de volgende wet- en regelgeving van belang. Het volledige wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Een paramotor is een zweeftoestel in de zin van artikel 21, aanhef en onder c, van het Besluit burgerluchthavens en is dus een luchtvaartuig. Meer specifiek is het een gemotoriseerd schermvliegtuig als bedoeld in artikel 1 van de Regeling burgerluchthavens en artikel 1 van de Regeling veilig gebruik luchthavens en andere terreinen.
Op grond van artikel 8.1a, eerste lid, van de Wet luchtvaart geldt dus het verbod om met een paramotor anders dan van of op een luchthaven op te stijgen of te landen. In artikel 20 van het Besluit burgerluchthavens is de paramotor vrijgesteld van dat verbod voor wat betreft het landen. Opstijgen met een paramotor moet wel gebeuren vanaf een luchthaven. G.S. kunnen wel op grond van artikel 8a.51 van de wet Luchtvaart een ontheffing voor tijdelijk en uitzonderlijk gebruik (hierna: TUG) verlenen om op te stijgen van een ander terrein dan een luchthaven.
Artikel 8.1 van de Wet luchtvaart noemt drie soorten luchthavens: Schiphol, overige burgerluchthavens en militaire luchthavens. Het kan hier alleen gaan om luchthavens uit de categorie “overige burgerluchthavens”.
Op grond van artikel 8.1a, derde lid, van de Wet luchtvaart moet een luchthaven beschikken over een luchthavenbesluit of luchthavenregeling. Artikel 18, eerste lid, aanhef en onder f, van de Regeling burgerluchthavens geeft een vrijstelling van die verplichting voor luchthavens die uitsluitend worden gebruikt voor het opstijgen met gemotoriseerde schermvliegtuigen, mits de gebruiker van de luchthaven beschikt over een door de burgemeester van de gemeente waar de luchthaven is gelegen, in verband met de openbare orde en veiligheid, afgegeven verklaring van geen bezwaar en dat hij mededeling doet van de afgifte van deze verklaring aan de inspecteur-generaal van de Inspectie Leefomgeving en Transport.
12. Zoals ook blijkt uit het voorgaande bestaat er in de wet- en regelgeving een onderscheid tussen “luchthavens” en “andere terreinen dan luchthavens”. De burgemeester is bevoegd om voor een luchthaven waarvoor geen luchthavenbesluit of luchthavenregeling geldt een verklaring van geen bezwaar af te geven en G.S. kunnen een TUG-ontheffing verlenen voor andere terreinen dan luchthavens.
13. Vervolgens rijst de vraag wat verstaan wordt onder een luchthaven.
Artikel 1.1, eerste lid, van de Wet luchtvaart definieert een luchthaven als een terrein geheel of gedeeltelijk bestemd voor het opstijgen en het landen van luchtvaartuigen. Zoals blijkt uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 11 december 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:2391) ziet de term “bestemd” niet op het bestemmen van een gebied als bedoeld in een bestemmingsplan. Niet is vastgelegd wat er wel onder deze term moet worden verstaan.
Voordat de term “bestemd” in de definitie van luchthaven in de Wet luchtvaart werd opgenomen, werd de term luchthaven alleen gebruikt ten aanzien van Schiphol en luidde de definitie “samenstel van in elkaars nabijheid gelegen voorzieningen ten behoeve van het opstijgen en landen”. Daarnaast werd in de destijds geldende regelgeving de term luchthaventerrein gehanteerd, wat werd gedefinieerd als “een terrein, dat is ingericht voor het opstijgen en het landen alsmede de daarmede verband houdende bewegingen van luchtvaartuigen op dat terrein”. Er bestond daarbij een onderscheid tussen aangewezen luchtvaartterreinen en niet aangewezen luchtvaartterreinen.
Op grond van de artikelen 15 en 16 van het inmiddels vervallen Besluit inrichting en gebruik niet aangewezen luchtvaartterreinen (oud; hierna: Bignal) moest een luchtvaartterrein als zodanig zijn ingericht en moest bij een niet aangewezen luchtvaartterrein aan de minister van Verkeer en Waterstaat toestemming worden gevraagd voor de aanleg, inrichting en uitrusting van onder andere een zweefvliegterrein.
De rechtbank stelt vast dat ook onder de huidige regelgeving voorschriften zijn gegeven met betrekking tot de inrichting van dergelijke terreinen, die inmiddels onder het begrip luchthaven vallen. Zo zijn in artikel 20 van de Regeling veilig gebruik luchthavens en andere terreinen (hierna: Regeling veilig gebruik) ten aanzien van overige burgerluchthavens eisen gesteld met betrekking tot de ligging van de luchthaven, de aanwezigheid van brandblusmiddelen en van een zogenoemde luchtzak en met betrekking tot de markering van de landingsbaan. Een voorafgaande publiekrechtelijke toestemming voor de aanleg en inrichting van een dergelijke luchthaven is niet vereist.
14. De rechtbank is van oordeel dat voor de vraag of een terrein is bestemd voor het opstijgen en het landen bepalend is of het terrein daarvoor feitelijk geschikt is. Gezien de beperkte eisen die in de Regeling veilig gebruik worden gesteld aan zogenoemde ‘overige burgerluchthavens’ zal verweerder bij de beoordeling van een aanvraag om een verklaring van geen bezwaar niet snel mogen aannemen dat van een luchthaven geen sprake kan zijn. Daarbij kan wel worden betrokken of aan de eisen genoemd in artikel 20 van de Regeling veilig gebruik kan worden voldaan. De omstandigheid dat verweerder niet bevoegd is om op de uitvoering en naleving van die regeling toe te zien, betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat verweerder deze aspecten niet mag betrekken bij de vraag of een terrein geschikt is om als luchthaven te dienen.
15. Gelet op de verklaringen ter zitting van eiser en van de gemachtigde van G.S. en gezien de daar getoonde foto’s van de terreinen waarop de aanvragen zien, is geen sprake van terreinen die evident niet geschikt zijn of niet kunnen worden ingericht als luchthavens ten behoeve van het gebruik van paramotoren. Niet valt in te zien dat de terreinen niet als zodanig kunnen worden gebruikt of dat op voorhand vaststaat dat niet kan worden voldaan aan de eisen uit de Regeling veilig gebruik. Verweerder heeft zich dan ook ten onrechte niet bevoegd geacht om te beslissen op de aanvragen van eiser.
16. Door de derde-partijen is er op gewezen dat als eiser een TUG-ontheffing zou aanvragen, deze zou worden geweigerd omdat de terreinen in een naturagebied liggen. Bij een verklaring van geen bezwaar is sprake van een ander, beperkter beoordelingskader en kan de aanvraag niet om die reden worden geweigerd. Dit zou betekenen dat incidenteel gebruik van deze terreinen niet is toegestaan, maar een structureel gebruik als luchthaven wel. De rechtbank overweegt daarover dat deze omstandigheid er niet aan kan afdoen dat verweerder bevoegd is om te beslissen op de aanvraag voor een verklaring van geen bezwaar. Verweerder zal aan dit argument bij de inhoudelijke beoordeling van de aanvragen van eiser aandacht hebben te besteden.
17. Nu verweerder zich ten onrechte niet bevoegd heeft geacht om te beslissen op de aanvragen van eiser, is het beroep gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen voor zover dit betrekking heeft op de ontvankelijk verklaarde bezwaren. Verweerder zal alsnog een inhoudelijk standpunt moeten innemen over deze bezwaren. De rechtbank ziet geen mogelijkheid om het geschil finaal te beslechten, omdat niet iedereen waarvan het bezwaar ontvankelijk is verklaard zich in deze beroepsprocedure als derde-partij heeft aangemeld.
18. Er bestaat aanleiding verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. De rechtbank stelt de proceskosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank verder dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit van 15 juli 2016 voor zover dat betrekking heeft op de ontvankelijk verklaarde bezwaren;
draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen over de ontvankelijke bezwaren met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan eiser te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser ten bedrage van € 1.002,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.W.B. Heijmans, voorzitter, mr. R.J. Jue en mr. T.E. van Zoeren, rechters, in tegenwoordigheid van C.M.A. Groenendaal, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Bijlage
Wet Luchtvaart
Artikel 1.1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
luchthaven: een terrein geheel of gedeeltelijk bestemd voor het opstijgen en het landen van luchtvaartuigen met inbegrip van:
de daarmee verband houdende bewegingen van luchtvaartuigen op de grond,
de afwikkeling van het in de aanhef en onder 1° bedoelde luchtverkeer, of
bedrijfsmatige activiteiten die samenhangen met de afwikkeling van het in de aanhef en onder 1° bedoelde luchtverkeer.
Artikel 8.1
1. Luchthavens zijn te onderscheiden in:
de luchthaven Schiphol,
overige burgerluchthavens, en
militaire luchthavens.
Artikel 8.1a
1. Het is verboden met een luchtvaartuig op te stijgen of te landen, anders dan van of op een luchthaven.
3. Het is verboden een overige burgerluchthaven in bedrijf te hebben indien voor deze luchthaven geen luchthavenbesluit of luchthavenregeling geldt.
Artikel 8a.50
1. De verbodsbepaling bedoeld in artikel 8.1a, eerste lid, is niet van toepassing op bij algemene maatregel van bestuur te bepalen luchtvaartuigen.
Artikel 8a.51
1. Gedeputeerde staten kunnen voor tijdelijk en uitzonderlijk gebruik van een terrein ontheffing verlenen van het verbod, bedoeld in artikel 8.1a, eerste lid, indien het terrein wordt gebruikt door een luchtvaartuig dat behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen categorie.
Besluit burgerluchthavens
Artikel 1
1. In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
gemotoriseerd schermvliegtuig: schermvliegtuig, zijnde een zweeftoestel zonder starre hoofdstructuur dat kan worden gedragen en slechts kan worden gestart en geland door gebruik te maken van de benen van de bestuurder, dat over een motor beschikt.
Artikel 20
Als luchtvaartuig als bedoeld in artikel 8a.50, eerste lid, van de wet worden aangewezen:
gemotoriseerde schermvliegtuigen en zweefvliegtuigen voor zover het betreft de landing daarvan.
Artikel 21
Als luchtvaartuig als bedoeld in artikel 8a.51 van de wet worden aangewezen:
zweeftoestellen.
Regeling burgerluchthavens
Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
gemotoriseerd schermvliegtuig:schermvliegtuig, zijnde een zweeftoestel zonder starre hoofdstructuur dat kan worden gedragen en slechts kan worden gestart en geland door gebruik te maken van de benen van de bestuurder, dat over een motor beschikt.
Artikel 18
1. Van het verbod bedoeld in artikel 8.1a, derde lid, eerste volzin, van de wet worden vrijgesteld:
luchthavens die uitsluitend worden gebruikt voor het opstijgen met gemotoriseerde schermvliegtuigen.
2. Van de in het vorige lid, onderdelen c tot en met f bedoelde vrijstelling kan slechts gebruik worden gemaakt onder de voorwaarden dat de gebruiker van de luchthaven beschikt over een door de burgemeester van de gemeente waar de luchthaven is gelegen, in verband met de openbare orde en veiligheid, afgegeven verklaring van geen bezwaar en dat de gebruiker van de luchthaven mededeling doet van de afgifte van deze verklaring aan de inspecteur-generaal van de Inspectie Leefomgeving en Transport.
Regeling veilig gebruik luchthavens en andere terreinen
Artikel 20
1. Een luchthaven is zodanig gelegen dat:
het landen en opstijgen kan geschieden, zonder dat daarbij behoeft te worden gevlogen boven gebieden met aaneengesloten woonbebouwing of kunstwerken, met inbegrip van industrie- en havengebieden;
in de onmiddellijke omgeving van de luchthaven voldoende geschikte gronden aanwezig zijn voor het uitvoeren van een nood- of voorzorgslanding;
de luchthaven bereikbaar is voor voertuigen van hulpdiensten.
2. Op of in de onmiddellijke nabijheid van een luchthaven die wordt gebruikt door gemotoriseerde luchtvaartuigen zijn voldoende en deugdelijke reddings- en brandblusmiddelen aanwezig voor het redden van mensenlevens en de bestrijding van branden van luchtvaartuigen alsmede voldoende en terzake kundige personen voor de bediening van deze middelen.
3. Op een luchthaven is een windzak aanwezig die zowel de actuele windrichting als een globale indicatie van de windsnelheid boven de landingsplaats aangeeft.
4. De windzak is op een zodanige plaats opgesteld, dat deze door de gezagvoerder, zowel vanuit de lucht als vanaf de grond, goed kan worden waargenomen.
5. De windzak is gevrijwaard van storende invloeden op richting en snelheid van de wind.
6. De baan van een luchthaven is vlak en heeft een dusdanige samenstelling dat het de massa van het luchtvaartuig kan dragen.
7. Indien het oppervlak van een start- of landingsplaats van een luchthaven bestaat uit een gewas dan mag de hoogte van het gewas geen belemmering zijn voor het starten en landen.
8. De baan, taxibaan of landingsplaats van een luchthaven zijn gemarkeerd met een doelmatige markering.
9. In het geval een openbare weg of spoorweg in de nabijheid van een luchthaven aanwezig is, dan geldt deze als een obstakel van 5 respectievelijk 5,5 meter boven die weg of spoorweg.
Besluit inrichting en gebruik niet aangewezen luchtvaartterreinen (oud)
Artikel 1
Voor het bij deze regeling bepaalde zijn de volgende begripsbepalingen van toepassing:
6. Met betrekking tot zweefvliegtuigen en motorzweefvliegtuigen:
a. Een zweefvliegterrein: een terrein dat ingericht, uitgerust en geschikt is om te worden gebruikt door zweefvliegtuigen en/of motorzweefvliegtuigen.
Artikel 15
De verbodsbepaling bedoeld in artikel 14, eerste lid onder c van de Luchtvaartwet is niet van toepassing in geval een terrein als zweefvliegterrein wordt ingericht, indien aan alle in deze titel gegeven voorschriften wordt voldaan.
Artikel 16
1. Voor het verkrijgen van toestemming voor de aanleg, inrichting en uitrusting van een zweefvliegterrein, moet een daartoe strekkend verzoek worden ingediend bij Onze Minister.