Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 18/602
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser], te ' [woonplaats] , eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Montferland, verweerder.
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[derde-partij], te [woonplaats] , vergunninghouder.
[derde-partij], te [woonplaats] , vergunninghouder.
Procesverloop
Bij besluit van 28 juni 2017 (het primaire besluit I) heeft verweerder het verzoek van eiser om handhavend op te treden tegen de reclamezuil van de derde-partij afgewezen.
Bij besluit van 21 augustus 2017 (het primaire besluit II) heeft verweerder aan de derde-partij een omgevingsvergunning verleend voor de reclamezuil.
Bij besluit van 21 december 2017 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit I niet-ontvankelijk verklaard.
Bij besluit van 21 december 2017 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit II ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 juli 2018. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, mr. M.G.M. Tonin en A.S. Heering. Namens de derde-partij is verschenen [derde-partij] .
Overwegingen
1. De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
2. Eiser heeft verweerder op 2 mei 2017 verzocht om handhavend op te treden tegen een lichtgevende reclamezuil op het perceel [locatie] te ’ [woonplaats] . Deze reclamezuil bestaat uit een metalen paal, met daarop het logo van de [bedrijf] . De hoogte bedraagt ongeveer 5,5 meter.
3. Bij het primaire besluit I heeft verweerder het handhavingsverzoek afgewezen. Verweerder heeft overwogen dat sprake is van een overtreding, omdat de reclamezuil zonder omgevingsvergunning is gebouwd. Volgens verweerder is echter sprake van concreet zicht op legalisatie, omdat op 12 mei 2017 een aanvraag voor een omgevingsvergunning is ingediend.
Bij het primaire besluit II heeft verweerder aan de derde-partij een omgevingsvergunning verleend voor de reclamezuil. Deze omgevingsvergunning is verleend voor de activiteiten “bouwen”, “gebruik in strijd met het bestemmingsplan” (artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)) en “plaatsen van reclame” (artikel 2.2, eerste lid, onder h, van de Wabo).
Bij het bestreden besluit I heeft verweerder het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard. Volgens verweerder heeft eiser geen procesbelang meer, omdat inmiddels een omgevingsvergunning voor de reclamezuil is verleend.
Bij het bestreden besluit II heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen de omgevingsvergunning ongegrond verklaard.
Het bestreden besluit II
Omgevingsvergunning voor de activiteit “reclame”
4.1.
Eiser betoogt dat de reclamezuil in strijd is met het reclamebeleid van de gemeente Montferland. Volgens eiser is het op grond van het reclamebeleid niet toegestaan om reclame-uitingen hoger dan 2,5 meter te plaatsen, en biedt het toestaan van deze reclame een vrijbrief voor andere bedrijven om elders reclamezuilen te realiseren.
4.2.
In het primaire besluit heeft verweerder het volgende overwogen onder het kopje “reclame”:
“Het plan voldoet aan de bepalingen in de Algemene Plaatselijke Verordening. Middels berekening is aannemelijk gemaakt dat er geen sprake is van hinder voor de omgeving en het verkeer. Gebleken is dat uw aanvraag voldoet aan voornoemde bepalingen en daarom verlenen wij u de gevraagde omgevingsvergunning.”
In het bestreden besluit wordt voor de motivering verwezen naar het advies van de commissie bezwaarschriften, waarin het volgende staat met betrekking tot reclamebeleid:
“Verder overweegt de commissie dat ter zake van de verleende omgevingsvergunning voor de reclamezuil het “Reclamebeleid gemeente Montferland” niet van toepassing is. Het reclamebeleid is met name een gedoogbeleid ter zake van de relevante bepalingen van de Algemene Plaatselijke Verordening. Het reclamebeleid vormt geen toetsingskader voor de in bezwaar in geding zijnde omgevingsvergunning”.
4.3.
In het verweerschrift heeft verweerder aangegeven dat het reclamebeleid in dit geval niet van toepassing is. Het reclamebeleid is volgens verweerder een gedoogbeleid ter zake van de relevante bepalingen van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV), en het reclamebeleid c.q. de APV vormt geen toetsingskader voor de omgevingsvergunning.
4.4.
De rechtbank stelt vast dat in het primaire besluit een omgevingsvergunning voor de activiteit “reclame” is verleend. Deze omgevingsvergunning is gebaseerd op artikel 2.2, eerste lid, onder h, van de Wabo in samenhang met de APV van de gemeente Montferland. Deze omgevingsvergunning is in de beslissing op bezwaar niet gewijzigd of ingetrokken.
Aangezien een omgevingsvergunning op grond van de APV is verleend, had het op de weg van verweerder gelegen om de aanvraag te toetsen aan het reclamebeleid, dat specifieke bepalingen bevat over (verlichte) reclamezuilen. Omdat verweerder dit heeft nagelaten, is het bestreden besluit in zoverre in strijd met het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel.
Indien verweerder van oordeel is dat geen vergunningplicht op grond van de APV bestaat, dan had hij het bestreden besluit moeten wijzigen en in dat kader moeten motiveren waarom geen vergunningplicht bestaat voor het plaatsen van reclame.
De beroepsgrond slaagt.
Omgevingsvergunning voor de activiteit “gebruik in strijd met bestemmingsplan”
5. De reclamezuil staat binnen de bestemming “Tuin” van het bestemmingsplan “Centrum ’ [woonplaats] e.o.”. Binnen deze bestemming zijn geen reclamezuilen toegestaan, zodat het bouwwerk in strijd is met het bestemmingsplan.
Verweerder heeft op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en sub a, onder 2°, van de Wabo in samenhang met artikel 4, derde en negende lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) daarom een omgevingsvergunning verleend om af te wijken van het bestemmingsplan. Aan de omgevingsvergunning is een ruimtelijke onderbouwing van Rho adviseurs voor leefruimte ten grondslag gelegd.
Lichthinder
6.1.
Eiser betoogt dat de lichthindernormen van de Nederlandse Stichting voor Verlichtingskunde (NSVV) worden overschreden door de reclamezuil. Volgens eiser heeft de derde-partij nagelaten om folie aan te brengen waardoor de lichtuitstraling wordt verminderd.
6.2.
Verweerder heeft aan de omgevingsvergunning rapporten van Anteagroup van 29 september 2017, 7 november 2017 en 20 december 2017 ten grondslag gelegd. Anteagroup heeft in deze rapporten lichthinder onderzocht, en daarbij aansluiting gezocht bij de Richtlijn Lichthinder 2014 van de NSVV. In deze richtlijn wordt voor de maximale verlichtingssterkte (lux) voor omwonenden een onderscheid gemaakt in gebieden. Voor stedelijke gebieden gelden hogere grenswaarden voor lichthinder dan voor natuur- en buitengebieden. Het gebied rondom de woning van eiser is door Anteagroup aangemerkt als Stedelijk Gebied (E3). Uit de richtlijn volgt dat de maximale verlichtingssterkte voor stedelijk gebied 10 lux bedraagt tussen 07.00 en 23.00, en maximaal 2 lux tussen 23.00 en 7.00.
De richtlijn bevat ook grenswaarden voor reclameverlichting. De oppervlakte van de reclamezuil bedraagt 4,4 m². Voor een reclamezuil met een oppervlakte tussen 2 m² en 5 m² geldt binnen stedelijk gebied een maximale luminantie van 300 candela/m².
6.3.
Uit de metingen blijkt dat de maximale verlichtingssterkte als gevolg van de reclamezuil op de erfgrens van eiser 3,2 lux bedraagt. Als de reclamezuil uit is bedraagt de maximale verlichtingssterkte 1,2 lux. De maximale verlichtingssterkte als gevolg van de reclamezuil bedraagt dus circa 2 lux (3,2 lux– 1,2 lux). Anteagroup concludeert dat deze waarden zijn gemeten op de erfgrens, en dat de lichthinder op de gevel van de woning van eiser lager uit zal vallen.
De luminantie van de reclamezuil bedraagt 396 candela/m². Anteagroup concludeert dat deze waarde boven de grenswaarde van 300 candela/m² uit de richtlijn ligt, en beveelt aan om maatregelen te nemen in de vorm van het dimmen van de lichtbak en het uitschakelen van de reclamezuil in de nachtelijke uren, bijvoorbeeld één uur na sluiting van het filiaal.
6.4.
In het onderzoek van 20 december 2017 is een nieuwe meting verricht, maar nu nadat op de reclamezuil een afschermende maatregel is getroffen in de vorm van het aanbrengen van folie. Uit deze meting blijkt dat de luminantie 296 candela/m² bedraagt, zodat de maximale grenswaarde van 300 candela/m² niet wordt overschreden.
6.5.
De rechtbank overweegt als volgt.
Uit de onderzoeken van Anteagroup volgt dat de NSVV-normen voor wat betreft de luminantie van de reclamezuil werden overschreden, en dat door het aanbrengen van een folie geen sprake meer is van een overschrijding. De rechtbank stelt echter vast dat het aanbrengen en in stand laten van deze folie niet is geborgd in de omgevingsvergunning door middel van een voorschrift. Dit betekent dat verweerder niet handhavend op kan treden tegen (eventuele) verwijdering van de folie. Ook het uitschakelen van de verlichting één uur na sluitingstijd is niet als voorschrift in de omgevingsvergunning opgenomen.
De overweging in het bestreden besluit dat de verlichting één uur na sluitingstijd dient te worden uitgeschakeld kan niet worden aangemerkt als voorschrift op grond waarvan handhavend kan worden opgetreden.
Verweerder had derhalve aan de omgevingsvergunning voorschriften moeten verbinden met betrekking tot de folie en het uitschakelen van de verlichting. Omdat deze voorschriften ontbreken, is een goed woon- en leefklimaat onvoldoende gewaarborgd. Zie ter vergelijking de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) van 14 maart 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:822).
De beroepsgrond slaagt.
Stedenbouwkundige aanvaardbaarheid
7.1.
De reclamezuil is gerealiseerd in een “welstandsvrij” gebied, zodat geen welstandstoets heeft plaatsgevonden in het kader van de omgevingsvergunning voor de activiteit “bouwen”. De stedenbouwkundige en ruimtelijke aanvaardbaarheid van het bouwplan kunnen daarom uitsluitend in het kader van de omgevingsvergunning voor het gebruik in strijd met het bestemmingsplan aan de orde komen.
Verweerder heeft in de omgevingsvergunning overwogen dat een wildgroei aan reclamezuilen moet worden voorkomen. In dit geval wordt een reclamezuil wenselijk geacht aangezien het goed functioneren van een publiekstrekker in het belang is voor het gehele kernwinkelgebied. Volgens verweerder voegt de reclamezuil zich met de hoogte van 5 meter, en gelet op omliggende bebouwing, in de omgeving en levert het bouwwerk in verkeerstechnisch opzicht geen problemen op.
In de ruimtelijke onderbouwing van Rho wordt voorts aangegeven dat de reclamezuil strategisch is gesitueerd op het snijpunt van zichtassen en dat dit de locatie is die het verste van de omliggende panden af is gesitueerd en het minste uitzicht van omwonenden afneemt.
7.2.
Eiser betoogt dat de reclamezuil niet past in de omgeving en dat deze de ruimtelijke kwaliteit van de historische binnenstad en het naastgelegen gemeentelijke monument (van eiser) aantast. Volgens eiser bestaat geen noodzaak om de reclamezuil te plaatsen, omdat de reclamezuil vanuit de zichtassen op de [locatie] en de [locatie] nauwelijks zichtbaar is, de supermarkt reeds goed zichtbaar is en is voorzien van reclame, en mensen die naar de [bedrijf] willen deze ongeacht de reclamezuil wel weten te vinden. Eiser betwist daarnaast dat de [bedrijf] een publiekstrekker vormt.
7.3.
De reclamezuil is zichtbaar voor passanten, en kan daardoor klanten naar de winkel trekken. Naar het oordeel van de rechtbank staat daarmee de noodzaak van het bouwwerk voldoende vast.
De omstandigheid dat een bouwwerk goed zichtbaar is vanuit diverse zichtlijnen betekent echter niet dat het bouwplan daarom stedenbouwkundig aanvaardbaar is. Juist bij een zichtbaar bouwwerk ligt het op de weg van verweerder om afdoende te motiveren waarom het bouwwerk passend in de omgeving wordt geacht.
7.4.
De rechtbank overweegt daaromtrent als volgt.
Vast staat dat het een vrijstaande reclamezuil met een hoogte van 5,5 meter en een verlicht oppervlak van 4,4 m² betreft. De reclamezuil is bovendien gelegen op de grens van centrum- en woongebied, in de directe nabijheid van de historische binnenstad. De reclamezuil is bovendien goed zichtbaar vanuit de omgeving.
De ruimtelijke uitstraling van dit bouwwerk is derhalve aanzienlijk. Dit maakt dat verweerder niet kon volstaan met de motivering dat het bouwwerk zich, gelet op de hoogte van omliggende bebouwing, voegt in de omgeving. Deze motivering is te summier en te algemeen.
In dat kader heeft eiser ook terecht gewezen op de omstandigheid dat het bouwwerk in de directe nabijheid van de historische binnenstad en een gemeentelijke monument is gelegen. Deze cultuurhistorische waarden maken dat de stedenbouwkundige aanvaardbaarheid goed moet worden gemotiveerd.
De rechtbank betrekt in haar oordeel voorts dat verweerder reclamebeleid heeft opgesteld met daarin maatvoerings- en situeringseisen voor reclamezuilen. Hoewel verweerder niet gebonden is aan dit beleid omdat het is opgesteld voor vergunningen op grond van de APV, kan hieruit naar het oordeel van de rechtbank wel een aanvullende motiveringsplicht voortvloeien in het kader van de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan, bijvoorbeeld als bouwwerken worden toegestaan die hoger zijn dan de in het reclamebeleid opgenomen maatvoeringseisen. De omstandigheid dat bij bedrijven – waarvoor doorgaans minder zware welstandseisen gelden dan voor bouwwerken in een centrumgebied – reclame-uitingen van slechts 2,5 meter hoog zijn toegestaan, maakt dat goed dient te worden gemotiveerd waarom in winkelgebied aanzienlijk hogere reclamezuilen ruimtelijk aanvaardbaar zijn.
De beroepsgrond slaagt.
Waardedaling
8.1.
Eiser geeft aan dat de WOZ-waarde van zijn woning door de ontwikkelingen met betrekking tot de supermarkt is gedaald van € 475.000 naar € 280.000. Deze waardedaling is volgens eiser in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
8.2.
In deze procedure ligt slechts de omgevingsvergunning voor het reclamebord voor. Eiser heeft niet onderbouwd dat de waardedaling van zijn woning het gevolg is van de reclamezuil, zodat de beroepsgrond reeds daarom niet kan slagen.
Taal en deskundigheid bezwaarschriftencommissie
9. Met betrekking tot de technische documenten bij de aanvraag – die deels in het Duits zijn opgesteld – overweegt de rechtbank dat geen sprake is van strijd met artikel 2:6 van Pro de Awb.
De enkele stelling van eiser dat een lid van de bezwaarschriftencommissie bij het UWV werkt, is daarnaast onvoldoende om te twijfelen aan zijn of haar deskundigheid.
De beroepsgronden slagen niet.
Conclusie
10. Het beroep tegen het bestreden besluit II is gegrond.
Het bestreden besluit I
11.1.
Eiser betoogt dat verweerder ten onrechte zijn bezwaarschrift niet-ontvankelijk heeft verklaard wegens het ontbreken van procesbelang.
11.2.
Eiser wenste met zijn bezwaarschrift te bereiken dat het primaire besluit werd vernietigd, en dat verweerder alsnog bestuurlijke handhavingsmiddelen toepast vanwege het bouwen zonder omgevingsvergunning. Hetgeen hij wenst had niet langer kunnen worden bereikt als de verleende omgevingsvergunning in rechte onaantastbaar was geworden. In dat geval was verweerder namelijk niet langer bevoegd om wegens het bouwen van de reclamezuil zonder een omgevingsvergunning te handhaven. Zie ter vergelijking de uitspraak van de Afdeling van 23 maart 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BP8783).
In het voorliggende geval was de omgevingsvergunning ten tijde van het bestreden besluit niet rechtens onaantastbaar. Het procesbelang van eiser was daarom niet vervallen.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dan ook ten onrechte het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van procesbelang.
De beroepsgrond slaagt.
12. Het beroep tegen het bestreden besluit I is gegrond.
Eindconclusie
13. Het beroep tegen de bestreden besluiten I en II is gegrond en de besluiten dienen te worden vernietigd.
14. Omdat op voorhand niet vaststaat dat de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de reclamezuil afdoende kan worden gemotiveerd, en dus wederom een omgevingsvergunning zal worden verleend, ziet de rechtbank geen aanleiding om een tussenuitspraak te doen.
Verweerder dient nieuwe beslissingen op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Indien verweerder opnieuw een omgevingsvergunning verleent, dan zullen daaraan voorschriften moeten worden verbonden in verband met lichthinder.
15. Omdat het beroep gegrond is dient verweerder te worden veroordeeld in de proceskosten van eiser. Deze proceskosten stelt de rechtbank vast op een bedrag van € 11,40 in verband met reiskosten.
16. Voorts bepaalt de rechtbank dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht van € 170 vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt bestreden besluit I en II;
- bepaalt dat verweerder nieuwe beslissingen op bezwaar dient te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 11,40;
- draagt verweerder op het griffierecht van € 170 aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.H.W. Bodt, rechter, in tegenwoordigheid van mr. E. Mengerink, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Bijlage
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1, eerste lid
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk;
b. (…);
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…);
(…).
Artikel 2.2, eerste lid
Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om:
(…);
h. op of aan een onroerende zaak handelsreclame te maken of te voeren met behulp van een opschrift, aankondiging of afbeelding in welke vorm dan ook, die zichtbaar is vanaf een voor het publiek toegankelijke plaats,
(…).
Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan (…):
1°. (…);
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen; of
3°. (…).
Besluit omgevingsrecht
Artikel 4 van Pro bijlage II
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan (…) wordt afgeweken, komen in aanmerking:
(…);
3. een bouwwerk, geen gebouw zijnde, of een gedeelte van een dergelijk bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. niet hoger dan 10 m, en
b. de oppervlakte niet meer dan 50 m²;
(…);
9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;
(…).
Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Montferland
Artikel 2:10, derde lid:
Het college kan in het belang van de openbare orde of de woon- en leefomgeving nadere regels stellen ten aanzien van terrassen, uitstallingen en reclameborden.”
Artikel 4:15:
1. Het is verboden op of aan een onroerende zaak handelsreclame te maken of te voeren door middel van een opschrift, aankondiging of afbeelding waardoor het verkeer in gevaar wordt gebracht of ernstige hinder ontstaat voor de omgeving.
2. Het eerste lid is niet van toepassing op situaties waarin wordt voorzien door het Activiteitenbesluit milieubeheer.