Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: 18/2640
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: M.V. Hazekamp),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Puttente Putten, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 13 december 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres gelast het met het bestemmingsplan strijdige gebruik binnen zes maanden te beëindigen en beëindigd te houden. Verweerder heeft aan deze last een dwangsom gekoppeld van € 10.000,- per maand of een gedeelte daarvan tot een bedrag van € 60.000,-.
Bij besluit van 13 april 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 september 2018. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden G.J. Vooren en P. Hennekeij.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Eiseres is eigenaresse van het perceel [locatie] in [woonplaats] . Het ter plaatse geldende bestemmingsplan is ‘Krachtighuizen 2013’. Op het perceel rust de bestemming ‘Recreatie – Verblijfsrecreatie 4’ en de dubbelbestemming ‘Waarde – Archeologie 2’. Permanente bewoning van de recreatiewoning op het perceel is in strijd met de verblijfsrecreatieve bestemming.
Op 21 februari 2017 heeft een toezichthouder van verweerder een controle uitgevoerd op het perceel van eiseres. Eiseres heeft tijdens deze controle een verklaring afgelegd.
Tot 18 april 2017 stond eiseres ingeschreven op het adres [adres] in [woonplaats] in de Basisregistratie Persoonsgegevens (BRP). Op 4 april 2017 heeft een toezichthouder van verweerder een controle uitgevoerd op dit adres. De bewoner, [bewoner] , heeft tijdens deze controle verklaard dat eiseres nooit heeft gewoond op dit adres. De toezichthouder heeft ook gesproken met de bewoners van [adres] . Zij hebben verklaard dat [bewoner] alleen woont op het adres [adres] in [woonplaats] .
Vanaf 18 april 2017 staat eiseres in de BRP ingeschreven op het adres [adres] in [woonplaats] .
Op 28 november 2017 heeft een toezichthouder van verweerder opnieuw een controle uitgevoerd op het perceel van eiseres. Eiseres heeft toen wederom een verklaring afgelegd.
Verweerder heeft eiseres vervolgens de last onder dwangsom opgelegd.
2. De rechtbank moet eerst beoordelen of er sprake is van een overtreding van de planregels.
2.1
Eiseres voert aan dat dit niet het geval is. Verweerder heeft niet aannemelijk gemaakt dat eiseres tot 18 april 2017 haar hoofdverblijf had op het perceel en niet op het adres [adres] in [woonplaats] . Ten eerste moet de verklaring van eiseres van 21 februari 2017 buiten beschouwing worden gelaten. Het opleggen van een last onder dwangsom heeft een punitief karakter en kan worden aangemerkt als een ‘criminal charge’. Dat blijkt uit jurisprudentie over het evenredigheidsbeginsel van het Hof van Justitie (Hof), het Europees Hof van de Rechten van de Mens (EHRM) en nationale rechtscolleges. De toezichthouder had eiseres daarom de cautie moeten geven voordat eiseres haar verklaring aflegde. Eiseres acht het bestreden besluit dan ook in strijd met het nemo-teneturbeginsel en het nemo-lenalurbeginsel.
Voor zover de last onder dwangsom niet kan worden aangemerkt als ‘criminal charge’, voert eiseres aan dat de toezichthouder in dat geval eiseres alsnog de cautie had moeten geven. Op dat moment kon namelijk niet uitgesloten worden dat de verklaring van eiseres zou worden gebruikt voor een strafrechtelijke vervolging. Eiseres ziet voor deze opvatting steun in de uitspraak van de Hoge Raad van 12 juli 2013 (ECLI:NL:HR:2013:BZ3640) en de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 10 januari 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:3).
Ten tweede kan de verklaring van [bewoner] niet leiden tot de conclusie dat eiseres haar hoofdverblijf had op het perceel. Deze verklaring is leugenachtig, omdat eiseres niet is ingegaan op de avances van [bewoner] . Bovendien heeft [bewoner] niet verklaard dat zij op het perceel woont, maar ergens in [woonplaats] .
Ten derde kan niet van de verklaringen van de bewoners van [adres] worden uitgegaan. Eiseres had geen contact met deze bewoners. Bovendien vertrok eiseres in de ochtend naar haar werk en kwam pas ’s avonds laat weer terug, zodat niet meer dan logisch is dat deze bewoners hebben verklaard dat eiseres niet woonde op het adres.
Verweerder heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat eiseres na 18 april 2017 haar hoofdverblijf had op het perceel en niet op de [adres] in [woonplaats] . Ook de verklaring van eiseres van 28 november 2017 moet buiten beschouwing worden gelaten, omdat de toezichthouder daarvoor de cautie aan eiseres had moeten geven. Bovendien woonde eiseres wel degelijk op het adres [adres] in [woonplaats] . Dat blijkt uit de verklaringen van [partner] (partner van eiseres), [betrokkene] en [betrokkene] (zus van eiseres). Eiseres verbleef slechts een paar weken op het perceel, omdat ze bang was voor inbraken op het adres [adres] en omdat ze moest leren voor een examen, aldus eiseres.
2.2
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) ligt het op de weg van het tot handhaving bevoegde bestuursorgaan om de voor het vermoeden dat een recreatiewoning in strijd met een bestemmingsplan permanent wordt bewoond vereiste feiten vast te stellen. Het is vervolgens aan de aangeschrevene om dit vermoeden, indien daartoe aanleiding bestaat, te ontkrachten. Bij het ontbreken daarvan dient de rechter in beginsel van de juistheid van het vermoeden uit te gaan. Indien de betrokkene blijkens de BRP op een ander adres dan de recreatiewoning is ingeschreven, is het aan het bestuursorgaan om aannemelijk te maken dat de betrokkene niettemin hoofdverblijf in de recreatiewoning heeft. Het feit dat betrokkene op een ander adres dan dat van de recreatiewoning staat ingeschreven en op het adres waar hij staat ingeschreven niet over zelfstandige woonruimte beschikt, is een aanwijzing dat hij zijn recreatiewoning als hoofdverblijf gebruikt (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 23 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2994).
2.3
De rechtbank is allereerst van oordeel dat de last onder dwangsom geen punitief karakter heeft. De last is niet gericht op een verdergaande benadeling dan die welke voortvloeit uit de juiste toepassing van bij of krachtens de wet gestelde voorschriften en is niet gericht op leedtoevoeging. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat in dat geval het opleggen van een last onder dwangsom niet te beschouwen is als een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 februari 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC3586).
Dat het Hof het evenredigheidsbeginsel toepast bij de vaststelling van de hoogte van een dwangsom bij een lidstaat die het nationale recht niet (tijdig) in overeenstemming heeft gebracht met het gemeenschapsrecht, betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat een last onder dwangsom een punitief karakter heeft en kan worden beschouwd als een ‘criminal charge’. Ook in de overige door eiseres aangehaalde jurisprudentie ziet de rechtbank voor dat oordeel geen aanknopingspunten. De vergelijkingen met het Franse recht en het Belgische recht leiden evenmin tot een ander oordeel.
2.4
De rechtbank volgt eiseres niet in haar opvatting dat de toezichthouder, ook in het geval de last onder dwangsom niet wordt aangemerkt als ‘criminal charge’, eiseres de cautie had moeten geven omdat een strafrechtelijke vervolging op dat moment niet kon worden uitgesloten. De door de toezichthouder uitgevoerde controles hadden ten doel vast te stellen of eiseres het perceel gebruikte in overeenstemming met de regels van het bestemmingsplan, om vervolgens verweerder in staat te stellen te beoordelen of hij eventueel handhavend diende op te treden. Het onderzoek verkeerde op het moment van de controles dus in de toezichtsfase. Van een (concreet) voornemen om een bestraffende sanctie op te leggen was geen sprake.
Dat het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan strafbaar is gesteld in de Wet op de economische delicten (WED) doet daar niet aan af. Verweerder is immers niet bevoegd om eiseres te vervolgen op grond van deze wet.
De door eiseres aangehaalde uitspraak van het Cbb van 10 januari 2018 leidt niet tot een ander oordeel. In die zaak kon niet worden uitgesloten dat het wilsafhankelijke materiaal gebruikt zou worden voor een ‘criminal charge’. Daarvan is in het geval van eiseres geen sprake. De rechtbank verwijst naar hetgeen in deze overweging al is besproken.
Het arrest van de Hoge Raad van 12 juli 2013, waar eiseres naar verwijst, biedt evenmin aanknopingspunten voor een ander oordeel. In die zaak ging het om een vordering die op grond van artikel 47 van de Algemene Wet Rijksbelastingen was ingesteld om, op verbeurte van een (civielrechtelijke) dwangsom, informatie te verkrijgen in verband met een belastingheffing. Dat is een andere situatie dan de situatie van eiseres, waarbij een bestuursrechtelijke last onder dwangsom is opgelegd in verband met strijdig gebruik van haar perceel.
2.5
Uit 2.3 en 2.4 volgt dat de toezichthouder eiseres niet de cautie had hoeven geven alvorens zij haar verklaringen op 4 april 2017 en 28 november 2017 aflegde. Van strijdigheid met het nemo-teneturbeginsel en het nemo-lenalurbeginsel is dan ook geen sprake. Dat betekent dat verweerder terecht deze verklaringen niet buiten beschouwing heeft gelaten en aan het bestreden besluit ten grondslag mocht leggen.
2.6
De rechtbank is vervolgens van oordeel dat verweerder ook de verklaring van [bewoner] aan het bestreden besluit ten grondslag mocht leggen. De rechtbank ziet geen aanleiding om te twijfelen aan deze verklaring. De enkele stelling van eiseres dat deze verklaring leugenachtig zou zijn, omdat [bewoner] niet zou zijn ingegaan op de avances van eiseres is daarvoor onvoldoende.
2.7
De rechtbank is tenslotte van oordeel dat verweerder ook de verklaringen van de bewoners van [adres] in [woonplaats] , [bewoner] en [bewoner] , aan het bestreden besluit ten grondslag mocht leggen. De rechtbank ziet geen aanleiding om te twijfelen aan deze verklaringen. Dat eiseres geen contact had met [bewoner] en [bewoner] betekent niet dat niet uitgegaan kan worden van hun verklaringen.
De stelling van eiseres dat geen betekenis aan de verklaringen kan worden gegeven omdat eiseres ’s ochtends vroeg al naar haar werk was en ’s avonds laat pas terugkwam van haar werk leidt niet tot een ander oordeel. Ten eerste wordt dat door eiseres niet onderbouwd. Ten tweede komt dat niet overeen met de verklaring van eiseres van 4 april 2017. Toen heeft zij namelijk verklaard dat zij 24 uur per week werkt.
2.8
Uitgaande van de juistheid van de verklaring van eiseres van 4 april 2017, de verklaring van [bewoner] en de verklaringen van [bewoner] en [bewoner] , komt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder aannemelijk heeft gemaakt dat eiseres tot 18 april 2017 niet haar hoofdverblijf had op de [adres] in [woonplaats] , maar op het perceel. Ten eerste heeft eiseres zelf op 4 april 2017 verklaard dat zij het perceel gebruikt voor wonen, dat zij vanaf daar naar haar werk gaat en daarna weer terugkomt. Ten tweede heeft [bewoner] verklaard dat eiseres niet op het adres woont en het adres slechts gebruikt als postadres, dat hij al 16 jaar alleen in het huis woont en dat er geen persoonlijke spullen van eiseres in het huis liggen. Dat [bewoner] niet heeft verklaard dat eiseres op het perceel woont, maar “ergens in [woonplaats] ” leidt overigens niet tot een ander oordeel. Uit de verklaring van [bewoner] blijkt immers dat eiseres niet haar hoofdverblijf heeft op het adres waar zij staat ingeschreven in de BRP. Conform de vaste jurisprudentie van de Afdeling, zoals geformuleerd in 2.2, levert dat een aanwijzing op dat eiseres haar hoofdverblijf heeft op het perceel.
De verklaring van [bewoner] wordt vervolgens ondersteund door de verklaringen van [bewoner] en [bewoner] . Zij hebben verklaard dat [bewoner] alleen op het adres woont.
2.9
Uitgaande van de juistheid van de verklaring van eiseres van 28 november 2017 komt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder eveneens aannemelijk heeft gemaakt dat eiseres na 18 april 2017 niet haar hoofdverblijf had op de [adres] in [woonplaats] , maar op het perceel. Eiseres heeft namelijk op 28 november 2017 verklaard dat ze het perceel sinds een paar maanden gebruikt voor wonen, dat ze staat ingeschreven op de [adres] in [woonplaats] , maar dat dat huis leeg staat en verkocht zal worden. De rechtbank ziet verder geen aanleiding om te twijfelen aan deze verklaring. Dat eiseres ter zitting heeft verklaard dat ze slechts een aantal weken op het perceel verbleef, maakt dat niet anders.
Aan de door eiseres overgelegde verklaringen van [partner] , [betrokkene] en [betrokkene] kan niet de waarde worden gehecht die eiseres daaraan hecht. De verklaringen worden niet ondersteund door objectieve verifieerbare gegevens. Bovendien zijn de verklaringen niet gedateerd en is de verklaring van [betrokkene] niet ondertekend.
2.1
De rechtbank komt tot de conclusie dat verweerder aannemelijk heeft gemaakt dat eiseres haar hoofdverblijf had op het perceel. Dat betekent dat eiseres het perceel heeft gebruikt in strijd met de planregels en dat er sprake is van een overtreding. Verweerder is dan ook bevoegd om hiertegen handhavend op te treden.
3. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
4.1
Eiseres voert aan dat het bestreden besluit in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Verweerder heeft bij monde van voormalig portefeuillehouder [portefeuillehouder] bij krantenartikel van 31 januari 2007 in ‘De Puttenaer’ de concrete en ondubbelzinnige toezegging gedaan dat verweerder een beleid zal voeren op grond waarvan niet zal worden gehandhaafd in geval van permanente bewoning van een recreatiewoning, aldus eiseres.
4.2
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1314).
4.3
Uit het krantenbericht blijkt dat [portefeuillehouder] heeft gezegd dat niet zal worden gehandhaafd wanneer mensen vόόr 1 januari 2002 in een recreatiewoning zijn gaan wonen. Gesteld noch gebleken is dat eiseres tot die categorie personen behoort. Uit het krantenbericht blijkt overigens ook dat [portefeuillehouder] heeft gezegd dat het door hem voorgestelde beleid nog goedgekeurd moet worden door de gemeenteraad. Van een concrete en ondubbelzinnige toezegging is naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen sprake. De beroepsgrond slaagt niet.
5.1
Eiseres voert aan dat het bestreden besluit in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Ten eerste voert verweerder een beleid dat slechts handhavend wordt opgetreden in gevallen van bewoning van recreatieobjecten die zich voordoen na 1 juni 2001. Met dit beleid worden oude gevallen zonder meer ontzien en wordt slechts in nieuwe gevallen handhavend opgetreden.
Ten tweede heeft verweerder wel permanente bewoning op het park toegestaan in het geval van een eigenaar van een taxibedrijf. Eiseres verwijst naar het krantenbericht van de Telegraaf van 19 oktober 2017. Verweerder heeft niet om rectificatie van dat krantenbericht gevraagd, aldus eiseres.
5.2
De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Ten eerste staat het verweerder vrij om vanaf een bepaald moment handhavend op te gaan treden tegen permanente bewoning van recreatiewoningen. Dat dit voor die tijd niet gebeurde, betekent niet dat er sprake is van strijdigheid met het gelijkheidsbeginsel.
Ten tweede blijkt uit het advies van de bezwaarschriftencommissie dat verweerder, in tegenstelling tot wat in het krantenbericht van de Telegraaf staat, geen toestemming heeft gegeven aan de eigenaar van het taxibedrijf om een recreatiewoning permanent te bewonen. Verweerder heeft dat ter zitting bevestigd. Eiseres heeft dat niet weersproken. Dat betekent dat van strijdigheid met het gelijkheidsbeginsel geen sprake is. Dat verweerder niet om rectificatie heeft gevraagd doet aan het oordeel van de rechtbank niet af. De beroepsgrond slaagt niet.
6.1
Eiseres voert aan dat de dwangsom onevenredig is. Verweerder heeft geen rekening gehouden met de financiële draagkracht van eiseres, aldus eiseres.
6.2
Artikel 5:32b, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat het bestuursorgaan de dwangsom vaststelt hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat het bestuursorgaan tevens een bedrag vaststelt waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Op grond van het derde lid moeten deze bedragen in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
6.3
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestaat bij het opleggen van een last onder dwangsom geen aanleiding voor een indringende toetsing aan de evenredigheidsmaatstaf die in artikel 3:4 van de Awb besloten ligt, ook niet wat betreft de toetsing van de hoogte van het bedrag waarop de dwangsom is vastgesteld (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 19 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:504). Verweerder hoefde dan ook niet de financiële draagkracht van eiseres mee te nemen in het vaststellen van de hoogte van de dwangsom. Eiseres heeft verder geen omstandigheden aangevoerd op grond waarvan kan worden geoordeeld dat de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. De beroepsgrond slaagt niet.
7.1
Eiseres voert tot slot aan dat verweerder inbreuk heeft gemaakt op haar recht op ongestoord genot van eigendom zoals neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Verweerder heeft eiseres op 1 maart 2017 het voornemen kenbaar gemaakt dat handhavend zal worden opgetreden. Eiseres heeft vervolgens betwist dat zij het perceel in strijd met de planregels gebruikte. Eiseres heeft hierna niets meer van verweerder vernomen tot de controle van 28 november 2017, waardoor zij in grote onzekerheid heeft geleefd. Daarom is er sprake van een ongeoorloofde inbreuk op haar recht op ongestoord genot van haar eigendom, aldus eiseres.
7.2
Artikel 1 van het Eerste Protocol van het EVRM bepaalt dat iedere natuurlijke of rechtspersoon recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
7.3
De rechtbank is van oordeel dat er geen sprake is van een ongeoorloofde inbreuk op het recht van eiseres op ongestoord genot van haar eigendom. De mogelijkheden (en beperkingen) van het gebruik van het perceel vloeien immers voort uit de planregels. De beroepsgrond slaagt niet.
8. De rechtbank is alles overziend van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten om handhavend op te treden.
9. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Kompier, rechter, in tegenwoordigheid van
mr. E. Mengerink, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.