Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: 16/7617
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. K.F. Leenhouts),
en
de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 8 juli 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een bestuurlijke boete van € 21.600,- opgelegd.
Bij besluit van 7 november 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 maart 2018. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, [gemachtigde] , bestuurder,
[betrokkene] , commercieel directeur, [betrokkene] , objectleider/voorman in dienst bij eiseres,
[betrokkene] , hoofd districtsleider in dienst bij eiseres, [betrokkene] , assistent districtsleider in dienst bij eiseres, en [betrokkene] , voormalig werknemer van [bedrijf] . Verweerder is, met schriftelijke kennisgeving vooraf, niet verschenen of vertegenwoordigd.
De rechtbank heeft het onderzoek op 29 maart 2018 heropend om verweerder in de gelegenheid te stellen te reageren op een nieuwe stelling van eiseres.
Verweerder heeft dit bij brief van 25 april 2018 gedaan.
Eiseres heeft bij brief van 11 september 2018 een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting is voortgezet op 21 september 2018. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, [gemachtigde] , [betrokkene] en [betrokkene] voornoemd en [betrokkene] , interim-directeur. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. S. Atmar.
Overwegingen
1. Op vrijdagavond 17 juli 2015 werden op een werklocatie van het bedrijf van eiseres ter plaatse van [bedrijf] te [woonplaats] (hierna: [bedrijf] ) door een werknemer van eiseres, [werknemer] , werkzaamheden verricht, bestaande uit het schoonmaken van de zogenoemde bloedgoot van de kippenslachterij met behulp van een hogedrukspuit. De bloedgoot is het deel van de productielijn waarboven het pluimvee uitlekt nadat het machinaal gedood is. Het is een soort opvangbak. In de bloedgoot had de technische dienst van [bedrijf] de nacht ervoor een kunststof spiegelplaat bedekt met een RVS spiegelplaat. Deze spiegelplaat is bedoeld om te kunnen controleren of de achterzijde van het (geslachte) pluimvee goed verbloedt, schoon is en er verder bijzonderheden zijn. De onderste rand van deze RVS spiegelplaat was scherp. Om de bloedgoot ook achter de spiegelplaat te kunnen schoonmaken, moest de werknemer de spiegelplaat kantelen waarbij enige kracht uitgeoefend moest worden. Bij het kantelen van de spiegelplaat heeft de werknemer met beide handen de onderkant van de spiegelplaat vastgepakt waardoor zijn polsen in contact zijn gekomen met de scherpe rand daarvan en hij letsel aan zijn linker pols heeft opgelopen. Hij heeft zijn pezen doorgesneden en een slagaderlijke bloeding gekregen. Hij is hiervoor in het ziekenhuis opgenomen. Hij is daar geopereerd en heeft daar een nacht verbleven. Naar aanleiding van dit ongeval heeft de arbeidsinspecteur van de Inspectie SZW een boeterapport opgemaakt.
2. Verweerder heeft eiseres voor dit ongeval een boete opgelegd. Hieraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat eiseres artikel 3.17 van het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit) heeft overtreden, omdat zij het gevaar dat het ongeval zich zou voordoen niet zo veel mogelijk heeft beperkt. Niet is gebleken dat zij met [bedrijf] duidelijke afspraken heeft gemaakt over het doorgeven van technische wijzigingen en het inventariseren van eventuele risico’s van deze wijzigingen, aldus verweerder.
Verweerder heeft op grond van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandigheden-wetgeving (hierna: de Beleidsregel) de hoogte van de boete vastgesteld op € 21.600,-. Aan die vaststelling is ten grondslag gelegd dat overtreding van artikel 3.17 van het Arbobesluit een overtreding van de zesde categorie betreft wat tot een boetenormbedrag van € 9.000,- leidt. Dit normbedrag is afgestemd op het aantal werknemers dat bij eiseres in dienst is. Ten tijde van het ongeval waren dat er 240. De boete is daarom gesteld op 60% van
€ 9.000,-, dat is € 5.400,-. Dit bedrag is met vier vermenigvuldigd, omdat de werknemer letsel heeft opgelopen waarvoor hij in het ziekenhuis is opgenomen. Daarmee komt de boete uit op € 21.600,-.
3. Eiseres heeft aangevoerd dat zij artikel 3.17 van het Arbobesluit niet heeft overtreden, omdat zij het gevaar dat dit ongeval zich zou voordoen zoveel mogelijk heeft beperkt door met [bedrijf] af te spreken dat eventuele wijzigingen in de werkomstandigheden moeten worden opgenomen in het logboek dat iedere dag door haar objectleider voor aanvang van de werkzaamheden wordt ingezien. Volgens eiseres blijkt deze afspraak uit de ter zitting afgelegde verklaringen van haar werknemers en een door haar overgelegd afschrift van haar logboek van 2018 zoals dat op dit moment bij haar opdrachtgever [bedrijf] in de kleedkamer van de schoonmakers van eisers ligt. In 2015 was dat ook zo. Eiseres is in dit verband van mening dat verweerder onvoldoende onderzoek heeft gedaan.
Eiseres heeft daarnaast aangevoerd dat de overtreding niet verwijtbaar is, dat verweerder de boete had moeten matigen en dat verweerder ten onrechte de boete met vier heeft vermenigvuldigd. Op haar stellingen zal hierna, voor zover nodig, worden ingegaan.
4. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Op grond van artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet (de Arbowet) - voor zover van belang - zijn de werkgever en werknemers verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel, artikel 20, eerste lid, en artikel 24, negende lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur voor zover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.
De in dit artikel bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Arbobesluit.
4.2.
Ingevolge artikel 3.17 van het Arbobesluit wordt het gevaar te worden getroffen of geraakt door voorwerpen, producten of onderdelen daarvan dan wel vloeistoffen of gassen, of het gevaar bekneld te raken tussen voorwerpen, producten of onderdelen daarvan, voorkomen en indien dat niet mogelijk is zoveel mogelijk beperkt. Artikel 3.16, vijfde lid, laatste volzin, is van toepassing.
4.3.
Ingevolge artikel 9.9b, eerste lid, aanhef en onder c, voor zover van belang, wordt als overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd van de tweede categorie, aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in artikel 3.17 van het Arbobesluit.
4.4.
Artikel 3.17 van het Arbobesluit bevat geen opzet of schuld als bestanddeel van de overtreding. De overtreding staat derhalve vast, indien aan de materiële voorwaarden van het artikel is voldaan.
4.5.
Vaststaat dat de werknemer van eiseres bij het kantelen van de RVS spiegelplaat de scherpe onderkant van de spiegelplaat heeft vastgepakt waardoor zijn polsen in contact zijn gekomen met de scherpe rand daarvan en hij letsel aan zijn linker pols heeft opgelopen. Daardoor heeft het gevaar te worden getroffen of geraakt door voorwerpen, producten of onderdelen daarvan, zoals bedoeld in artikel 3.17 van het Arbobesluit, zich verwezenlijkt en is dit niet voorkomen. Dit brengt mee dat voor het antwoord op de vraag of verweerder bevoegd was wegens overtreding van die bepaling een boete op te leggen bepalend is of hij aannemelijk heeft gemaakt dat eiseres het gevaar dat dit ongeval zich zou voordoen niet zo veel mogelijk heeft beperkt.
4.6.
Verweerder heeft zich in dit verband op het standpunt gesteld dat niet is gebleken dat eiseres met [bedrijf] duidelijke afspraken heeft gemaakt over het doorgeven van (technische) wijzigingen in de werkomstandigheden aan eiseres en het inventariseren van eventuele risico’s van deze wijzigingen.
4.7.
De rechtbank is van oordeel dat uit het boeterapport blijkt dat verweerder zorgvuldig onderzoek heeft gedaan naar de relevante feiten en omstandigheden. Er is betrokkenen telkens uitdrukkelijk gevraagd of en zo welke maatregelen waren genomen om het gevaar weg te nemen. De onderzoekplicht van verweerder strekt niet zo ver dat betrokkenen gevraagd had moeten worden naar (het bestaan van) afspraken tussen eiseres en [bedrijf] over het doorgeven van (technische) wijzigingen in de werkomstandigheden aan eiseres, al dan niet door middel van een logboek.
4.8.
Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij ten tijde van het ongeval met [bedrijf] de afspraak had dat eventuele (technische) wijzigingen in de werkomstandigheden moeten worden opgenomen in een logboek waardoor zij op de hoogte had kunnen zijn van het aanbrengen van de RVS spiegelplaat en eventuele risico’s daarvan had kunnen inventariseren. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiseres voor het eerst op de zitting van 21 maart 2018 heeft gesteld dat er ten tijde van het ongeval met een logboek werd gewerkt. Dit verbaast, omdat in het primaire besluit al staat vermeld dat niet is gebleken van afspraken tussen eiseres en [bedrijf] om het gevaar te beperken en ook in het bestreden besluit staat dat niet is gebleken dat eiseres met [bedrijf] een afspraak heeft gemaakt over het doorgeven van technische wijzigingen aan eiseres. In het boeteonderzoek heeft geen van de werknemers van eiseres noch [bedrijf] het logboek genoemd. [bedrijf] heeft op de vraag of het plaatsen van de RVS spiegelplaat richting eiseres is gecommuniceerd geantwoord: “Nee, bij mijn weten niet specifiek. De schoonmakers komen hier veel over de vloer, dus de veranderingen die zijn gedaan die merken zij ook wel op.” Dit duidt niet op het gebruik van een logboek of het bestaan van afspraken hierover. Meer of andere verklaringen van (werknemers van) [bedrijf] heeft de rechtbank niet in de stukken aangetroffen.
In het bezwaar- en in beroepschrift heeft eiseres bovendien gesteld dat zij er niet van op de hoogte kon zijn dat de technische dienst van [bedrijf] zeer kort voor het ongeval een RVS spiegelplaat op de bloedgoot had gemonteerd. In het beroepschrift heeft eiseres in dat verband gesteld dat het moeten maken van afspraken over het doorgeven van technische wijzigingen in de praktijk bij de hoeveelheid van dagelijkse onderhoudswerkzaamheden bij [bedrijf] onwerkbaar is, aangezien het om vele kleine tientallen aanpassingen per dag gaat. In beroep heeft eiseres verklaringen van [betrokkene] en [betrokkene] , respectievelijk objectleider en districtsleider, overgelegd waarin de werkwijze van de objectleiders van eiseres bij [bedrijf] wordt beschreven. Ook hierin wordt met geen woord gerept over een logboek, terwijl ter zitting is gesteld dat tot de vaste werkwijze van de objectleider behoort dat hij voor aanvang van de werkzaamheden het logboek raadpleegt. De ter zitting afgelegde verklaringen waar eiseres zich op beroept acht de rechtbank in het licht van al het vorenstaande dan ook onvoldoende overtuigend. Dat nu bij [bedrijf] met een logboek wordt gewerkt, zoals eiseres stelt, betekent nog niet dat ten tijde van het ongeval ook met een logboek werd gewerkt. Dat eiseres het logboek van 2015 naar eigen zeggen heeft weggegooid, dient tot slot voor haar eigen rekening te blijven.
4.9.
Nu de werknemer bij het schoonmaken van de spiegelplaat zijn gebruikelijke, opgedragen werkzaamheden verrichtte en eiseres het gevaar dat het hem daarbij overkomen ongeval zich zou voordoen niet zo veel mogelijk heeft beperkt door met [bedrijf] afspraken te maken over het doorgeven van (technische) wijzigingen in de werkomstandigheden, heeft eiseres artikel 3.17 van het Arbobesluit overtreden.
5. De rechtbank stelt voorop dat in beginsel van de verwijtbaarheid van de overtreding mag worden uitgegaan. De bewijslast dat de overtreding niet verwijtbaar is, ligt bij de overtreder. Dit is volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 9 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2962) niet in strijd met de in artikel 6, tweede lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden vervatte onschuldpresumptie.
5.1.
Bij het opleggen van een boete wegens overtreding van de Arbowet en het Arbobesluit gaat het om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid door verweerder. Verweerder moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, gelet op artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
Verweerder kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient verweerder bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat deze evenredig is.
De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
5.2.
Bij de uitvoering van de bij of krachtens de Arbowet vastgestelde regels hanteert verweerder de Beleidsregel arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de Beleidsregel). Op 18 december 2015 is deze Beleidsregel gedeeltelijk gewijzigd tem aanzien van de gronden die tot matiging van de bedragen kunnen leiden in verband met het geheel of gedeeltelijk ontbreken van verwijtbaarheid.
Op grond van artikel 1, derde lid, aanhef en onder a, sub 6º van de Beleidsregel en de bijbehorende bijlage, geldt voor overtreding van artikel 3.17 van het Arbobesluit een boetenormbedrag van € 9.000,00.
Op grond van artikel 1, tiende lid, aanhef en onder b, van de Beleidsregel worden bij een arbeidsongeval dat leidt tot een blijvend letsel of een ziekenhuisopname als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet de boetenormbedragen van de daaraan ten grondslag liggende overtredingen vermenigvuldigd met vier.
Op grond van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel kan, indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, dit leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel:
a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbowet;
b. als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze;
c. als er adequate instructies zijn gegeven;
d. als er adequaat toezicht is gehouden.
5.3.
Niet kan worden geoordeeld dat eiseres van de overtreding geen enkel verwijt valt te maken, reeds omdat haar kan worden verweten dat zij met [bedrijf] geen afspraken heeft gemaakt over het doorgeven van (technische) wijzigingen in de werkomstandigheden en het inventariseren van eventuele risico’s van deze wijzigingen voor haar werknemers.
5.4.
Ten aanzien van de eerste en tweede matigingsgrond heeft eiseres aangevoerd dat zij door middel van een Risico-Inventarisatie en –Evaluatie (RI&E) specifiek voor deze opdrachtgever ( [bedrijf] ) de risico’s in kaart heeft gebracht. Het specifieke snijgevaar van de RVS spiegelplaat in de bloedgoot is hierin niet opgenomen, omdat dit gevaar volgens eiseres niet aanwezig was, aangezien zij ervan uitgaat dat een RVS spiegelplaat onder normale omstandigheden nooit scherpe randen bevat. Van een normaal en adequaat handelende technische dienst had mogen worden verwacht dat de afgezaagde rand van de spiegelplaat zou zijn afgewerkt (‘afgebraamd’). Van een deurkruk hoeft iemand ook niet te verwachten dat deze scherp is, zo stelt eiseres. Volgens eiseres is sprake van een ongelukkige samenloop van omstandigheden, niet meer en niet minder.
5.5.
De rechtbank is van oordeel dat niet aan deze twee matigingsgronden is voldaan, doordat eiseres met [bedrijf] geen afspraken heeft gemaakt over het doorgeven van technische wijzigingen om zo zelf te kunnen beoordelen of een (technisch) wijziging voor de werknemers van eiseres bij de uitvoering van hun schoonmaakwerkzaamheden al dan niet een risico oplevert.
5.6.
Ten aanzien van de derde matigingsgrond heeft eiseres aangevoerd dat de betreffende werknemer een relevante opleiding heeft genoten en voldoende mondelinge en schriftelijke instructies heeft ontvangen. Eiseres geeft trainingen waarin zij voorbeelden laat zien van hoe machines moeten worden gereinigd. Hierin heeft eiseres het risico, zoals snijgevaar, bij het schoonmaken van een machine in kaart gebracht. De werknemer was een ervaren werknemer en het behoorde tot zijn dagelijkse werkzaamheden om de bloedgoot schoon te maken. Van een ervaren werknemer mag worden verwacht dat hij een wijziging van de bloedgoot direct bij zijn leidinggevende of toezichthouder meldt.
5.7.
De rechtbank is van oordeel dat eiseres niet aan deze matigingsgrond heeft voldaan. Mutlu, een student die als uitzendkracht via [bedrijf] aan het werk was voor eiseres bij [bedrijf] , heeft geen specifieke instructies gekregen over het schoonmaken van de bloedgoot en het wegdraaien van de spiegel. Ook is niet gebleken dat eiseres de werknemer heeft geïnstrueerd wat te doen als hij wijzigingen in de door hem schoon te maken productielijn(en) van de kippenslachterij constateerde. Dit is van belang, omdat de werknemer in dit geval, zo blijkt uit zijn in het boeterapport opgenomen verklaring, wel degelijk heeft geconstateerd dat er een RVS spiegelplaat was gemonteerd. Het ongeval had voorkomen kunnen worden, indien hij geïnstrueerd was hiervan melding te maken bij zijn objectleider en, in afwachting van nader onderzoek, zijn schoonmaakwerkzaamheden te staken.
5.8.
Ten aanzien van de vierde matigingsgrond heeft eiseres aangevoerd dat er sprake was van adequaat toezicht. Hiervoor heeft zij allereerst verwezen naar hetgeen zij ten aanzien van de derde matigingsgrond heeft aangevoerd. In aanvulling hierop heeft eiseres gesteld dat er door de objectleider toezicht is gehouden. Voordat met het schoonmaken wordt begonnen, raadpleegt de objectleider het logboek en gaat hij bij de technische dienst van [bedrijf] langs om eventuele meldingen in het logboek te bespreken en te vragen of er wijzigingen of zaken zijn waarvan eiseres op de hoogte moet zijn. Hierna maakt de objectleider een rondje door de kippenslachterij om op veiligheid te controleren. Dat was ook op 17 juli 2015 het geval, aldus eiseres.
5.9.
Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van
21 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:957) hangt het antwoord op de vraag wanneer adequaat toezicht is gehouden af van de omstandigheden van het geval, zoals de aard van de werkzaamheden, de ervaring van de werknemer en zijn positie in het bedrijf. Van een werkgever kan in beginsel niet worden gevergd dat hij voortdurend een toezichthouder naast een - ervaren - werknemer plaatst. De enkele omstandigheid dat er geen toezichthouder aanwezig is op het moment van een ongeval, is op zichzelf niet voldoende om te komen tot het oordeel dat de werkgever niet voldoende feitelijk toezicht op de werkzaamheden heeft gehouden. Wel dient het feitelijke toezicht van dusdanige aard te zijn dat de werknemers hierdoor worden gestimuleerd om zich aan de veiligheidseisen te houden.
5.10.
De rechtbank is van oordeel dat ook het beroep op deze matigingsgrond faalt. Eiseres heeft geen veilige werkwijze vastgesteld en geen adequate instructies gegeven op de naleving waarvan toezicht had kunnen worden gehouden.
Eiseres heeft in bezwaar gesteld dat de objectleider bij zijn rondje door de kippenslachterij voor de start van de schoonmaakwerkzaamheden niet heeft gezien dat op de kunststof spiegelplaat een RVS spiegelplaat was gemonteerd. In afwijking hiervan heeft de objectleider op de zitting van 21 maart 2018 verklaard dat hij dit wel heeft gezien. Hoe dan ook, het rondje van de objectleider door de kippenslachterij voor de start van de schoonmaakwerkzaamheden is niet afdoende gebleken, reeds omdat instructies over wat te doen als wijzigingen in de productielijn worden geconstateerd - door de objectleider of de werknemer – kennelijk ontbreken.
6.1
Eiseres heeft aangevoerd dat het vermenigvuldigen van de boete met vier disproportioneel is, omdat de werknemer geen blijvend letsel aan het ongeval heeft overgehouden.
6.2.
Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van
7 maart 2018, ECLI:NL:RVS:762) is artikel 1, tiende lid, onder b, van de Beleidsregel niet onredelijk. In de Beleidsregel is geen onderscheid gemaakt naar de duur van de ziekenhuisopname. Omdat de werknemer voor een operatie in het ziekenhuis is opgenomen en daar een nacht heeft verbleven, is de rechtbank van oordeel dat de verviervoudiging van het boetenormbedrag evenredig is.
7. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R. Raat, rechter, in tegenwoordigheid van mr. G.A. Kajim-Panjer, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.