Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummers: 17/6385, 17/6394, 17/6426, 17/6427, 18/874, 18/892, 18/910
uitspraak van de meervoudige kamer van 8 november 2018
in de zaken tussen
[eiser 1] , te [woonplaats 1] ,
(gemachtigde: mr. J.W. Wijers),
[eiser 2] ,te [woonplaats 2] ,
(gemachtigde: mr. S.G. Volbeda),
[eiser 3], te [woonplaats 3] ,
(gemachtigde: mr. P.G. Mulder),
[eiseres] ,te [woonplaats 4] ,
(gemachtigde: mr. B.A. Billiet-de Jonge),
tezamen te noemen eisers,
en
de korpschef van politie, verweerder.
Procesverloop
Bij besluiten van 20 april 2017 (de primaire besluiten I) heeft verweerder eisers met ingang van 1 januari 2017 geplaatst op de functie van Operationeel Begeleider B. Daarbij is hun met ingang van dezelfde datum een toelage wegens Onvermijdelijk Verzwarende Werkomstandigheden (OVW) toegekend.
Bij besluiten van 23 oktober 2017 (de bestreden besluiten I) heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben ieder voor zich tegen de bestreden besluiten I beroep ingesteld. Deze zaken zijn geregistreerd onder de nummers 17/6385, 17/6394, 17/6426 en 17/6427.
Bij besluiten van 24 augustus 2017 (de primaire besluiten II) heeft verweerder eisers [eiser 1] , [eiser 3] en [eiseres] een compensatie toegekend, bestaande uit een eenmalige financiële tegemoetkoming ter grootte van hun eindejaarsuitkering over 2016 en drie extra periodieken voor OVW met ingang van 1 januari 2017.
Bij besluiten van 10 januari 2018 (de bestreden besluiten II) heeft verweerder de bezwaren van deze eisers ongegrond verklaard.
Eisers [eiser 1] , [eiser 3] en [eiseres] hebben ieder voor zich tegen de bestreden besluiten II beroep ingesteld. Deze zaken zijn geregistreerd onder de nummers 18/874, 18/892 en 18/910.
Verweerder heeft in elke zaak een verweerschrift ingediend.
De zaken zijn, tezamen met de zaken 18/704, 18/939 en 18/1767, gevoegd behandeld op de zitting van 10 oktober 2018. Eisers [eiser 2] en [eiser 3] zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigden. Eisers [eiser 1] en [eiseres] werden vertegenwoordigd door hun gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. B. van den Bergh, mr. H.J. de Wit en F.J.H. Günther.
In de zaken 18/704, 18/939 en 18/1767 wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.
Overwegingen
1. In het Akkoord Arbeidsvoorwaarden sector Politie 2008-2010 is onder meer
afgesproken dat voor de sector Politie landelijk een nieuw functiegebouw zal gaan gelden. Er is vervolgens een stelsel van 92 organieke functies met daarbij behorende functiebeschrijvingen ontwikkeld, voorzien van een waardering per organieke functie. Aan de functies zijn daar waar nodig geacht werkterreinen, aandachtsgebieden en specifieke functionaliteiten gekoppeld. Dit geheel wordt aangeduid als het Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie (LFNP) en is door de voormalige Minister van Veiligheid en Justitie (hierna: de Minister) vastgelegd in de Regeling vaststelling LFNP. Invoering van het LFNP geschiedt in stappen, hetgeen is beschreven in de Regeling overgang naar een LFNP‑functie (hierna: de Regeling), vastgesteld door de Minister op 8 mei 2013 en gepubliceerd in de Staatscourant van 22 mei 2013, nr. 13141.
De korpschef heeft in brieven van 31 juli 2013 en 8 augustus 2013, gericht aan alle medewerkers, benadrukt dat de vertraging in de toekenning van de LFNP-functie geen financiële gevolgen voor hen heeft. Uitkering van financiële aanspraken die samenhangen met de toekenning van een LFNP-functie, vindt met terugwerkende kracht plaats.
Eisers zijn werkzaam geweest in de voormalige korpsfunctie van Docent B MBO bij de Politieacademie. Bij besluiten van 16 december 2013 zijn zij met ingang van 1 januari 2012 overgegaan naar de LFNP-functie van Docent B in het domein Ondersteuning, vakgebied Docenten. Deze functie geeft geen recht op een OVW-toelage. Deze besluiten zijn in rechte vast komen te staan, nadat hierover in (hoger) beroep is geprocedeerd.
Bij brief van 23 september 2014 heeft de Politieacademie de Minister verzocht om enkele aanpassingen in het LFNP aan te brengen, onder meer omdat daarin geen rekening was gehouden met het geven van politieonderwijs in de operationele uitvoeringspraktijk door executieve politieambtenaren. De Minister heeft deze kwestie ingebracht in het Centraal Georganiseerd Overleg Politieambtenaren (CGOP). In februari 2016 is in het CGOP overeenstemming bereikt over een structurele oplossing en de termijn daarvoor. Vervolgens zijn de functies van Operationeel Begeleider B (schaal 9) en Operationeel Begeleider A (schaal 10) ontwikkeld. In april 2016 is een voorgenomen besluit tot vaststelling van deze twee nieuwe LFNP-functies doorgeleid naar het CGOP. Op 2 juni 2016 is het protocol dynamisch beheer en onderhoud (process-flow) in het CGOP vastgesteld. Het CGOP heeft op 7 juli 2016 ingestemd met de voorgestelde aanpassing van het LFNP. Op 24 april 2017 is de Regeling van de Minister van 11 april 2017, houdende wijziging van de vaststelling van de Regeling vaststelling LFNP, in de Staatscourant gepubliceerd. [1] Deze wijziging is met terugwerkende kracht met ingang van 7 juli 2016 in werking getreden en houdt onder meer in dat in bijlage 1, behorende bij artikel 3, eerste lid, van de Regeling vaststelling LFNP in het domein Uitvoering het vakgebied Operationele Begeleiding is toegevoegd met daarin de functies van Operationeel Begeleider B en Operationeel Begeleider A. De kerntaak van deze functies is het trainen, begeleiden en coachen van politiemedewerkers en teams tijdens de uitvoering van hun operationele werkzaamheden in de openbare ruimte. Deze functies geven recht op een OVW-toelage.
De korpsleiding heeft op 3 januari 2017 besloten om de medewerkers die geplaatst worden op deze nieuwe LFNP-functies een compensatie toe te kennen, bestaande uit enerzijds een financiële tegemoetkoming en anderzijds een direct hogere inschaling in de OVW-periodiekenreeks. Er is een commissie ingesteld voor de nadere uitwerking, berekening en vaststelling van de compensatie voor elke daarvoor in aanmerking komende medewerker.
2. Verweerder heeft eisers met ingang van 1 januari 2017 geplaatst op de functie van Operationeel Begeleider B, omdat deze functie met ingang van die datum in de formatie van de Politieacademie is opgenomen.
Verweerder heeft eisers met ingang van dezelfde datum een OVW-toelage toegekend, omdat, volgens verweerder, het recht op een OVW-toelage is gekoppeld aan de functie die de betrokkene bekleedt. Ingevolge artikel 9a van het Besluit bezoldiging politie (Bbp) bestaat recht op een OVW-toelage indien de betrokkene een functie vervult waaraan ten minste 24 OVW-punten zijn toegekend. Dit was bij eisers het geval vanaf de datum van hun plaatsing per 1 januari 2017.
Verweerder heeft eisers [eiser 1] , [eiser 3] en [eiseres] vanwege de lange duur van de procedure tot vaststelling van de functie van Operationeel Begeleider B een compensatie toegekend, bestaande uit een eenmalige financiële tegemoetkoming ter grootte van hun eindejaarsuitkering over 2016 en drie extra periodieken voor OVW met ingang van 1 januari 2017.
3. Eisers voeren aan dat zij met ingang van 1 januari 2012 op de functie van Operationeel Begeleider B geplaatst hadden moeten worden en dat aan hen met ingang van die datum een OVW-toelage toegekend had moeten worden, omdat zij op die datum reeds als zodanig werkzaam waren en hun werkzaamheden sindsdien niet zijn gewijzigd. Eiseres [eiseres] heeft hieraan toegevoegd dat verweerder ook had kunnen kiezen voor de datum 1 januari 2015, de introductiedatum van IBT-nieuwe stijl, dan wel 7 juli 2016, de datum van inwerkingtreding van de wijziging van de Regeling vaststelling LFNP.
Eisers stellen in dit verband dat verweerder heeft erkend dat in het oorspronkelijke LFNP sprake is van een weeffout, in het bijzonder omdat daarin onvoldoende rekening is gehouden met het geven van politieonderwijs in de operationele uitvoeringspraktijk. Eisers zijn van mening dat zij er niet de dupe van mogen worden dat deze fout pas met de wijziging van de Regeling vaststelling LFNP van 11 april 2017 is hersteld. Eisers beroepen zich op de brieven van de korpschef van 31 juli 2013 en 8 augustus 2013, waarin wordt aangegeven dat de vertraging in het toekennen van de LFNP-functie geen financiële gevolgen heeft en uitkering van financiële aanspraken die samenhangen met de toekenning van een LFNP-functie met terugwerkende kracht plaatsvindt. De OVW-toelage is per 1 januari 2012 toegekend aan politieambtenaren die per die datum onvermijdelijk verzwarende werkzaamheden uitvoerden en eisers menen ook te behoren tot die groep. Het niet toekennen van een OVW-toelage komt volgens eisers in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Eiser [eiser 1] voegt hieraan toe dat aan de inhoud en wijze van totstandkoming van de wijziging van de Regeling vaststelling LFNP van 11 april 2017 zodanige ernstige feilen kleven dat dit voorschrift niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten. De datum van inwerkingtreding, 7 juli 2016, is volstrekt willekeurig gekozen. Er had sprake moeten zijn van terugwerkende kracht tot 1 januari 2012, omdat vanaf die datum de werkzaamheden behorende bij de functie van Operationeel Begeleider B werden verricht. Eiseres [eiseres] voert ten slotte aan dat zij in bezwaar tegen de compensatie ten onrechte niet is gehoord.
4. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
Plaatsing
5. De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat eisers op 1 januari 2012 de werkzaamheden behorende bij de functie van Operationeel Begeleider B verrichtten en sindsdien zijn blijven verrichten. Nu echter deze functie eerst per 1 januari 2017 in de formatie van de Politieacademie is opgenomen, is het niet mogelijk om eisers per een eerdere datum in die functie te plaatsen. Al hetgeen eisers tegen de plaatsing hebben aangevoerd, kan niet tot een ander oordeel leiden. De beroepen, voor zover gericht tegen de plaatsing, zijn dan ook ongegrond.
OVW
6.1.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder ten aanzien van de vaststelling van de ingangsdatum van de OVW-toelage een grote beslissingsruimte toekomt. Anders dan verweerder kennelijk meent, staat artikel 9a van het Bbp hieraan niet in de weg. Verweerder stelt zich in dit verband ten onrechte op het standpunt dat uit dit artikel volgt dat het recht op een OVW‑toelage en de plaatsing onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. Dat het toekennen van een OVW-toelage per een eerdere datum dan de ingangsdatum van de plaatsing (ook anderszins) juridisch niet mogelijk is, berust op een onjuiste rechtsopvatting.
Nu verweerder niet heeft onderkend dat hij beslissingsruimte heeft, heeft hij bij de toekenning van een OVW-toelage niet alle relevante feiten en omstandigheden betrokken en niet alle betrokken belangen kenbaar afgewogen. Hierdoor is de toekenning van een OVW-toelage met ingang van 1 januari 2017 onzorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd. De bestreden besluiten I, voor zover deze daarop betrekking hebben, kunnen dan ook niet in stand blijven en moeten worden vernietigd. De beroepen daartegen zijn gegrond. Verweerder dient nieuwe beslissingen op bezwaar over de toekenning van een OVW-toelage te nemen met inachtneming van hetgeen in de rechtsoverwegingen 6.1 tot en met 6.5 wordt overwogen.
6.2.
De rechtbank kan eisers niet volgen in hun betoog dat sprake is van een weeffout die met de wijziging van de Regeling vaststelling LFNP is hersteld.
Zoals de Centrale Raad van Beroep (CRvB) in zijn uitspraken van 2 november 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3801 tot en met 3803, heeft overwogen, zijn er onvoldoende aanknopingspunten om te oordelen dat aan de inhoud of wijze van totstandkoming van de Regeling vaststelling LFNP zodanige ernstige feilen kleven dat dit voorschrift niet als grondslag kan dienen voor daarop te baseren besluiten. Van belang is geacht dat het gehele proces van matching in samenspraak met, en onder (eind)verantwoordelijkheid van, het CGOP heeft plaatsgevonden en dat ook de wijziging van de Regeling vaststelling LFNP van 11 april 2017 de neerslag vormt van binnen het CGOP gevoerd overleg. Inherent aan zodanig overleg is dat over en weer sprake is van geven en nemen en dat de uitkomst van zo’n onderhandelingsproces niet met vrucht kan worden bestreden door enkel te wijzen op de voor de werknemer nadelige gevolgen ervan en de voordelen buiten beschouwing te laten. De wijziging van de Regeling vaststelling LFNP heeft betrekking op dynamisch onderhoud van het LFNP, zulks met gebruikmaking van het instrument process-flow. Dergelijk onderhoud is noodzakelijk om het LFNP steeds actueel te houden in het licht van onder meer maatschappelijke ontwikkelingen en ontwikkelingen in de politieorganisatie zelf. Dat de Regeling vaststelling LFNP met de Regeling van 11 april 2017 is gewijzigd, betekent ook niet dat de in 2013 door de regelgever gemaakte keuzes onhoudbaar zijn. De CRvB is niet gebleken dat verweerder heeft erkend dat de matching van de voormalige korpsfunctie van Docent B (MBO) met de LFNP-functie van Docent B, in het domein Ondersteuning, vakgebied Docenten van meet af aan onjuist is geweest.
6.3.
Uit deze uitspraken volgt dat ook niet kan worden geoordeeld dat aan de wijziging van de Regeling vaststelling LFNP van 11 april 2017, wat de datum van inwerkingtreding betreft, zodanige ernstige feilen kleven dat dit voorschrift niet aan de onderhavige besluitvorming ten grondslag kan worden gelegd.
6.4.
De rechtbank is voorts van oordeel dat eisers zich niet kunnen beroepen op de toezegging van de korpschef in de brieven van 31 juli 2013 en 8 augustus 2013, omdat deze toezegging betrekking heeft op de vertraging in de toekenning van een LFNP-functie op basis van de oorspronkelijke Regeling vaststelling LFNP en niet ook op mogelijke toekomstige wijzigingen van de LFNP-functie. Eisers zijn op 1 januari 2012 overgegaan naar de LFNP‑functie van Docent in het domein Ondersteuning, vakgebied Docenten, waaraan geen OVW-punten zijn toegekend. Politieambtenaren die op 1 januari 2012 wel zijn overgegaan naar een LFNP-functie waaraan 24 of meer OVW-punten zijn toegekend, is op basis van de hiervoor bedoelde toezegging van de korpschef met ingang van die datum een OVW-toelage toegekend. Nu van vergelijkbare gevallen geen sprake is, faalt het beroep op het gelijkheidsbeginsel.
6.5.
Van belang is dat de Politieacademie al bij brief van 23 september 2014 de Minister heeft verzocht om enkele aanpassingen in het LFNP aan te brengen, onder meer omdat daarin geen rekening was gehouden met het geven van politieonderwijs in de operationele uitvoeringspraktijk door executieve politieambtenaren. In deze brief staat dat de Politieacademie op de hoogte is van het besluit om wijzigingen in het LFNP pas na de personele reorganisatie door te voeren. Hierdoor is de Regeling vaststelling LFNP pas in april 2017 gewijzigd waarbij terugwerkende kracht is toegekend tot 7 juli 2016. Niet valt in te zien waarom deze vertraging in de besluitvorming voor rekening van eisers behoort blijven. Nu niet in geschil is dat de feitelijke werkzaamheden van eisers niet eerst op 7 juli 2016 zijn gewijzigd, had verweerder er ook voor kunnen kiezen om de OVW-toelage te laten ingaan vanaf de datum van het verzoek van de Politieacademie. Voor verdergaande terugwerkende kracht bestaat geen grond, gelet op hetgeen in rechtsoverweging 6.2 is overwogen. Verweerder heeft in het kader van de compensatie aangegeven dat al vrij snel na de LFNP-matching erkend werd dat er een situatie was ontstaan die aanpassing behoefde, dat er hierdoor verwachtingen zijn gewekt en toezeggingen zijn gedaan en dat met ingang van 1 januari 2015 IBT-nieuwe stijl is geïntroduceerd, waardoor het nog meer noodzakelijk was om voor passende LFNP-functies te zorgen. Eisers hebben ter zitting onweersproken gesteld dat van de zijde van verweerder is aangegeven dat het goed zou komen. Gelet op al deze omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat het toekennen van een OVW-toelage met ingang van eerst 1 januari 2017 onredelijk is.
Compensatie
7.1.
Ten aanzien van de compensatie heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het besluit van de korpsleiding van 3 januari 2017 een besluit van algemene strekking is dat slechts beperkt toetsbaar is. Daarbij is verwezen naar artikel 8:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en rechtsoverweging 4.2.2. van de onder 6.2 genoemde uitspraken van de CRvB van 2 november 2017.
7.2.
De rechtbank stelt vast dat het besluit van verweerder van 3 januari 2017 geen grondslag vindt in enig wettelijk voorschrift. Daarmee heeft dit besluit het karakter van buitenwettelijk begunstigend beleid. Volgens vaste rechtspraak dient de bestuursrechter het bestaan en de inhoud van dergelijk beleid als een gegeven te aanvaarden en is de rechterlijke toetsing beperkt tot de vraag of het bestuursorgaan het beleid consistent heeft toegepast. De bestuursrechter kan niet treden in de vraag of het beleid redelijk is. [2] Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder het beleid niet consistent heeft toegepast.
7.3.
De rechtbank stelt voorts vast dat eiseres [eiseres] in bezwaar ten onrechte niet is gehoord. Dit gebrek wordt met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb gepasseerd, omdat niet is gebleken dat zij daardoor in haar belangen is geschaad. Eiseres heeft in beroep haar standpunten naar voren kunnen brengen. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan, zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen.
7.4.
De beroepen tegen de bestreden besluiten II zijn ongegrond.
Proceskosten en griffierecht
8. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten in de zaaknummers 17/6385, 17/6394, 17/6426 en 17/6427.
Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, waarde per punt van € 501,-). Verweerder is dit bedrag aan ieder van eisers verschuldigd. In verband met het geconstateerde gebrek wordt verweerder tevens veroordeeld in de door eiseres [eiseres] in zaaknummer 18/874 gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting). Ook dient verweerder in al deze zaken het door eisers betaalde griffierecht te vergoeden. In de zaken 17/6385, 17/6394, 17/6426 en 17/6427 gaat het om een bedrag van € 168,- en in de zaak 18/874 om een bedrag van € 170,-.
9. Indien partijen het niet eens zijn met een uitdrukkelijk en zonder voorbehoud gegeven oordeel van de rechtbank, dienen zij hiertegen hoger beroep in te stellen, omdat dit oordeel anders in beginsel na afloop van de termijn voor het instellen van hoger beroep in rechte vast komt te staan.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen tegen de bestreden besluiten I, voor zover die betrekking hebben op de plaatsing, ongegrond;
- verklaart de beroepen tegen de bestreden besluiten I, voor zover die betrekking hebben op de toekenning van een OVW-toelage, gegrond en vernietigt die besluiten in zoverre;
- bepaalt dat verweerder nieuwe beslissingen op bezwaar over de toekenning van een OVW-toelage neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak in de rechtsoverwegingen 6.1 tot en met 6.5 is overwogen;
- verklaart de beroepen tegen de bestreden besluiten II ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van ieder van eisers in de zaaknummers 17/6385, 17/6394, 17/6426 en 17/6427 tot een bedrag van € 1.002,-;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres [eiseres] in zaaknummer 18/874 tot een bedrag van € 1.002,-;
- bepaalt dat verweerder in de zaken 17/6385, 17/6394, 17/6426 en 17/6427 het door eisers betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,- aan hen vergoedt;
- bepaalt dat verweerder in de zaak 18/874 het door eiseres betaalde griffierecht ten bedrage van € 170,- aan haar vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L. van Gijn, voorzitter, mr. M.P. Bos en mr. P.L. de Vos, rechters, in tegenwoordigheid van mr. G.A. Kajim-Panjer, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 8 november 2018
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.