Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 15/6040 en AWB 15/6062
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
1.[eisers] en anderen, te [woonplaats]
(gemachtigde: mr. J.J.H. Hulshof),
2.
[eisers]en anderen, te [woonplaats]
[eisers]en anderen, te [woonplaats]
(gemachtigde: [eisers] ),
eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nijmegen, verweerder (gemachtigden: mr. J.J. Molenaar en mr. M.M.A.E. Vermeulen).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[derde-partij], te [woonplaats] (gemachtigde: mr. P.J.G. Poels).
[derde-partij], te [woonplaats] (gemachtigde: mr. P.J.G. Poels).
1.Procesverloop
Bij besluit van 21 april 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder een verkeersbesluit genomen dat strekt tot het instellen van een maximumsnelheid van 30 km/u op een gedeelte van de Heyendaalseweg te Nijmegen en het opheffen van fietsstroken op dat weggedeelte.
Bij besluit van 26 augustus 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld (eisers sub 1 onder AWB 15/6040 en eisers sub 2 onder AWB 15/6062). Volledigheidshalve wordt aan deze uitspraak een bijlage gehecht waarin alle eisers staan vermeld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 november 2017. Eisers sub 1 zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigde. Eisers sub 2 zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door G.T. Siebenga, verkeerskundige, en E. Leijenaar, projectleider, bijgestaan door zijn gemachtigden. De derde-partij is vertegenwoordigd door [derde-partij] , bijgestaan door zijn gemachtigde.
2.Overwegingen
2.1.
Het verkeersbesluit ziet op het instellen van een maximumsnelheid van 30 km/uur op het gedeelte van de Heyendaalseweg tussen de aansluiting Pater Eijmardweg-Kanunnik Faberstraat en de Pastoor Wichersstraat (hierna: het weggedeelte) en het opheffen van de fietsstroken aan beide zijden van het weggedeelte.
2.2.
De Heyendaalseweg is een gebiedsontsluitingsweg in Nijmegen. Omdat ten tijde van het bestreden besluit het voornemen bestond om aan de oostzijde van het weggedeelte een basisschool met kinderopvang te realiseren, achtte verweerder het gewenst om verkeersmaatregelen te treffen waarmee wordt bijgedragen aan een veilige verkeerssituatie in de omgeving van de school.
Procesbelang
2.3.
Zowel verweerder als de derde-partij voert aan dat eisers geen procesbelang meer hebben bij hun beroep, nu de omgevingsvergunning voor de in opdracht van de derde-partij, tevens vergunninghouder, nieuw te bouwen school onherroepelijk is geworden. Het verkeersbesluit is alleen aangevochten om de komst van de school tegen te houden, zo stellen zij.
Ter zitting hebben eisers gesteld geen bezwaar te hebben tegen het instellen van een maximumsnelheid van 30 km/uur op het weggedeelte. Zij vinden dat deze maximumsnelheid over een langer traject van de Heyendaalseweg dan alleen het weggedeelte zou moeten gelden. Verder zijn eisers het niet eens met het opheffen van de fietsstroken aan beide zijden van het weggedeelte. De rechtbank stelt daarnaast vast dat is verzocht om de vergoeding van de proceskosten in bezwaar, waarvoor een beoordeling van de rechtmatigheid van het verkeersbesluit dient plaats te vinden. Er bestaat om deze redenen voldoende belang bij inhoudelijke beoordeling van de beroepen.
Belanghebbendheid
2.4.
De rechtbank stelt vast dat uit de door verweerder op 17 november 2017 verstrekte informatie is gebleken dat enkele eisers geen bezwaar hebben gemaakt tegen het primaire besluit. Zij hebben niet gesteld dat hen dit redelijkerwijs niet kan worden verweten. Daarom kunnen zij op grond van artikel 6:13 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen beroep instellen. Het beroep van deze eisers is niet-ontvankelijk. Het betreft de eisers [eisers],
[eisers], [eisers], [eisers], [eisers], [eisers] , [eisers], [eisers], [eisers] en [eisers]
2.5.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling), onder andere de uitspraak van 29 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1316, is een persoon slechts belanghebbende bij een verkeersbesluit, indien hij een bijzonder, individueel belang bij dat besluit heeft, dat zich in voldoende mate onderscheidt van dat van andere weggebruikers. De omstandigheid dat een persoon regelmatig gebruik maakt van het bedoelde weggedeelte is onvoldoende om aan te nemen dat zijn belang zich in voldoende mate onderscheidt van dat van andere bewoners en weggebruikers.
2.6.
De rechtbank stelt vast dat eisers die wonen aan het weggedeelte, waarop het verkeersbesluit betrekking heeft, een voldoende te onderscheiden belang hebben en daarom als belanghebbende worden aangemerkt.
2.7.
De eisers die gevolgen ondervinden van het verkeersbesluit, in die zin dat de verkeersstromen voor hun woning veranderen, zijn naar het oordeel van de rechtbank slechts als belanghebbende aan te merken indien zij in de nabijheid van het weggedeelte wonen en de wijziging van de verkeersstromen bovendien substantieel is te noemen.
2.8.
Van de vereniging ‘Veilige School Brakkenstein’ acht de rechtbank voldoende aannemelijk dat een belang in het geding is dat zij krachtens haar doelstellingen in het bijzonder behartigt. Van de overige rechtspersonen die beroep hebben ingesteld is daarvan niet gebleken.
2.9.
De ouders van kinderen die naar de nieuwe basisschool aan de Heyendaalseweg zullen gaan hebben naar het oordeel van de rechtbank een voldoende te onderscheiden belang en zijn daarom als belanghebbende aan te merken. Ook de Ouderraad is onder deze groep te scharen.
2.10.
Eisers die naar het oordeel van de rechtbank geen voldoende te onderscheiden belang hebben, zijn niet als belanghebbende bij het verkeersbesluit aan te merken. Hun bezwaar had daarom niet-ontvankelijk moeten worden verklaard. Dat betekent dat het beroep van deze eisers gegrond zal worden verklaard en dat het bestreden besluit in zoverre vernietigd wordt.
2.11.
Op basis van voorgaande criteria zijn de navolgende eisers terecht ontvankelijk geacht in hun bezwaar: [eisers] , [eisers] , [eisers] , [eisers] , [eisers] , [eisers] , [eisers] , [eisers] , [eisers] , [eisers] , [eisers] , [eisers] , [eisers] , [eisers] , [eisers] , [eisers] , [eisers] , [eisers] , [eisers] , [eisers] , [eisers] , [eisers] , [eisers] ,
[eisers] , [eisers] , [eisers] , [eisers] , [eisers] ,
[eisers] , [eisers] , [eisers] , [eisers] , [eisers] , en de [eisers] .
Inhoudelijk
3.1.
Vooropgesteld wordt dat verweerder, volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, bij het nemen van een verkeersbesluit beoordelingsruimte toekomt bij de uitleg van de begrippen “veiligheid op de weg” en “bruikbaarheid (van de weg)”. Verder is het aan verweerder om de verschillende belangen die betrokken moeten worden bij het nemen van een besluit tegen elkaar af te wegen en om te beoordelen wanneer de in artikel 2 van Pro de Wegenverkeerswet 1994 vermelde belangen het nemen van een verkeersmaatregel vergen.
De rechtbank dient zich bij de beoordeling van een dergelijk besluit terughoudend op te stellen en te toetsen of de uitleg die verweerder aan voormelde begrippen heeft gegeven, de grenzen van redelijke wetsuitleg te buiten gaat, of het besluit anderszins in strijd is met wettelijke voorschriften en of de afweging van de betrokken belangen zodanig onevenwichtig is dat verweerder niet in redelijkheid tot dat besluit heeft kunnen komen.
3.2.
Uit het bestreden besluit blijkt dat de in het verkeersbesluit opgenomen maatregelen, namelijk het instellen van een maximumsnelheid van 30 km/uur en het opheffen van de fietsstroken, tot doel hebben de verkeersintensiteit tot een aanvaardbaar niveau terug te dringen. Dit wil verweerder bereiken door aan het weggedeelte het karakter van een gebiedsontsluitingsweg te ontnemen en door dit wegvak in te richten als een weggedeelte met de functie van verblijfsgebied.
Verweerder heeft aan het bestreden besluit de uitkomsten van een ‘Gevoeligheidsanalyse’ van Goudappel Coffeng ten grondslag gelegd, die op 22 september 2015, na het bestreden besluit, in rapportvorm is uitgebracht. In dit rapport bespreekt Goudappel Coffeng een tweetal varianten.
In de eerste variant wordt een maximumsnelheid van 30 km/uur ingesteld op het weggedeelte. Bij deze variant daalt de verkeersintensiteit van 8.000 naar 6.900 auto’s per etmaal. Volgens Goudappel Coffeng is dat nog steeds erg veel en vraagt deze variant in ieder geval om een geconcentreerde oversteek (bijvoorbeeld een zebra op een plateau) aangevuld met bijvoorbeeld hekjes om ervoor te zorgen dat er ook daadwerkelijk op die locatie wordt overgestoken. Ook in dat geval kunnen jonge kinderen niet zelfstandig oversteken. En voor kinderen die met de fiets komen blijft het oversteken van de weg ter hoogte van de zijstraten toch een probleem.
In de tweede variant wordt een maximumsnelheid van 30 km/uur ingesteld op het wegvak van de Heyendaalseweg tussen de Pater Eimardweg en de Scheidingsweg, dat wil zeggen op een langer deel van de Heyendaalseweg dan het weggedeelte. Bij deze variant daalt de verkeersintensiteit verder tot 4.700 auto’s per etmaal. De intensiteit daalt daarmee volgens Goudappel Coffeng tot een niveau dat voor de wat oudere kinderen goed te overzien is. Desondanks vraagt ook deze intensiteit om extra aandacht bij de inrichting van de oversteekplaatsen. En het is toch nog zo druk dat een combinatie van halen en brengen met de auto niet wenselijk is. Bij voorkeur wordt voorkomen dat ouders op de Heyendaalseweg hun kinderen afzetten. Een stopverbod in combinatie met een zogenoemde ‘zoen-zoef-strook’ in een van de zijstraten kan daarvoor een oplossing zijn, aldus Goudappel Coffeng.
3.3.
Eisers hebben in deze beroepsprocedure een advies laten uitbrengen door BVA Verkeersadviezen (hierna: BVA), neergelegd in het rapport “Second opinion verkeersbesluit Heyendaalseweg” van november 2015. In dit rapport worden onder meer de volgende conclusies getrokken.
Het verkeersbesluit leidt er niet toe dat de Heyendaalseweg zijn karakter van gebiedsontsluitingsweg verliest. Het blijft een belangrijke doorgaande route met een hoge verkeersintensiteit. Er heeft onvoldoende onderzoek plaatsgevonden naar de bestaande en toekomstige verkeerssituatie ten aanzien van de omvang en oriëntatie van de verschillende modaliteiten (motorvoertuigen, fietsers en voetgangers) in relatie tot elkaar en tot de werkelijk beschikbare verkeersruimte in het wegontwerp. Een oversteekvoorziening (zoals zebra of verkeerslicht) past niet bij een erftoegangsweg, maar wel bij een gebiedsontsluitingsweg waarop veel dwarsrelaties met kwetsbare verkeersdeelnemers aanwezig zijn (een zogenoemde: GOWmin). Om de zwakke verkeersdeelnemers richting de school te beschermen heeft het in stand houden van een verkeerslicht absoluut meerwaarde. Het goed functioneren van een zebra, waarbij automobilisten voorrang moeten verlenen, staat of valt bij een goed zicht op de oversteek zelf. De bushalte dicht op de nieuwe oversteek zal op sommige momenten dit zicht wegnemen. De bestaande verkeersregelinstallatie en fietsstroken kunnen bijdragen aan een ervaren mate van verkeersveiligheid voor de kwetsbare verkeersdeelnemers zolang de verkeersintensiteiten en rijsnelheden op de Heyendaalseweg niet structureel zijn afgenomen. Neveneffect van het weghalen van de fietsstroken is dat parkeren langs dit deel van de Heyendaalseweg ook buiten de parkeervakken mag plaatsvinden, waardoor het parkeren en stoppen op de Heyendaalseweg logischerwijze zal toenemen.
De algemene conclusie van BVA is dan ook het verkeersontwerp behorende bij het verkeersbesluit een ongewenst spanningsveld creëert tussen enerzijds de vormgeving (smal en met minimale voorzieningen) en anderzijds het werkelijke gebruik met veel motorvoertuigen, fietsers en overstekende voetgangers. De vormgeving dient aangepast te worden aan het werkelijke gebruik, dan wel het gebruik moet eerst aangepast worden aan de gewenste vormgeving en functie.
3.4.
In het verweerschrift heeft verweerder, onder verwijzing naar de reactie van Goudappel Coffeng van 7 november 2017 op het advies van BVA, aangegeven dat de Heyendaalseweg een zogenaamde ‘grijze’ weg is, die niet aan de normen voor een gebiedsontsluitingsweg voldoet, maar ook niet aan de normen voor een erftoegangsweg. In de Nota Nijmegen Duurzaam Bereikbaar wordt een dergelijke grijze weg aangeduid als ‘GOWmin’: een gebiedsontsluitingsweg waar een intensieve menging van verblijfsfuncties, winkels/scholen en (doorgaand) verkeer plaatsvindt. Hoge intensiteit en doorgaande verkeersfuncties kunnen gepaard gaan met een lokale snelheidsverlaging naar 30 km/uur, aldus verweerder. Dat het besluit daarnaast het verwijderen van fietsstroken mogelijk maakt, heeft te maken met de aanbevelingen uit de CROW-publicatie “Basiskenmerken wegontwerp”. Aanbevolen wordt om bij een snelheid van 30 km/uur het auto- en fietsverkeer te laten mengen.
Verweerder stelt dat hij met het nemen van het verkeersbesluit heeft gehandeld zowel conform het gemeentelijk beleid als de aanbevelingen die het CROW voorschrijft. Voor zover er al wordt afgeweken van het beleid, is dat gelet op de feitelijke situatie ter plaatse noodzakelijk.
4.1.
De rechtbank stelt vast dat verweerder heeft gekozen voor variant 1 uit de gevoeligheidsanalyse van Goudappel Coffeng, waarbij de verkeersintensiteit ter plaatse voor wat betreft auto’s daalt tot 6.900 motorvoertuigen per etmaal. Verweerder heeft daarbij gekozen voor een variant die er volgens Goudappel Coffeng toe leidt dat de kinderen in de basisschoolleeftijd de weg niet zelfstandig kunnen oversteken. Verweerder heeft in het bestreden besluit nog geen standpunt ingenomen over de in het rapport aangegeven extra maatregelen die volgens Goudappel Coffeng dienen te worden getroffen om de weg ook voor hen oversteekbaar te maken. Verweerder heeft daarmee niet het advies van zijn deskundige opgevolgd. Verweerder geeft voor de afwijking van dat advies ten onrechte geen nadere motivering.
De rechtbank is verder van oordeel dat eisers er met het rapport van BVA terecht op hebben gewezen dat verweerder ten onrechte niet in kaart heeft gebracht hoe groot de intensiteit van het fietsverkeer ter plaatse is. De rechtbank acht daarbij van belang dat de Heyendaalseweg ook volgens verweerder een belangrijke route voor fietsers is. Er heeft onvoldoende onderzoek plaatsgevonden naar de bestaande en toekomstige verkeerssituatie ten aanzien van de omvang en oriëntatie van de verschillende modaliteiten (motorvoertuigen, fietsers en voetgangers) in relatie tot elkaar en tot de werkelijk beschikbare verkeersruimte in het wegontwerp. Dit betekent dat verweerder zonder een dergelijk onderzoek niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot het opheffen van de fietsstroken.
Ten slotte stelt de rechtbank vast dat in verweerders beleidsnota Nijmegen Duurzaam Bereikbaar is opgenomen dat voor grijze wegen het beleid is: lokale snelheidsverlaging tot 30 km/uur, maar wel inrichten voor hoge intensiteit en doorgaande verkeersfuncties (bv. fietsstroken, voorrang regelen). De rechtbank stelt vast dat dit beleid afwijkt van de CROW-richtlijn, hetgeen op zichzelf toegestaan is. Verweerder heeft echter niet inzichtelijk gemaakt waarom hij in dit geval de CROW-richtlijn volgt en niet zijn eigen beleid door in afwijking van zijn beleid ter plaatse auto- en fietsverkeer te laten mengen zonder fietsstroken te handhaven en/of voorrang te regelen.
Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat het besluit van verweerder in strijd met de artikelen 7:12 en 3:2 van de Awb niet deugdelijk is gemotiveerd en niet zorgvuldig is voorbereid.
4.2.
Het beroep is gegrond en het bestreden besluit komt ook in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
4.3.
Op 14 juli 2017 is een tweede (inmiddels onherroepelijk) verkeersbesluit met aanvullende maatregelen genomen. Dit tweede besluit ziet - kort samengevat - op verbetering van de oversteekbaarheid van het weggedeelte en bepaalt de rijrichting rondom de school. Uit dat besluit blijkt echter niet dat met deze maatregelen alsnog de verlaging van de maximumsnelheid en het opheffen van de fietsstroken is afgestemd op de verkeerssituatie. Een onderzoek naar de intensiteit van het fietsverkeer op het weggedeelte ligt niet aan dit besluit ten grondslag. Ook is niet ingegaan op de door BVA geuite kritiek op de situering van de bushalte op het weggedeelte en het opheffen van het stopverbod op het weggedeelte. Evenmin is met dit besluit inzichtelijk op grond waarvan verweerder van het in rechtsoverweging 4.1. genoemde beleid is afgeweken. Het nemen van het aanvullende verkeersbesluit vormt daarom voor de rechtbank geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien.
Conclusie
5.1.
Verweerder zal een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank zal in zoverre zelf in de zaak voorzien en de bezwaren, voor zover deze zijn ingediend door anderen dan de in rechtsoverweging 2.11. genoemde personen niet-ontvankelijk verklaren. Ten aanzien van de overige bezwaren zal verweerder een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen. Hij kan tot uitgangspunt nemen dat eisers zich niet verzetten tegen het instellen van een 30 km/u zone, maar zal hij inzichtelijk moeten maken dat het besluit om op het weggedeelte een 30 km/u zone in te stellen - en niet op een langer deel van de Heyendaalseweg - en het verwijderen van de fietsstroken voldoende is afgestemd op de verkeerssituatie ter plaatse.
5.2.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het hen betaalde griffierecht vergoedt.
5.3.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers sub 1 gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1). Het door eisers sub 1 opgevoerde bedrag van € 2.000,- voor de kosten van de deskundige is door verweerder niet betwist. De rechtbank acht dit bedrag redelijk, zodat de rechtbank verweerder veroordeelt tot betaling van deze kosten aan eisers sub 1.
Aangezien verweerder een nieuwe beslissing op bezwaar moet nemen en de inhoud daarvan nog niet vaststaat, zal verweerder daarbij tevens moeten beslissen op het verzoek van eisers sub 1 om vergoeding van de kosten die in verband met de behandeling van het bezwaar zijn gemaakt.
5.4.
De rechtbank veroordeelt verweerder ook in de door eisers sub 2 gemaakte proceskosten. Deze kosten bestaan uit verletkosten ter hoogte van een bedrag van € 112,72 en reiskosten ter hoogte van een bedrag van € 19,50.
3.Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep van de in rechtsoverweging 2.4. genoemde eisers niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep van de overige eisers gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
verklaart de bezwaren die zijn ingediend door eisers, die staan op de aan deze uitspraak gehechte bijlage, maar die niet zijn genoemd in rechtsoverweging 2.4. en 2.11, niet-ontvankelijk;
bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op de bezwaren van de in rechtsoverweging 2.11. genoemde personen, met inachtneming van deze uitspraak;
gelast dat verweerder het door eisers sub 1 betaalde griffierecht groot € 331,- aan hen vergoedt;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers sub 1 ten bedrage van € 3.002,;
gelast dat verweerder het door eisers sub 2 betaalde griffierecht groot € 167,- aan hen vergoedt;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers sub 2 ten bedrage van € 132,22.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.W.B. Heijmans, voorzitter, mr. R. Raat en mr. L.M. Vogel, rechters, in tegenwoordigheid van mr. C.A. Murray, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.