ECLI:NL:RBGEL:2018:951 - Rechtbank Gelderland - Vernietiging besluit weigering subsidie voor natuurherinr...

Uitspraak

RECHTBANK GELDERLAND

Zittingsplaats Arnhem

Bestuursrecht

zaaknummer: AWB 17/3588

uitspraak van de meervoudige kamer van

in de zaak tussen

[eiseres]’, gevestigd te [woonplaats], eiseres, (gemachtigde: mr. B.S. ten Kate),

gedeputeerde staten van de provincie Gelderland, verweerder.

Procesverloop

Per formulier gedateerd 29 oktober 2015 (hierna: aanvraag) heeft eiseres gevraagd om verlening van subsidie voor de realisering van natuur op een nader aangeduid perceel.

Bij besluit van 16 november 2016 (hierna: primair besluit) heeft verweerder de aanvraag afgewezen.

Op 27 december 2016 heeft eiseres bezwaar tegen het primaire besluit gemaakt.

Bij besluit van 14 juni 2017 (hierna: bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.

Op 11 juli 2017 heeft eiseres beroep tegen het bestreden besluit ingesteld.

Op 21 september 2017 heeft eiseres het beroep met een motivering aangevuld.

Op 11 januari 2018 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.

Op 17 januari 2018 en 25 januari 2018 heeft eiseres schriftelijk op de inhoud van het verweerschrift gereageerd.

Op 29 januari 2018 heeft de rechtbank het beroep tijdens een zitting behandeld.

De gemachtigde van eiseres was daarbij aanwezig. Hij werd vergezeld door

ir. E.J. Mooiweer. Verweerder liet zich vertegenwoordigen door M. van Uitert-Verhees, H.A.J. van Gerven en W.J.A. Drok.

Overwegingen

1.1.

Eiseres heeft sinds 29 oktober 2015 de eigendom van een perceel aan de [locatie]

te [woonplaats] dat kadastraal bekend staat als gemeente [woonplaats], [locatie] (hierna: perceel).

1.2.

Eiseres wil het perceel omvormen en inrichten met (meer) kruiden- en faunarijk grasland dat wordt omzoomd door landschapselementen (een hoogstamboomgaard, struweelhagen en knipheggen), voornamelijk om het leefgebied van de das aldaar te verbeteren en te vergroten.

1.3.

Eiseres heeft subsidie aangevraagd op twee gronden. Ten eerste wil eiseres dat verweerder de kosten voor de door haar beoogde herinrichting van het perceel vergoedt, zijnde een bedrag van € 35.755. Dit is de investeringssubsidie als bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a of b, van de Subsidieverordening Kwaliteitsimpuls natuur en landschap Gelderland (hierna: Verordening). Ten tweede wil eiseres een vergoeding van de afwaardering van de grond van het perceel, zijnde een bedrag van € 189.125. Dit is de functieveranderingssubsidie als bedoeld in artikel 15, aanhef en onder a, van de Verordening.

2.1.

Bij het primaire besluit is de aanvraag afgewezen. Daartoe heeft verweerder gesteld dat het perceel in oktober 2015 feitelijk en juridisch (ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan) reeds de functie natuur had, en dat de fysieke condities en kenmerken van het perceel door de beoogde herinrichting onvoldoende wijzigen om voor subsidie krachtens de Verordening in aanmerking te komen.

2.2.

In het bezwaarschrift heeft eiseres betwist dat het perceel ten tijde van de koop in oktober 2015 feitelijk kon worden aangemerkt als natuur, dat de planologisch-juridische status van het perceel niet relevant is voor de beantwoording van de vraag of wordt voldaan aan de voorwaarden voor verlening van de gevraagde subsidie, en dat de door eiseres beoogde herinrichting meer invloed op het karakter van het perceel heeft dan in het primaire besluit wordt verondersteld.

2.3.

Tijdens de behandeling van het bezwaar is, in het kader van de vraag of het perceel feitelijk reeds de functie natuur had toen de aanvraag werd gedaan, veel aandacht besteed aan de vergunning voor de ontgronding van het perceel die op 10 december 2007 is verleend aan de vennootschap ‘[belanghebbende]’, de toenmalige eigenaresse van het perceel, en aan het bij die aanvraag behorende inrichtingsplan.

2.4.

Bij het bestreden besluit is het primaire besluit gehandhaafd, maar is de afwijzingsgrond gewijzigd. Verweerder heeft artikel 18, eerste lid, onder b van de Verordening aan het besluit ten grondslag gelegd. Verweerder heeft verwezen naar het advies van de Commissie Rechtsbescherming, een commissie als bedoeld in artikel 7:13, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), dat op 30 maart 2017 is gegeven. Op basis van dit advies heeft verweerder aangevoerd dat uit de ontgrondingenvergunning van 10 december 2007 de verplichting naar voren komt om het perceel als natuurterrein in te richten, en dat die omstandigheid in de weg staat aan de verlening van de gevraagde functieveranderingssubsidie. De investeringssubsidie is geweigerd omdat de voorgestelde maatregelen de fysieke condities of kenmerken van het natuurterrein onvoldoende wijzigen.

2.5.

In het aanvullend beroepschrift heeft eiseres betwist dat de ontgrondingenvergunning de verplichting bevat om het perceel als natuurterrein in te richten, en dat zo’n verplichting – als deze bestaat – enkel aan de houder van de vergunning, [belanghebbende] (de rechtsopvolger van [belanghebbende]), en niet aan haar kan worden tegengeworpen. Omdat [belanghebbende] het perceel op 13 november 2015 heeft opgeleverd, kan verweerder [belanghebbende] bovendien inmiddels niet meer op de door verweerder gestelde verplichting aanspreken. Verder heeft eiseres gesteld dat het perceel nog steeds in gebruik is als landbouwgrond, en dat dat ook het geval was toen de aanvraag werd gedaan. Het perceel is dus niet na de ontgronding als natuur opgeleverd, aldus eiseres.

2.6.

In het verweerschrift heeft verweerder gewezen op diverse omstandigheden waaruit, naar zijn mening, kan worden geconcludeerd dat eiseres in andere opzichten niet voldoet aan de voorwaarden die in (de artikelen 11 en 18 van) de Verordening zijn gesteld aan verlening van de gevraagde (investerings- en functieveranderings-)subsidie.

2.7.

Op 17 januari 2018 en 25 januari 2018 heeft eiseres de in het verweerschrift vervatte stellingen gemotiveerd betwist.

2.8.

Tijdens de zitting heeft de rechtbank met partijen onder meer gesproken over de feitelijke toestand van het perceel in oktober 2015, in het kader van de vraag of het perceel toen (al) kon worden aangemerkt als natuur. Bij die gelegenheid is door de gemachtigden van verweerder gewezen op stukken waaruit, naar hun zeggen, kan worden afgeleid dat in oktober 2015 was voldaan aan de verplichtingen die volgens verweerder voortvloeien uit de ontgrondingenvergunning van 10 december 2007.

3.1.

De rechtbank begrijpt de stellingen van eiseres als het betoog dat het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en niet kan worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering.

3.2.

Eiseres wil dat de rechtbank: a. het beroep gegrond verklaart; b. het bestreden besluit vernietigt; c. zelf in de zaak voorziet door (verweerder te verplichten om) de gevraagde subsidie alsnog te verlenen; en d. verweerder te veroordelen tot vergoeding van de proceskosten die tijdens de bezwaar- en beroepsprocedure zijn gemaakt.

4. De wettelijke voorschriften die voor de beoordeling van het beroep relevant zijn, worden aangehaald in de bijlage die aan deze uitspraak is gehecht.

5. De rechtbank moet zich in deze procedure beperken tot de toetsing van het bestreden besluit op grondslag van de gronden die de eisende partij daartegen heeft aangevoerd. Dit betekent onder meer dat de rechtbank bij de beslissing over de (on)gegrondheid van het beroep geen rekening zal houden met stellingen en argumenten over afwijzingsgronden die het bestuursorgaan voor het eerst in het verweerschrift noemt als redenen om het dictum van het bestreden besluit (nader) te onderbouwen.

6.1.

De rechtbank is ten aanzien van de gevraagde investeringssubsidie van oordeel dat het besluit een motiveringsgebrek kent. Verweerder heeft in het bestreden besluit slechts opgenomen dat de door eiseres voorgestelde maatregelen, kort samengevat, het terrein onvoldoende wijzigen, maar heeft niet gemotiveerd waarom dat zo zou zijn. De verwijzing naar het advies van de Commissie Rechtsbescherming is daarbij onvoldoende, omdat die zich niet inhoudelijk heeft uitgelaten over de investeringssubsidie. Verweerder heeft in het bestreden besluit niet gereageerd op de stellingen van eiseres ter onderbouwing van het standpunt dat de voorgestelde maatregelen wel voldoende wijziging aanbrengen en dus wel wordt voldaan aan de, in artikel 11 van Pro de Verordening gestelde, voorwaarden voor verlening van de gevraagde investeringssubsidie. Het besluit is daarom onvoldoende gemotiveerd en zal worden vernietigd.

6.2.

De rechtbank heeft gezien dat verweerder in het verweerschrift het standpunt over de investeringssubsidie alsnog heeft gemotiveerd. De rechtbank ziet daarin echter geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten, reeds gelet op het volgende.

6.3.

Ook het standpunt van verweerder ten aanzien van de subsidie functiewijziging in het bestreden besluit houdt geen stand. De redenering ter onderbouwing van het standpunt dat artikel 18, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verordening in de weg staat aan verlening van de gevraagde subsidie functiewijziging, is innerlijk tegenstrijdig. In het bestreden besluit heeft verweerder namelijk beweerd dat sprake is van een – uit de ontgrondingenvergunning van 10 december 2007 voortvloeiende – verplichting om het perceel als natuur in te richten, maar tijdens de zitting is namens verweerder betoogd dat aan die verplichting al was voldaan toen de aanvraag door eiseres werd gedaan. Een verplichting waaraan is voldaan, vervalt en kan dus niet worden gehanteerd als reden om een aanvraag af te wijzen.

6.4.

Op basis van het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit in strijd is met zowel het zorgvuldigheids- als het motiveringsbeginsel.

7.1.

De rechtbank ziet onvoldoende ruimte om het geschil tussen partijen definitief te beslechten door de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. De opvatting van verweerder dat niet wordt voldaan aan de voorwaarden voor verlening van de gevraagde subsidie, is gebaseerd op de stelling dat het gehele perceel in oktober 2015 al was ingericht als natuurterrein (in de zin van artikel 1, onder t, van de Verordening) en niet meer fungeerde als landbouwgrond (in de zin van artikel 1, onder n, van de Verordening), en meer in het bijzonder op de stelling dat ter plaatse al voldoende kruiden- en faunarijk grasland aanwezig was om de leefgebied van de das aldaar te kunnen verbeteren en vergroten.

7.2.

Uit de algemeen geformuleerde brief van [belanghebbende] aan verweerder van 13 november 2015 valt dit echter niet af te leiden. Ook uit de reactie van verweerder van 15 december 2015 volgt dit niet. De door verweerder overgelegde controlerapporten zijn evenmin toereikend. Verweerder heeft niet duidelijk kunnen maken hoe intensief en zorgvuldig bij oplevering van het perceel is gecontroleerd of [belanghebbende] het in rechtsoverweging 2.3 bedoelde inrichtingsplan op dat moment daadwerkelijk had gerealiseerd. Evenmin heeft verweerder uit kunnen leggen of en zo ja op welke wijze de betreffende medewerker van verweerder (de rechtbank begrijpt: handhaver P. Derks) voldoende deskundig was om op 12 december 2015 een en ander te kunnen vaststellen. Ter zitting is daarover van de zijde van verweerder wisselend verklaard. De zinsnede in het controlerapport ‘terrein wordt opgeleverd als natuur (grasland met waterpartijen’) is dan onvoldoende om met verweerder te concluderen dat dat het perceel in oktober 2015 al was ingericht als natuur in de zin van de Verordening, zeker wanneer de rechtbank dit afzet tegen de gemotiveerde betwisting ervan door eiseres. Eiseres heeft benadrukt dat het perceel zoals zij dat van [belanghebbende] geleverd kreeg braak lag en voor meer dan 80% uit zwarte aarde bestond. Enkel een door [belanghebbende] gegraven poel en de oever eromheen waren volgens eiseres natuurvriendelijk ingericht, maar deze elementen beslaan maar een klein gedeelte van het gehele perceel. Eiseres heeft foto’s overgelegd van de toestand van het perceel in maart 2016 ter onderbouwing van haar betwisting. Daarnaast heeft eiseres onder verwijzing naar een publicatie in ‘Boer&Bunder’ aangevoerd dat het perceel tot aan de levering aan eiseres op 30 oktober 2015 steeds agrarisch is gebruikt voor de teelt van mais en tarwe en als grasland, iets dat verweerder niet heeft weersproken. Bovendien heeft eiseres expliciet gesteld dat het perceel sinds augustus 2016 wordt geëxploiteerd door een met naam genoemde intensieve melkveehouderij die het perceel volgens eiseres ook dienovereenkomstig bemest. Verweerders reactie ter zitting dat begrazing van het perceel en extensieve bemesting goed te rijmen zijn met een natuurfunctie, volstaat dan niet, temeer omdat verweerder hiernaar kennelijk geen nader onderzoek heeft gedaan.

8.1.

De rechtbank ziet bij deze stand van zaken evenmin aanleiding om verweerder – met behulp van de zogeheten ‘bestuurlijke lus’ – in de gelegenheid te stellen om de in rechtsoverweging 6.4 geconstateerde gebreken nog tijdens deze beroepsprocedure te herstellen. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.

8.2.

Als uit nader onderzoek blijkt dat eiseres (toch) voldoet aan de voorwaarden die in (de artikelen 11 en 18 van) de Verordening zijn gesteld, is niet zonder meer gezegd dat verweerder de gevraagde subsidie moet verlenen. De artikelen 8 en 15 van de Verordening verschaffen namelijk beleidsvrijheid, en het is nog onduidelijk op welke wijze verweerder van deze vrijheid gebruik wil maken. Dit kan ertoe leiden dat eiseres zo snel mogelijk na een herstelpoging van verweerder hoger beroep wil instellen.

8.3.

Na kennisneming van de gedingstukken en de verklaringen die (daarover) door de gemachtigden van verweerder tijdens de zitting zijn afgelegd, staat voor de rechtbank niet vast dat verweerder de in rechtsoverweging 6.4 geconstateerde gebreken wil herstellen. Het kan dus zijn dat verweerder zo snel mogelijk hoger beroep wil instellen.

8.4.

Onder de zojuist geschetste omstandigheden geeft de rechtbank de voorkeur aan het doen van een einduitspraak die vatbaar is voor hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

9. Het vorenstaande heeft tot gevolg dat verweerder wederom op het bezwaar moet beslissen, met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. Verweerder krijgt hiervoor twaalf weken de tijd.

10.1.

Nu de rechtbank het beroep gegrond zal verklaren, moet verweerder het voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht aan eiseres vergoeden.

10.2.

De rechtbank zal verweerder veroordelen tot vergoeding van de proceskosten die eiseres wegens de door mr. Ten Kate verleende rechtsbijstand tijdens de beroepsprocedure heeft gemaakt. De rechtbank stelt deze kosten – met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht – vast op een bedrag van € 1.002 (één punt voor het indienen van het beroepschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting; met een waarde per punt van € 501 en de wegingsfactor 1).

10.3.

De rechtbank kan nog niet beslissen op het verzoek om verweerder te veroordelen die eiseres tijdens de bezwaarfase heeft gemaakt. Het is namelijk nog niet duidelijk of zal worden voldaan aan de voorwaarden die artikel 7:15, tweede lid, van de Awb stelt. In de nieuwe beslissing op het bezwaar zal verweerder (wederom) antwoord moeten geven op de vraag of eiseres aanspraak maakt op vergoeding van proceskosten.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- draagt verweerder op binnen twaalf weken na de verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen;

- gelast dat verweerder het voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht, groot € 333, aan eiseres vergoedt;

- veroordeelt verweerder tot vergoeding van de proceskosten die eiseres tijdens de beroepsfase heeft gemaakt, tot een bedrag van € 1.002.

Deze uitspraak is gedaan door mr. L.M. Vogel, voorzitter, en mr. R. Raat en

mr. L.M. Koenraad, rechters, in tegenwoordigheid van mr. B.D. Endlich, griffier.

De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.

Bijlage: relevante wettelijke voorschriften

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 3:2

Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.

Artikel 7:12

1. De beslissing op bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de beslissing wordt vermeld. (…).

Subsidieverordening Kwaliteitsimpuls natuur en landschap Gelderland

Artikel 1

In deze subsidieverordening wordt verstaan onder:

(…);

n. landbouwgrond: binnen de provincie gelegen stuk grond waarop een landbouwactiviteit wordt uitgevoerd, niet zijnde:

- gronden als bedoeld in onderdeel r [natuurbeheertype: in bijlage 1, tweede kolom, van de Subsidieverordening Natuur- en Landschapsbeheer Gelderland 2009 opgenomen soort natuur zoals nader beschreven in de Index natuur en landschap];

- gronden als bedoeld in artikel 5a van de Beleidsregels Regeling GLB-inkomenssteun 2006 van de minister van Economische Zaken [
het perceel i. kent een recreatieve functie; ii. kent hoofdzakelijk een verkeerskundige of infrastructurele functie; of iii. heeft een bovenlaag in Nederland voor landbouw onbruikbaar is];

- andere gronden met als hoofdfunctie natuur.

(…);

t. natuurterrein: binnen de provincie gelegen grond met als hoofdfunctie natuur:

- die ingevolge artikel 2.1, tweede lid, onderdeel a, van de Subsidieverordening Natuur- en Landschapsbeheer Gelderland 2009 [
als onderdeel van het natuurbeheerplan stellen Gedeputeerde Staten in elk geval een elektronische kaart met een topografische ondergrond vast, waarop is aangeduid voor welke natuurterreinen een subsidie natuurbeheer kan worden verstrekt en welk natuurbeheertype op deze natuurterreinen in stand kan worden gehouden] is begrensd; alsmede

- waarvoor een subsidie functieverandering als bedoeld in artikel 15 van Pro de onderhavige regeling is verstrekt;

(…).

Artikel 8

Gedeputeerde Staten kunnen op aanvraag een investeringssubsidie verstrekken voor éénmalige investeringen in een natuurterrein die, door middel van éénmalige inrichtingsmaatregelen, rechtstreeks de fysieke condities of kenmerken van het desbetreffende natuurterrein wijzigen met als doel:

a. de realisatie van een natuurbeheertype op grond die een functieverandering heeft ondergaan;

b. de realisatie en bescherming van een landschapselement op grond die een functieverandering heeft ondergaan;

c. de verhoging van de natuurkwaliteit van het bestaande natuurbeheertype;

d. de verhoging van de natuurkwaliteit van het bestaande landschapselement;

e. de omzetting van een natuurterrein met een bestaand natuurbeheertype in een natuurterrein met een overeenkomstig de ambitiekaart gewenst natuurbeheertype te realiseren; of

f. de realisatie of verhoging van de natuurkwaliteit van een habitattype.

Artikel 11

Een investeringssubsidie kan worden verleend indien is voldaan aan de volgende voorwaarden:

a. de betreffende maatregelen in het investeringsplan, onderscheidenlijk het programma, dragen naar het oordeel van Gedeputeerde Staten bij aan de realisatie van het op basis van artikel 10, eerste lid, onderdeel b, onderscheidenlijk artikel 10, vijfde lid, onderdeel c, omschreven en in artikel 8 bedoelde Pro investeringsdoel;

b. het op basis van artikel 10, eerste lid, onderdeel b, onderscheidenlijk artikel 10, vijfde lid, onderdeel c, omschreven en in artikel 8 bedoelde Pro investeringsdoel is in overeenstemming met het natuurbeheerplan of beheerplan zoals dat op de datum van aanvraag van de betreffende subsidie gold;

c. de maatregelen die het investeringsplan, onderscheidenlijk het programma, beschrijft realiseren deze omzetting, verhoging van de kwaliteit, realisatie of aanleg als vermeld in onderdeel a efficiënt en effectief;

d. er is geen aanvang gemaakt met de uitvoering van de inrichtingsmaatregelen vóórdat:

i. de taxatie, bedoeld in artikel 20, derde lid, door de DLG is uitgevoerd, indien de aanvraag voor een investeringssubsidie vergezeld gaat van een aanvraag voor een subsidie functieverandering als bedoeld in artikel 15, dan wel

ii. de ontvangst van de aanvraag voor investeringssubsidie door of namens Gedeputeerde Staten is bevestigd, voor zover het andere gevallen dan onder i. betreft;

e. de inrichtingsmaatregelen als bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel a tot en met e leiden tot:

i. een natuurbeheertype dat voldoet aan de betreffende eisen zoals opgenomen in de Index natuur en landschap;

ii. een agrarisch beheerpakket, beheerpakket landschap of landschapselement dat voldoet aan de betreffende instapeisen zoals opgenomen in de Subsidieregeling natuur- en landschapsbeheer Gelderland.

Artikel 15

Gedeputeerde Staten kunnen op aanvraag subsidie verstrekken voor de waardedaling van grond ten gevolge van:

a. de omzetting van landbouwgrond in natuurterrein; of

b. de omzetting van landbouwgrond ten behoeve van de daaropvolgende aanleg van een landschapselement of realisatie van een beheerpakket landschap.

Artikel 18

1. Een subsidie functieverandering kan worden verstrekt indien is voldaan aan de volgende voorwaarden:

a. de subsidie is bedoeld voor de omzetting van landbouwgrond als bedoeld in artikel 15;

b. de functieverandering dient niet tot uitvoering van wettelijke verplichtingen of een bestaand(e) (publiekrechtelijk) convenant, regeling of afspraak;

c. de functieverandering is in overeenstemming met het natuurbeheerplan zoals dat op de datum van aanvraag van de subsidie functieverandering gold;

d. de in het realisatieplan beschreven wijze van ontwikkeling en beheer van het natuurterrein, het landschapselement of het beheerpakket landschap draagt naar het oordeel van Gedeputeerde Staten voldoende bij aan de doelstellingen zoals opgenomen in het natuurbeheerplan.

2. Een subsidie functieverandering wordt niet verstrekt indien:

a. de aanvraag voor de subsidie functieverandering vergezeld gaat van een aanvraag voor een investeringssubsidie als bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel a of b, of het derde lid van dat artikel, én

b. de aanvraag voor die investeringssubsidie wordt afgewezen omdat niet voldaan is aan de voorwaarden, bedoeld in artikel 11, doch slechts

c. voor zover die investeringssubsidie betrekking had op de landbouwgrond waarvoor de subsidie functieverandering is aangevraagd.