Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 17/5397
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
[naam], eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nijkerkte Nijkerk, verweerder.
Procesverloop
In het besluit van 15 maart 2017 heeft verweerder aan eiser een last onder dwangsom opgelegd.
Bij besluit van 21 juli 2017 heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard, maar daarbij wel de begunstigingstermijn verlengd tot 1 oktober 2017.
Eiser heeft tegen het besluit van 21 juli 2017 beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 29 september 2017 heeft verweerder het verzoek om de begunstigingstermijn te verlengen afgewezen.
Bij besluit van 14 november 2017 heeft verweerder besloten over te gaan tot invordering van de door eiser verbeurde dwangsom van € 20.000.
Bij brief van 31 januari 2019 heeft verweerder uit coulance de helft van de verbeurde dwangsom kwijtgescholden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 juni 2019. Eiser is verschenen met
[naam 2]. Namens verweerder zijn E. Koers (omgevingsdienst Vallei) en
P. Lucas (toezichthouder verweerder) verschenen.
Overwegingen
1. Bij uitspraak van 15 november 2018, met zaaknummer 17/5397, heeft de rechtbank Gelderland uitspraak gedaan over de vraag of het beroep van eiser tijdig is ingediend.
Het beroep is namelijk door de rechtbank na afloop van de beroepstermijn ontvangen. De rechtbank heeft geoordeeld dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is omdat eiser pas op
29 september 2017 op de hoogte is geraakt van de beslissing op bezwaar van 21 juli 2017. Daarom zal de rechtbank het beroep van eiser inhoudelijk behandelen.
2. Bij brief van 23 november 2018 heeft verweerder twee bezwaarschriften van eiser naar de rechtbank doorgestuurd om bij de behandeling van deze procedure te voegen:
- het bezwaar van eiser van 20 december 2017 tegen het invorderingsbesluit;
- het bezwaar van eiser van 9 november 2017 tegen het besluit van 29 september 201 waarin het verzoek om de begunstigingstermijn te verlengen is afgewezen.
De rechtbank betrekt het bezwaarschrift tegen het invorderingsbesluit op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Awb in de lopende beroepsprocedure tegen de last onder dwangsom. Ook het bezwaarschrift tegen de weigering om de begunstigingstermijn te verlengen zal de rechtbank op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb in deze procedure betrekken. Onder een besluit als bedoeld in dit laatste artikel wordt immers mede verstaan de met een besluit gelijkgestelde schriftelijke weigering een nader besluit te nemen, waartegen met toepassing van artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Awb een rechtsmiddel is aangewend.
Inleiding
3. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Naar aanleiding van een klacht van een omwonende over geluidsoverlast heeft verweerder een handhavingsprocedure opgestart. Verweerder heeft aan eiser een last onder dwangsom opgelegd omdat eiser het perceel [perceel] in strijd met het bestemmingsplan “Buitengebied Nijkerk 2009” (hierna: het bestemmingsplan) gebruikte. Het perceel werd gebruikt voor het aanbieden van begeleid/ beschermd wonen en voor dagbesteding door [naam bedrijf]. Volgens verweerder is dit gebruik in strijd met de bestemming “Wonen” en “Agrarisch-Landschappelijke Waarden” van het bestemmingsplan. Er bestaat geen zicht op legalisering in het nieuwe bestemmingsplan “Buitengebied 2017”.
Verweerder heeft eiser gelast het bedrijfsmatige gebruik van de gronden ten behoeve van [naam bedrijf] binnen vier maanden na dagtekening van de opgelegde last onder dwangsom te staken en gestaakt te houden. Hieronder valt:
a. het aanbieden van begeleid/beschermd wonen in de woning. Dit betekent dat de kamergewijze verhuur moet worden gestaakt en gestaakt moet blijven;
b. het aanbieden van dagbesteding op de genoemde percelen.
Als eiser de overtreding niet of niet tijdig beëindigt, verbeurt eiser een dwangsom van
€ 20.000. In de beslissing op bezwaar van 21 juli 2017 is de begunstigingstermijn verlengd tot 1 oktober 2017. Latere verzoeken van eiser om verlenging van de begunstigingstermijn zijn afgewezen.
Bij brief van 8 januari 2019 heeft eiser aan verweerder aangegeven dat het gebruik van het perceel is beëindigd en zijn bedrijf is verhuisd naar Maarn. In de brief verzoekt eiser verweerder om de handhavingsprocedure te beëindigen en de invordering van de dwangsom te staken. Verweerder heeft een deel van de verbeurde dwangsom kwijtgescholden, waardoor het invorderingsbesluit nog gaat om een bedrag van € 10.016. In reactie op eisers verzoek om algehele kwijtschelding, heeft verweerder bij brief van 28 maart 2019 aangegeven bij de halvering van het verbeurde dwangsombedrag te blijven.
Last onder dwangsom en weigering begunstigingstermijn te verlengen
Overtreding
4. Eiser betoogt dat verweerder niet bevoegd was om tot handhaving over te gaan omdat geen sprake is van een overtreding. Begeleid/ beschermd wonen is volgens eiser niet in strijd met de bestemming “Wonen” in het bestemmingsplan. Ook betoogt hij dat dagbesteding is toegestaan binnen de bestemming “Agrarisch - Landschappelijke Waarden”, die op een deel van het perceel rust.
4.1.
De rechtbank overweegt als volgt. Op grond van het bestemmingsplan heeft het perceel de bestemming “Wonen”. Artikel 19.1, aanhef en onder a, van de planvoorschriften bepaalt dat de op de plankaart voor “Wonen” aangewezen gronden zijn bestemd voor wonen. In de planvoorschriften is het begrip ‘wonen’ niet nader gedefinieerd. Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) dat in een dergelijk geval ervan moet worden uitgegaan dat diverse woonvormen zijn toegestaan, zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 21 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY3690. De rechtbank is in dit geval echter van oordeel dat het gebruik van het perceel ruimer is dan alleen ‘wonen’ omdat er niet alleen woonruimte werd aangeboden maar ook (bedrijfsmatig) zorg werd verleend aan de bewoners. [naam bedrijf] bood ten tijde van het besluit – naar eigen zeggen – kleinschalige en prikkelvrije zorg aan jongvolwassen meisjes met trauma’s en psychische en psychiatrische aandoeningen en diagnoses. Daarbij werd als therapeutische methodiek of (therapeutische) dagbesteding met paarden gewerkt. In de loop der jaren heeft [naam bedrijf] meer dan 20 cliënten opgevangen, die voor de geboden zorg een persoonsgebonden budget (PGB) kregen. Ten tijde van de opgelegde last onder dwangsom voerden eiser en zijn partner voor een drietal bewoners zorgtaken uit op het perceel. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank sprake van gebruik dat niet in overeenstemming is met de bestemming wonen. De omstandigheid dat de zorgtaken ondergeschikt waren aan het wonen, maakt dit niet anders. Dat betekent dat verweerder bevoegd was om hiertegen handhavend op te treden.
4.2.
Op grond van artikel 6.1, aanhef en onder a tot en met l, van de planvoorschriften zijn de op de plankaart voor deze bestemming aangewezen gronden onder andere bestemd voor agrarische bedrijvigheid. Het aanbieden van dagbesteding staat niet in de opsomming van de bestemmingsdoeleinden die voor deze bestemming gelden en is niet aan te merken als een agrarische bedrijvigheid. Het kan in dit geval ook niet worden gezien als een nevenactiviteit bij agrarische activiteiten, aangezien van agrarische activiteiten op het perceel geen sprake is. Dat betekent dat ook dit gebruik van het perceel in strijd was met het bestemmingsplan en dat verweerder bevoegd was om hiertegen handhavend op te treden. De beroepsgrond slaagt niet.
begunstigingstermijn
5. Eiser betoogt dat de begunstigingstermijn in de last onder dwangsom onredelijk kort is en dat verweerder ten onrechte de begunstigingstermijn niet heeft verlengd naar aanleiding van eisers verzoek per e-mail van 27 september 2017. Eiser wijst op de kwetsbaarheid van zijn groep cliënten en stelt dat het niet gemakkelijk is om voor deze cliënten een geschikte alternatieve locatie te vinden. Eiser heeft onder andere in de brief van 23 juni 2019 aan de rechtbank aangegeven dat zijn cliënten niet zo maar van de ene op de andere dag verplaatst kunnen worden.
5.1.
Verweerder heeft het verzoek in het besluit van 29 september 2017 afgewezen. In het besluit van 23 april 2018 heeft verweerder het besluit van 29 september 2017 gewijzigd en is de motivering van de afwijzing zodanig aangevuld dat de afwijzing niet langer is gebaseerd op artikel 4:6 van Pro de Awb.
5.2.
De rechtbank overweegt als volgt. Uit onder andere de uitspraak van de Afdeling van 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2303 volgt dat een begunstigingstermijn er slechts toe dient dat de overtreder in de gelegenheid wordt gesteld de last uit te voeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
5.3
In de last onder dwangsom is een begunstigingstermijn van vier maanden gegeven. In de beslissing op bezwaar is de begunstigingstermijn verlengd met tweeënhalve maand tot 1 oktober 2017. Er is in totaal dus een begunstigingstermijn gegeven van zesenhalve maand. Eiser heeft weliswaar betoogd dat deze termijn te kort is maar heeft dit betoog naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende onderbouwd. Eiser heeft niet aangegeven en onderbouwd welke acties hij naar aanleiding van de last onder dwangsom heeft ondernomen om cliënten over te plaatsen en heeft niet onderbouwd dat de overplaatsing van cliënten binnen de gegeven begunstigingstermijn onhaalbaar was. De omstandigheid dat hij voor het opheffen van de overtreding (mede) afhankelijk was van derden maakt niet dat er daarom sprake was van overmacht. Dat eiser de beslissing op bezwaar van 21 juli 2017 pas later (29 september 2017) heeft ontvangen, maakt niet dat verweerder de begunstigingstermijn had moeten verlengen. Eiser heeft er tot de ontvangst van de beslissing op bezwaar immers niet vanuit mogen gaan dat in dat besluit de begunstigingstermijn zou worden verlengd en al helemaal niet dat die nog verder zou worden verlengd dan tot 1 oktober 2017. Daarom slaagt de beroepsgrond niet.
6. Gelet op het voorgaande is het beroep tegen het besluit tot oplegging van een last onder dwangsom en het beroep tegen het besluit tot weigering om de begunstigingstermijn te verlengen ongegrond.
Invorderingsbesluit
Overtreding/ verbeuring dwangsom
7. Aan het invorderingsbesluit heeft verweerder de controle van 3 oktober 2017 ten grondslag gelegd. Uit de controle volgt volgens verweerder dat er begeleid/ beschermd wonen in de woning plaatsvindt en dagbesteding wordt aangeboden op het perceel [perceel]. Gelet op die constatering is volgens verweerder niet aan de last voldaan en is een dwangsom van € 20.000 verbeurd.
Eiser heeft ter zitting verklaard dat de dagbestedingsactiviteiten op dat moment al naar elders waren verplaatst maar dat het bij de controle aangetroffen meisje nog steeds bij hen woonde in het kader van het aangeboden beschermd wonen-concept. Nu onder 4.1 is overwegen dat dit gebruik in strijd is met het bestemmingsplan, staat daarmee vast dat tijdens de controle nog niet volledig aan de last was voldaan.
Bijzondere omstandigheden
8. Eiser betoogt dat verweerder van invordering van het restant van de verbeurde dwangsom had moeten afzien. Doordat hij pas op 29 september 2017 op de hoogte is gesteld van verweerders beslissing op bezwaar, had eiser nog slechts twee dagen om de overtreding voor het einde van de begunstigingstermijn te beëindigen. Daarnaast vond de opvang plaats in overleg en met instemming met een andere afdeling binnen verweerders gemeente. Dit vindt eiser bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder niet tot invordering van het restantbedrag van € 10.016,- mag overgaan.
8.1.
Bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom, dient aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
8.2.
De rechtbank is van oordeel dat eiser geen bijzondere omstandigheden heeft aangevoerd op grond waarvan verweerder van het invorderen van de volledige verbeurde dwangsom moest afzien. Nog daargelaten of verweerder ten tijde van het invorderingsbesluit al op de hoogte was van de late ontvangst van de beslissing op bezwaar, kan deze late ontvangst niet worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid op grond waarvan verweerder geheel van invordering van de verbeurde dwangsom had moeten afzien. Eiser wist al sinds maart 2017 van de last onder dwangsom en dat de begunstigingstermijn op 15 juli 2017 zou aflopen, en heeft hangende bezwaar niet bij de voorzieningenrechter om verlenging van de begunstigingstermijn gevraagd. Zelfs nadat eiser had kennisgenomen van de beslissing op bezwaar en het besluit om de begunstigingstermijn niet te verlengen, had eiser nog bij de voorzieningenrechter om schorsing van het besluit kunnen vragen. Dat heeft eiser niet gedaan, waardoor de begunstigingstermijn op 1 oktober 2017 is verstreken.
8.3.
Ook het betoog van eiser dat een andere afdeling binnen verweerders gemeente zelfs na afloop van de begunstigingstermijn nog de opvang van een meisje door [naam bedrijf] heeft toegestaan, vormt geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan verweerder van de invordering had moeten afzien. De afdeling die over de PGB’s gaat, toetst aan andere criteria en door een PGB toe te kennen aan het betreffende meisje heeft verweerder geen opdracht gegeven aan eiser om de zorg aan te bieden op het perceel. Wel kan worden opgemerkt dat het de voorkeur had verdiend indien de betreffende afdelingen van verweerder beter met elkaar en met eiser hadden gecommuniceerd, om eventuele misverstanden te voorkomen.
De beroepsgrond slaagt niet.
Zicht op legalisering
9. Het betoog van eiser dat verweerder bij het invorderingsbesluit ten onrechte niet heeft beoordeeld of het op dat moment in werking zijnde nieuwe bestemmingsplan “Buitengebied Nijkerk 2017” de situatie legaliseert kan niet aan de orde komen. De vraag of zicht op legalisering bestaat, dient beoordeeld te worden in het beroep tegen de oplegging van de last onder dwangsom. Eiser heeft deze beroepsgrond niet aangevoerd tegen de last onder dwangsom. Daarom kan dit betoog in de procedure tegen het invorderingsbesluit niet aan de orde komen. Daar komt bij dat uit het dossier blijkt dat verweerder in het besluit van
21 maart 2018 heeft besloten geen planologische medewerking te willen verlenen aan het vestigen van een zorgboerderij op het perceel van eiser. De beroepsgrond slaagt niet.
10. De beroepen zijn ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. M.S.T. Belt, rechter, in tegenwoordigheid van
mr. M.H. Dijkman, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.