Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 18/1863
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. F.J.J.M. Janssen),
en
de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media, te Den Haag, verweerder
(gemachtigde: mr. drs. J.P. van Niestern).
Procesverloop
Bij besluit van 21 november 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvragen van eiseres om bijzondere bekostiging groei internationaal georiënteerd basisonderwijs 2016-2017 en de bekostiging internationaal georiënteerd basisonderwijs 2017-2018 afgewezen.
Bij besluit van 28 februari 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 december 2018. Namens eiseres is haar gemachtigde verschenen. Tevens zijn verschenen [eiseres] , manager bedrijfsvoering en vertegenwoordiger van het bestuur van eiseres, [eiseres] , beleidsmedewerker financiën van eiseres en [eiseres] , directeur van [basisschool] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1
Eiseres is De Basis, stichting voor openbaar primair onderwijs [woonplaats] . Onder de stichting vallen onder meer de [basisschool] , voorheen de [basisschool] , en [basisschool] . Eiseres heeft de onderhavige aanvragen voor de bekostiging ingediend voor [basisschool] .
1.2
Sinds 1987 is aan de [basisschool] een afdeling internationaal georiënteerd basisonderwijs (IGBO) verbonden. Wegens een fysieke verhuizing in maart 2017 is de IGBO-afdeling sindsdien organisatorisch verbonden aan [basisschool] .
1.3
Op 23 september 2017, door verweerder ontvangen op 29 september 2017, heeft eiseres een aanvraag ingediend om een IGBO-afdeling, te verbinden aan [basisschool] , voor bekostiging in aanmerking te laten komen. Bij brief van 7 november 2017 heeft verweerder beslist dat eiseres in aanmerking komt voor bekostiging van een IGBO-afdeling te verbinden aan [basisschool] .
2. Verweerder heeft de aanvragen om bijzondere bekostiging groei IGBO 2016-2017 en bekostiging IGBO 2017-2018 bij het primaire besluit afgewezen en deze afwijzing in bezwaar gehandhaafd. Hieraan heeft hij ten grondslag gelegd dat [basisschool] in de betreffende schooljaren nog niet beschikte over een bekostigingsbesluit op grond van artikel 85a van de Wet op het primair onderwijs (Wpo; verder te noemen: bekostigingsbesluit, door partijen ook aangeduid als licentie). Op grond van artikel 85a van de Wpo wordt een bekostigingsbesluit aangevraagd vóór 1 oktober van het jaar voorafgaand aan het jaar waarvoor de bekostiging wordt gevraagd. Dit is een dwingendrechtelijke bepaling. Nu de aanvraag is ingediend op 29 september 2017, betekent dit dat eiseres voor [basisschool] vanaf het schooljaar 2018-2019 voor bekostiging van de IGBO-afdeling in aanmerking komt. De onderhavige aanvragen die zien op de voorgaande schooljaren zijn volgens verweerder dan ook terecht afgewezen.
3. Artikel 85a, eerste lid, van de Wpo luidt als volgt:
“Onze minister kan op aanvraag van het bevoegd gezag van een basisschool een afdeling voor internationaal georiënteerd basisonderwijs aan die school en in die gemeente voor bekostiging in aanmerking brengen. Een aanvraag als bedoeld in de eerste volzin moet voor 1 oktober van het jaar voorafgaand aan het schooljaar waarin de bekostiging van de afdeling wordt verzocht, worden ingediend bij Onze minister. Onze minister besluit voor 1 januari daaropvolgend.”
Artikel 29a, eerste lid, van het Besluit bekostiging Wpo (hierna: het Besluit) luidt als volgt:
“Indien aan een basisschool een afdeling internationaal georiënteerd basisonderwijs is verbonden, wordt op basis van een aanvraag van het bevoegd gezag aanvullende bekostiging voor personeelskosten, bedoeld in artikel 120, derde lid, van de wet, toegekend, indien bij deze afdeling op 1 oktober van het voorafgaand schooljaar ten minste elf leerlingen staan ingeschreven.”
Artikel 8, eerste lid, van de Regeling bekostiging personeel PO 2017-2018 en aanpassing bedragen voor ondersteuning van leerlingen in het PO en VO 2017-2018 respectievelijk voor 2016-2017 (hierna: de Regeling) luidt als volgt:
“Het bevoegd gezag van een basisschool waaraan een afdeling internationaal georiënteerd basisonderwijs is verbonden, ontvangt op aanvraag bekostiging voor personeel en voor materiële instandhouding.”
4. Eiseres betoogt dat het niet nodig was om een nieuwe aanvraag in te dienen om voor bekostiging van de IGBO-afdeling in aanmerking te komen. Uit artikel 85a van de Wpo kan worden afgeleid dat een bekostigingsbesluit niet geldt voor de school maar voor de IGBO-afdeling. Deze IGBO-afdeling, voorheen verbonden aan de [basisschool] , wordt al sinds 1987 bekostigd. Een enkele verhuizing van de IGBO-afdeling maakt niet dat de bekostiging komt te vervallen. Bovendien blijkt uit artikel 8 van Pro de Regeling dat het bevoegd gezag aanspraak maakt op de bekostiging van een IGBO-afdeling. Met een koppeling van de IGBO-afdeling aan een andere school blijft het bevoegd gezag aanspraak maken. Dit geldt te meer nu de IGBO-afdeling in hetzelfde voedingsgebied is gebleven.
4.1
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat een bekostigingsbesluit is gekoppeld aan een school en niet aan het bevoegd gezag of aan een IGBO-afdeling. Dit volgt om te beginnen uit de tekst van dit artikel 85a, eerste lid, van de Wpo. Verder heeft verweerder er terecht op gewezen dat in de Memorie van Toelichting (TK 2010-2011, 32 795, nr. 3, paragraaf 2) is vermeld:
“Het gaat bij IGBO niet om zelfstandige scholen maar om afdelingen verbonden aan bekostigde basisscholen en die dus integraal onderdeel uitmaken van die basisschool.”
“Het gaat bij IGBO niet om zelfstandige scholen maar om afdelingen verbonden aan bekostigde basisscholen en die dus integraal onderdeel uitmaken van die basisschool.”
Dit betekent dat bij verhuizing van een IGBO-afdeling van de ene school naar de andere school de bekostiging niet overgaat op de nieuwe school. Verweerder merkt hierbij terecht op dat dit in lijn is met de voorwaarden waaraan moet worden voldaan om voor bekostiging van een IGBO-afdeling in aanmerking te komen. Die voorwaarden zien op het te verwachten aantal leerlingen en een evenwichtige landelijke spreiding van basisscholen met een IGBO-afdeling. Die voorwaarden zouden kunnen worden doorkruist als het toegestaan zou zijn om de IGBO-afdeling te verplaatsen naar een andere school zonder dat in het kader van een bekostigingsbesluit is getoetst of de nieuwe school aan de voorwaarden voor bekostiging voldoet. Het betoog van eiseres faalt.
5. Eiseres betoogt dat [basisschool] op het moment van het primaire besluit van 21 november 2017 beschikte over verweerders besluit van 7 november 2017 waarin is aangegeven dat [basisschool] in aanmerking komt voor bekostiging van een IGBO-afdeling. In het besluit van 7 november 2017 wordt uitdrukkelijk vermeld dat het gaat om een overheveling van de IGBO-afdeling en er wordt geen aanvangsdatum van de bekostiging vermeld. Gelet hierop mocht eiseres erop vertrouwen dat de bekostiging zonder onderbreking zou doorlopen.
5.1
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat van opgewekt vertrouwen geen sprake is. Het bekostigingsbesluit van 7 november 2017 is gebaseerd op artikel 85a van de Wpo, welk artikel in het besluit wordt genoemd. Op grond van dit besluit, gelezen in samenhang met artikel 85a van de Wpo, had eiseres kunnen weten dat het besluit betrekking had op bekostiging vanaf het schooljaar 2018-2019. Het betoog faalt.
6. Eiseres betoogt ook dat sprake is van een omissie in de wet- en regelgeving omdat de Wpo niet voorziet in een verhuismogelijkheid van een IGBO-afdeling tijdens een schooljaar. Verhuizing is daardoor alleen mogelijk per aanvang van een nieuw schooljaar, terwijl een verhuizing niet altijd op dat moment kan worden gerealiseerd. Hierdoor ontstaat een periode waarin er geen bekostiging wordt verkregen, terwijl de kosten voor een IGBO-afdeling wel worden gemaakt. Het bestreden besluit is dan ook in strijd met het evenredigheidsbeginsel omdat duidelijk is dat materieel aan de voorwaarden voor bekostiging wordt voldaan.
6.1
Eiseres beschikte niet over een bekostigingsbesluit voor [basisschool] om voor (groei)bekostiging van de IGBO-afdeling in aanmerking te komen over de schooljaren 2016-2017 en 2017-2018. Op basis van het bekostigingsbesluit van 7 november 2017 komt de IGBO-afdeling verbonden aan [basisschool] pas voor aanvullende bekostiging in aanmerking vanaf het schooljaar 2018-2019. Dit volgt uit artikel 85a, eerste lid, van de Wpo.
Uit artikel 29a, eerste lid, van het Besluit, en artikel 8, eerste lid, van de Regeling volgt dat bekostiging voor een IGBO-afdeling alleen wordt toegekend aan een school waaraan een IGBO-afdeling is verbonden, dat wil zeggen een school die over een bekostigingsbesluit voor een IGBO-afdeling beschikt.
Omdat eiseres voor de schooljaren 2016-2017 en 2017-2018 niet beschikte over een bekostigingsbesluit voor de IGBO-afdeling aan [basisschool] , is de afwijzing van de aanvragen in overeenstemming met de wet- en regelgeving. Gesteld noch gebleken is dat de wetgeving ruimte biedt om van die uitkomst af te wijken, bijvoorbeeld op grond van een hardheidsclausule. De rechtbank begrijpt het standpunt van eisers daarom zo dat de wet- en regelgeving buiten toepassing moet worden gelaten.
6.2
De rechtbank overweegt dat de rechter de wettelijke bepalingen niet zomaar buiten toepassing mag laten. Dat mag, voor zover het betreft wetgeving in materiële zin, zoals het Besluit of de Regeling, slechts dan als aan die wetgeving zodanig ernstige gebreken kleven dat dit om die reden niet een grondslag kan zijn voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten. Voor zover het wetgeving in formele zin betreft, zoals de Wpo, houdt het toetsingsverbod van artikel 120 van Pro de Grondwet een verbod in om deze wetten te toetsen aan algemene rechtsbeginselen en mag de rechter niet treden in de belangenafweging die de wetgever heeft verricht of geacht moet worden te hebben verricht. Dit neemt echter niet weg dat ook in dat geval, indien sprake is van bijzondere omstandigheden die niet zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever, dit aanleiding kan geven tot een andere uitkomst dan waartoe strikte toepassing van de wet (in formele zin) leidt. Dit is het geval indien niet verdisconteerde omstandigheden die strikte toepassing zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven. Deze bijzondere omstandigheden kunnen slechts bij hoge uitzondering worden aangenomen.
6.3
Uit artikel 85a van de Wpo volgt dat de IGBO-afdeling verbonden aan [basisschool] voor (groei)bekostiging in aanmerking had kunnen komen als eiseres tijdig, dat wil zeggen vóór 1 oktober 2015 respectievelijk 1 oktober 2016, een aanvraag voor een bekostigingsbesluit had ingediend. Van eiseres mag verwacht worden dat zij zich tijdig had laten informeren over de bekostiging van de IGBO-afdeling indien zij voornemens was die afdeling te verhuizen naar [basisschool] . Indien zij dat had gedaan had zij tijdig een bekostigingsbesluit voor de aan [basisschool] te verbinden IGBO-afdeling kunnen aanvragen.
Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat niet gezegd kan worden dat de wet- en regelgeving buiten toepassing moet worden gelaten.
6.4
Eiseres voert nog aan dat de IGBO-afdeling die in 2017 naar [basisschool] is verhuisd niet voor groeibekostiging in aanmerking had kunnen komen in het schooljaar 2016-2017 omdat voor dat schooljaar al een bekostigingsbesluit was verstrekt voor de IGBO-afdeling verbonden aan de [basisschool] . Verhuizing van de IGBO-afdeling van de ene naar de andere school zou dus alleen per aanvang van het schooljaar kunnen.
6.5
De rechtbank is van oordeel dat, zelfs als dit standpunt van eiseres juist zou zijn, niet gezegd kan worden dat de wet- en regelgeving op dit punt tot een zodanige uitkomst leidt dat die buiten toepassing gelaten moet worden. Hierbij is van belang dat het moment van verhuizing een keuze van het bevoegd gezag is. Eiseres had er dus voor kunnen kiezen op een later moment de verhuizing van de IGBO-afdeling te laten plaatsvinden. Bovendien betreft de groeibekostiging 2016-2017 een beperkte periode van het schooljaar 2016-2017, en is ter zitting gebleken dat het om een relatief beperkt bedrag gaat.
7. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. Post, voorzitter, mr. J.J.W.P. van Gastel en mr. L.M. Vogel, rechters, in tegenwoordigheid van mr. T.N.H. Tran, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.