Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 19/2293
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 oktober 2019
in de zaak tussen
[Naam A] , eiser,
(gemachtigde: mr. W. Visser)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Voorst, verweerder.
Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
KS NL15 B.V., te München, vergunninghouder,
provinciale staten van de provincie Gelderland, te Arnhem.
Procesverloop
Bij besluit van 13 maart 2019 heeft verweerder aan KS NL15 B.V een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een zonnepark op het perceel Oude Zutphenseweg 3T te Klarenbeek.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Provinciale staten van de provincie Gelderland hebben een reactie ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 september 2019. De zaak is tegelijk op zitting behandeld met de overige beroepen tegen de omgevingsvergunning (zaaknummers 19/2271 en 19/2293).
Eiser is niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F.H. Sintmaartensdijk en H.G.J. Wesseldijk.
Namens KS NL15 B.V. is [Naam B] verschenen en namens provinciale staten zijn mr. A.J. van Helden en drs. J. Sikking verschenen.
Overwegingen
1. De omgevingsvergunning heeft betrekking op de realisatie van een zonnepark aan weerszijden van de Oude Zutphenseweg. In het plangebied worden zonnepanelen geplaatst met een hoogte tussen de 0,80 en 2,30 meter. Rondom het terrein wordt beplanting en een hekwerk met een hoogte van 2 meter geplaatst, en op het terrein worden enkele omvormerstations gerealiseerd. Naar deze omvormerstations wordt een uitweg aangelegd.
Het zonnepark is in strijd met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen “Buitengebied” en “Buitengebied, eerste herziening”. Verweerder heeft daarom naast een omgevingsvergunning voor de activiteiten “bouwen” (artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)), “aanleggen van een werk” (artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wabo) en “het maken van een uitweg”(artikel 2.2, eerste lid, onder e, van de Wabo) ook een omgevingsvergunning verleend om af te wijken van het bestemmingsplan (artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 3°, van de Wabo). De gemeenteraad heeft in het kader van deze afwijking van het bestemmingsplan een verklaring van geen bedenkingen verleend. Aan de omgevingsvergunning is een maximale instandhoudingstermijn van 25 jaar verbonden.
2. Op deze zaak is de Crisis- en herstelwet van toepassing.
Participatie3.1.Eiser betoogt dat geen sprake is geweest van serieuze participatie van omwonenden bij de totstandkoming van het project. Dit is volgens eiser in strijd met de door de gemeenteraad in februari 2015 vastgestelde Nota “Beleidsuitgangspunten zonnevelden Voorst”.
3.2.
Verweerder heeft aangegeven dat de omwonenden door KS NL15 B.V in mei 2018 tijdens een buurtbijeenkomst zijn geïnformeerd over de plannen voor de realisatie van een zonnepark. Eind oktober 2018 heeft de gemeente het plan tijdens een bijeenkomst met 25 à 30 belangstellenden besproken.
3.3.
In de Nota staat het volgende:
“Bij een zonneveld in de nabijheid van dichter bebouwde gebieden, zoals een dorpsrand, vinden we het van belang dat de ligging en begrenzing van het zonneveld goed is afgestemd op het bebouwde gebied. Zo kan een zonneveld ook worden gebruikt voor educatieve of informatieve doeleinden.
Daarnaast vinden wij het wenselijk dat omwonenden en belanghebbenden kunnen participeren in het opstellen van het inrichtingsplan en desgewenst in de exploitatie van het park. Wij vinden het juist in nabijheid van dorpen belangrijk dat burgers de mogelijkheid krijgen mede de regie te voeren over de inrichting, energiegebruik, besparing en (vormen van) opwekking. We willen de kracht van de samenleving benutten.”
3.4.
De rechtbank stelt vast dat uit de Nota geen participatieverplichting voortvloeit. Participatie wordt slechts wenselijk geacht, en deze participatie beperkt zich tot het opstellen van het inrichtingsplan en (desgewenst) de exploitatie van het park. Voorafgaand aan vergunningverlening is door de ontwikkelaar en de gemeente invulling gegeven aan de participatie van omwonenden door overleg te zoeken met betrekking tot het inrichtingsplan.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder, gelet op de geboden mogelijkheid tot overleg, niet gehandeld in strijd met de Nota. Het was bovendien de keuze van omwonenden om verder overleg over de inrichting van het zonnepark af te houden.
De beroepsgrond slaagt niet.
Omgevingsverordening Gelderland
4.1.
Het projectgebied was tot 19 december 2018 in de omgevingsverordening gelegen in een gebied dat was aangewezen als “Regionaal cluster glastuinbouw”. In artikel 2.21 van de Omgevingsverordening is met betrekking tot het “Regionaal cluster glastuinbouw” opgenomen dat een bestemmingsplan aan een in een Regionaal cluster glastuinbouw vrijgekomen perceel geen bestemming geeft die de ontwikkeling van glastuinbouw binnen dat cluster kan belemmeren.
Op grond van dit artikel is de vestiging van een zonnepark niet toegestaan.
Provinciale staten hebben op 19 december 2018 de Omgevingsverordening gewijzigd door het gebied op de plankaart bij de omgevingsverordening aan te wijzen als “Regionaal cluster glastuinbouw met verbrede reikwijdte”. In artikel 2.21a is de volgende uitzonderingsbepaling opgenomen voor dit gebied:
“In afwijking van artikel 2.21 kan het bestemmingsplan voor gronden gelegen binnen het Regionaal cluster glastuinbouw met verbrede reikwijdte regels geven omtrent het gebruik van die gronden:
a. die duurzame energieproductie door de aanleg van zonnepanelen mogelijk maken, of
b. die de bouw van een waterzuiveringsinstallatie mogelijk maken.”
Door deze wijziging staat de omgevingsverordening niet langer in de weg aan realisatie van een zonnepark.
4.2.
Eiser betoogt dat deze wijziging van de Omgevingsverordening ondeugdelijk en in strijd met de vereiste zorgvuldigheid tot stand is gekomen. Volgens eiser heeft deze significante wijziging van de Omgevingsverordening niet ter inzage gelegen zoals de uniforme openbare voorbereidingsprocedure voorschrijft, zodat omwonenden niet de gelegenheid hebben gehad om hierover zienswijzen kenbaar te maken.
Op de voorbereiding van een omgevingsverordening is niet de uniforme openbare voorbereidingsprocedure uit afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing. De rechtbank begrijpt het betoog van eiser, ambtshalve de rechtsgronden aanvullend, daarom als een beroep op artikel 4.1, zesde lid van de Wet ruimtelijke ordening (Wro).
4.3.
Artikel 4.1, zesde lid, van de Wro luidt als volgt:
“Een provinciale verordening als bedoeld in dit artikel wordt niet vastgesteld dan nadat het ontwerp in de Staatscourant, langs elektronische weg en op de in de provincie gebruikelijke wijze is bekendgemaakt en aan een ieder de gelegenheid is geboden om binnen een bij die bekendmaking te stellen termijn van ten minste vier weken schriftelijk of langs elektronische weg opmerkingen over het ontwerp ter kennis van provinciale staten te brengen.”
4.4.
Vast staat dat artikel 2.21a niet was opgenomen in de ontwerp-omgevingsverordening die van 14 juni 2018 tot en met 9 augustus 2018 ter inzage lag. Dit artikel is pas in de vastgestelde omgevingsverordening opgenomen naar aanleiding van zienswijzen van Schoneveld Breeding – het glastuinbouwbedrijf ten noorden van het zonnepark – en de regio Stedendriehoek. Eiser heeft door deze wijziging niet tijdens de inspraaktermijn zijn opmerkingen over dit deel van de ontwerp-omgevingsverordening naar voren kunnen brengen.
De rechtbank is van oordeel dat dit niet maakt dat sprake is van strijd met artikel 4.1, zesde lid, van de Wro. Eiser heeft namelijk tijdens een hoorzitting van provinciale staten op 21 november 2018 kunnen inspreken. In zoverre heeft hij opmerkingen ter kennis van provinciale staten kunnen brengen.
De beroepsgrond slaagt niet.
Goede ruimtelijke ordening
5. De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3o, van de Wabo een omgevingsvergunning te verlenen voor een project dat in strijd is met een bestemmingsplan, is een bevoegdheid van verweerder. De omgevingsvergunning mag niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening.
Verweerder heeft beleidsruimte bij de beslissing of hij gebruik maakt van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan. De bestuursrechter toetst of verweerder bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. [1]
6.1.
Aan de omgevingsvergunning is de “Ruimtelijke onderbouwing Zonnepark Voorst” ten grondslag gelegd. In paragraaf 3.4 van de ruimtelijke onderbouwing wordt ingegaan op de landschappelijke inpassing. Door Thus landschapsarchitectuur & stedenbouw is daarnaast het rapport “Inpassing zonnepark aan de Oude Zutphenseweg, een verkenning van potentie en kwaliteiten” opgesteld, welke onderdeel uitmaakt van de omgevingsvergunning. In dit rapport wordt ingegaan op het landschapsbeeld.
6.2.
Eiser betoogt dat de ruimtelijke onderbouwing onjuist is voor wat betreft de schets van de historie van het gebied. Hij verwijst daarvoor naar het rapport “Zonnepark Oude Zutphenseweg; Beoordeling van het ontwerp en de ruimtelijke onderbouwing” van M.H. Brascamp en F. Brascamp-Stevens van 11 februari 2019.
6.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voor wat betreft de inpassing van het zonnepark in het landschap in redelijkheid de landschapswaarden in de periode rond 1900 als uitgangspunt kunnen nemen. Dat het gebied in een eerdere periode andere landschapswaarden kende, betekent niet dat verweerder van deze landschapswaarden uit had moeten gaan bij de landschappelijke inpassing.
De beroepsgrond slaagt niet.
Landschappelijke waarden
7.1.
Eiser betoogt dat verweerder de Nota en de Ruimtelijke Toekomstvisie Voorst onjuist heeft toegepast, en dat het zonnepark onvoldoende landschappelijk is ingepast. Volgens eiser brengt het plan een onevenredige ingreep van het landschap met zich mee en gaat al het uitzicht op het achterliggende land verloren. De ontwikkeling verstoort daarnaast de nog zichtbare cultuurhistorische waarden en kenmerkende elementen van het landschap.
7.2.
Wat betreft het verlies van uitzicht overweegt de rechtbank dat geen blijvend recht op een vrij uitzicht bestaat. [2] Dat door de ontwikkeling het uitzicht van eiser wordt verminderd betekent dus niet dat verweerder daarom de omgevingsvergunning had moeten weigeren.
In de ruimtelijke onderbouwing wordt aan de hand van het Landschapsontwikkelingsplan, de Nota en de Ruimtelijke Toekomstvisie Voorst ingegaan op de landschappelijke en cultuurhistorische waarden van het gebied. Daarnaast is voor het gebied een landschappelijk inpassingsplan opgesteld.
Eiser heeft verder niet concreet onderbouwd waarom de ontwikkeling in strijd zou zijn met dit beleid, dan wel op welk punt de landschappelijk inpassing onvoldoende zou zijn.
De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
8. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, voorzitter, mr. M.S.T. Belt en mr. J.H. van Breda, rechters, in tegenwoordigheid van mr. E. Mengerink, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 14 oktober 2019
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing.
Op grond van artikel 1.6a van de Crisis- en herstelwet kunnen na genoemde zes weken geen gronden meer worden aangevoerd.