Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 18/4584
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 januari 2020
in de zaak tussen
Stichting Landschapskapitaal, te Leiden, eiseres
(gemachtigde: mr. B.S. ten Kate),
en
het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland, verweerder
(gemachtigden: mr. M. van Uitert-Verhees en mr. drs. M.A.J. Mehciz).
Procesverloop
Bij besluit van 16 november 2016 heeft verweerder de aanvraag van eiseres tot verlening van subsidie voor de realisering van natuur op een tweetal percelen in de gemeente Wijchen afgewezen.
Bij besluit van 14 juni 2017 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Het tegen dit besluit ingestelde beroep is door de rechtbank bij uitspraak van 2 maart 2018 gegrond verklaard en het besluit van 14 juni 2017 is vernietigd.
Bij besluit van 10 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder opnieuw beslist op het bezwaar van eiseres en het ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 11 december 2019. Eiseres is daarbij vertegenwoordigd door [Naam A] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verder heeft eiseres meegenomen [Naam B] , werkzaam bij [Bedrijf A] . Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Waar gaat deze uitspraak over?
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de weigering van verweerder om aan eiseres een functieveranderingssubsidie en een investeringssubsidie te verlenen. Eiseres heeft deze subsidies gevraagd voor het omvormen en inrichten van een perceel aan [adres A] te [plaats] met (meer) kruiden- en faunarijk grasland dat wordt omzoomd door landschapselementen (een hoogstamboomgaard, struweelhagen en knipheggen), voornamelijk om het leefgebied van de das aldaar te verbeteren. De subsidieaanvraag is gebaseerd op de Subsidieverordening Kwaliteitsimpuls natuur en landschap Gelderland. De rechtbank merkt op dat deze verordening per 1 januari 2016 is ingetrokken, maar dat deze verordening en de daarop gebaseerde regels van toepassing blijven op aanvragen die, zoals deze aanvraag, vóór 1 januari 2016 zijn gedaan. In de bijlage bij deze uitspraak staan de artikelen uit deze verordening die op deze zaak van toepassing zijn.
Wat is de achtergrond van het bestreden besluit?
2. Zoals in het procesverloop is vermeld, heeft de rechtbank een eerder besluit van verweerder op het bezwaar tegen het besluit op de subsidieaanvraag vernietigd. Daarom moest verweerder opnieuw op het bezwaar beslissen. Verweerder heeft het bezwaar bij het nu bestreden besluit weer ongegrond verklaard. Dat geldt voor beide subsidies.
2.1.
Verweerder weigert de gevraagde functieveranderingssubsidie omdat niet wordt voldaan aan de voorwaarde dat sprake moet zijn van de omzetting van landbouwgrond in natuurterrein. Daartoe stelt verweerder dat weliswaar sprake is van landbouwactiviteit, maar dat er (niettemin) geen sprake is van landbouwgrond als bedoeld in de verordening omdat het betreffende perceel de hoofdfunctie natuur heeft. Omdat er geen sprake is van landbouwgrond kan er ook geen sprake zijn van omzetting van landbouwgrond naar natuur, zodat de functieveranderingssubsidie moet worden geweigerd, aldus verweerder.
2.2.
Over de investeringssubsidie stelt verweerder zich op het standpunt dat de grond waarvoor de subsidie is aangevraagd, de hoofdfunctie natuur heeft en is gelegen binnen de ecologische verbindingszone Heumen-Horssen, waarbinnen het fungeren als leefomgeving voor de das centraal staat. Op die grond komen al jarenlang dassen voor die daar, vanwege een dassenburcht, ook woonachtig zijn op de grond. Daarom zijn er volgens verweerder in het geheel geen investeringsmaatregelen nodig om dit doel te bereiken; het doel is al bereikt. Wat betreft het voorstel om de grond in te zaaien met een mengsel om natuurbeheertype N12.02 kruiden-en faunarijk grasland te ontwikkelen, stelt verweerder ook nog dat dat niet nodig is voor de voedselvoorziening van de das, omdat die zich op de grond, die zich nog verder zal ontwikkelen als Kruiden- en faunarijk grasland, thuis voelt en voldoende voedsel kan vinden. Zelfs al zou aan alle voorwaarden worden voldaan, dan nog is verweerder gelet op de feiten en omstandigheden niet bereid om de investeringssubsidie – voor knip- en scheerheggen, hoogstamboomgaard(en), zaaigoed, e.d. – te verlenen. Daarom heeft verweerder de aanvraag om investeringssubsidie afgewezen.
Wat is het peilmoment voor de beoordeling van de subsidieaanvraag?
3. Eiseres betoogt dat verweerder een onjuist peilmoment heeft gehanteerd omdat niet is uitgegaan van de toestand van het perceel ten tijde van de aanvraag om subsidie.
3.1.
Uitgangspunt bij het nemen van een besluit op bezwaar is dat daarbij wordt uitgegaan van de feiten en omstandigheden zoals deze zijn op het moment dat het besluit op bezwaar wordt genomen. De rechtbank ziet in dit geval geen aanleiding van dit uitgangspunt af te wijken. In de verordening is immers wat betreft de vraag of sprake is van landbouwgrond in de zin van de verordening geen peilmoment opgenomen. Weliswaar is, zoals eiseres op zitting heeft betoogd, in artikel 20, derde lid, van de subsidieverordening een peilmoment genoemd, maar die heeft alleen betrekking op de waardebepaling als er sprake is van landbouwgrond, niet op de kwalificatie van de grond zelf. Verder blijkt uit de standpunten van eiseres en verweerder dat zij er allebei van uitgaan dat de kwalificatie van de grond niet verschilt op beide momenten: eiseres is van opvatting dat op beide momenten sprake is van landbouwgrond, terwijl verweerder meent dat dit op beide momenten niet het geval is.
Verweerder heeft daarom voor de bepaling van de vraag of de beide subsidies kunnen worden verleend terecht de toestand van de grond betrokken op de datum van het bestreden besluit. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Is verweerder bij de weigering van de functieveranderingssubsidie er terecht vanuit gegaan dat geen sprake is van landbouwgrond?
4. Eiseres betoogt dat verweerder ten onrechte de gronden niet heeft aangemerkt als landbouwgrond. Uit de verordening volgt dat als er geen sprake is van landbouwgrond, er geen functieveranderingssubsidie kan worden verleend. [1]
4.1.
Partijen zijn het er over eens dat sprake is van landbouwactiviteit als bedoeld in de verordening. Zoals verweerder stelt in het bestreden besluit: de grond wordt bedekt met grasland en in een goede landbouw- en milieuconditie gehouden. Maar verweerder is niettemin van opvatting dat geen sprake is van landbouwgrond omdat het perceel de hoofdfunctie natuur heeft. In de verordening worden gronden met als hoofdfunctie natuur uitgezonderd van het begrip landbouwgrond. [2] De grond waarvoor de subsidie is aangevraagd, maakt deel uit van de ecologische verbindingszone Heumen-Horssen. Doelsoorten in dit gebied zijn de das en de kamsalamander. Hieruit volgt dat de bestemming en de functie van de grond natuur is. Verder stelt verweerder dat de grond waarvoor subsidie is aangevraagd onder meer om die reden is opgenomen in het Natuurbeheerplan van de provincie, waaruit eveneens volgt dat de functie van de grond natuur betreft. Verder hebben de betreffende gronden in het bestemmingsplan van gemeente Wijchen de bestemming “Natuur-1”, aldus verweerder.
Ook stelt verweerder dat uit de bevindingen van het onderzoek ter plaatse door een ecoloog van de provincie op 2 mei 2018 niet blijkt dat de gronden feitelijk de hoofdfunctie landbouwgrond hebben. De bevindingen van de ecoloog zijn neergelegd in het rapport van 2 mei 2018. In het rapport is gesteld dat niet is gebleken dat op dat moment dieren op de grond worden gehouden ten behoeve van landbouwdoeleinden, dat van enige vorm van agrarisch (mede) gebruik niet is gebleken, dat in het graslandgebied forse hoogteverschillen zijn aangebracht, die niet passen in een agrarisch grasland, dat duidelijk is dat het gebied (ook het grasland) is ingericht met als oogmerk natuurontwikkeling en dat het gebied zich met een voortgaand hooilandbeheer naar verwachting kan ontwikkelen als kruiden- en faunarijk grasland. Hieruit volgt volgens verweerder dat ook uit het feitelijk gebruik niet blijkt dat er sprake is van een hoofdfunctie landbouwgrond.
4.2.
Eiseres stelt hier tegenover dat de percelen al meerdere jaren in geliberaliseerde pacht worden uitgegeven, dat de pachter na de ontgronding die heeft plaatsgevonden eveneens grond- en zaaiwerk heeft verricht (grasland gecombineerd met kruiden gezaaid), dat er mest op de percelen wordt aangebracht (sinds 2018 geen drijfmest meer maar ruige stalmest), dat in het voorjaar van 2018 60 grote pakken gras zijn geoogst en op 17 september 2018 nogmaals, dat met enige regelmaat schapen worden geweid en dat ook Boer & Bunder het landbouwkundig gebruik van de gronden bevestigt. Op de zitting heeft eiseres nog gesteld dat de gronden in het bestemmingsplan van de gemeente Wijchen weliswaar de bestemming “Natuur-1” heeft, maar dat deze bestemming juist is opgenomen om de gronden tot natuur te ontwikkelen, niet omdat de gronden al natuur zijn.
4.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zijn standpunt dat sprake is van de hoofdfunctie natuur onvoldoende onderbouwd. In het standpunt van verweerder, zoals weergegeven onder 4.1 speelt de bestemming zoals die uit de ecologische verbindingszone Heumen-Horssen, het natuurbeheerplan en het bestemmingsplan blijkt, een belangrijke rol. Het moet echter vooral om het feitelijk gebruik gaan. Dat de grond deel uitmaakt van de ecologische verbindingszonde, opgenomen is in het natuurbeheerplan en voorzien is van een natuurbestemming in het bestemmingsplan betekent nog niet dat ook de feitelijke hoofdfunctie (al) natuur is. Hoewel verweerder wist dat de grond verpacht is, heeft hij verzuimd om bij de pachter te informeren naar het feitelijk gebruik. Het onderzoek van verweerder naar het feitelijk gebruik van de grond acht de rechtbank dan ook onzorgvuldig, waardoor de vaststelling dat sprake is van de hoofdfunctie natuur niet berust op een deugdelijke motivering; het rapport van de ecoloog maakt dat niet anders, nu dat alleen een momentopname betreft en ook de ecoloog heeft verzuimd bij de pachter te informeren naar het feitelijk gebruik. Het bestreden besluit is dan ook in zoverre in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb, waarin is bepaald dat het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen vergaart, en artikel 7:12 van Pro de Awb, op grond waarvan het bestreden besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering. Deze beroepsgrond slaagt.
Heeft verweerder in redelijkheid de investeringssubsidie kunnen weigeren?
5. Uit artikel 8 van Pro de subsidieverordening volgt dat verweerder een investeringssubsidie kan verstrekken voor eenmalige investeringen in een natuurterrein. In artikel 1, aanhef en onder t, van de subsidieverordening is “natuurterrein” gedefinieerd als binnen de provincie gelegen grond met als hoofdfunctie natuur, die ingevolge artikel 2.1, tweede lid, onderdeel a, van de Subsidieverordening Natuur- en Landschapsbeheer Gelderland 2009 is begrensd, alsmede gronden waarvoor een subsidie functieverandering als bedoeld in artikel 15 van Pro de onderhavige regeling is verstrekt.
5.1.
Hieruit blijkt dat een investeringssubsidie kan worden verleend indien er sprake is van gronden met de hoofdfunctie natuur of indien een functieveranderingssubsidie is verleend. Verweerder weigert de subsidie omdat, hoewel sprake is van binnen de provincie gelegen grond met de hoofdfunctie natuur en deze grond in het Natuurbeheerplan is begrensd, de subsidie moet worden geweigerd omdat niet is voldaan aan de voorwaarden van artikel 11 van Pro de verordening, met name de voorwaarde genoemd in het eerste lid, aanhef en onder a, en de voorwaarde genoemd in het eerste lid, aanhef en onder c.
5.2.
Uit het bestreden besluit blijkt dat verweerder bij de beoordeling van de aanvraag ervan is uitgegaan dat sprake is van grond met de hoofdfunctie natuur. Dit standpunt is, zo volgt uit overweging 4.3, onzorgvuldig voorbereid en onvoldoende onderbouwd. Omdat de beoordeling of voldaan is aan de voorwaarden voor een investeringssubsidie niet los is te zien van het aanmerken als grond met de hoofdfunctie natuur, is ook de weigering van de investeringssubsidie onvoldoende gemotiveerd. Dat betekent dat ook de gronden inzake de investeringssubsidie slagen.
Wat betekent dat voor het beroep?
6. De gronden tegen beide onderdelen van het besluit slagen. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Verweerder moet een nieuw besluit nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van tien weken.
6.1.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
6.2.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen tien weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- gelast dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 338,- aan haar vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.P.C.G. Derksen, voorzitter, mr. J.J. Penning en mr. J.H. van Breda, rechters, in tegenwoordigheid van R. van Diest, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 20 januari 2020 .
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Bijlage.
Wettelijk kader.
Subsidieverordening Kwaliteitsimpuls natuur en landschap Gelderland
Artikel 1.
In deze subsidieverordening wordt verstaan onder:
[…]
g. functieverandering: het omzetten van landbouwgrond naar natuurterrein;
[…]
k. investeringssubsidie: subsidie als bedoeld in artikel 8;
l. landbouwactiviteit: activiteit als bedoeld in artikel 2,onderdeel c, van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van de Europese Unie van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van Verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr.378/2007 en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1782/2003(PbEU L 30);
m. landbouwer: natuurlijke persoon of rechtspersoon die, dan wel een samenwerkingsverband van natuurlijke personen of rechtspersonen dat, een landbouwactiviteit uitoefent;
n. landbouwgrond: binnen de provincie gelegen stuk grond waarop een landbouwactiviteit wordt uitgevoerd, niet zijnde gronden als bedoeld in onderdeel r, andere gronden met als hoofdfunctienatuur of gronden als bedoeld in artikel 5a van de Beleidsregels Regeling GLB-inkomenssteun 2006 van de minister van Economische Zaken;
[…]
q. natuurbeheerplan: plan als bedoeld in artikel 2.1 van de Subsidieverordening Natuur- en Landschapsbeheer Gelderland 2009;
[…]
t. natuurterrein: binnen de provincie gelegen grond met als hoofdfunctie natuur, die ingevolge artikel 2.1, tweede lid, onderdeel a, van de Subsidieverordening Natuur- en Landschapsbeheer Gelderland 2009 is begrensd, alsmede gronden waarvoor een subsidie functieverandering als bedoeld in artikel 15 van Pro de onderhavige regeling is verstrekt;
[…]
w. subsidie functieverandering: subsidie als bedoeld in artikel 15;
[…].
Artikel 8.
Gedeputeerde Staten kunnen op aanvraag een investeringssubsidie verstrekken voor éénmalige investeringen in een natuurterrein die, door middel van éénmalige inrichtingsmaatregelen, rechtstreeks de fysieke condities of kenmerken van het desbetreffende natuurterrein wijzigen met als doel:
a. de realisatie van een natuurbeheertype op grond die een functieverandering heeft ondergaan;
b. de realisatie en bescherming van een landschapselement op grond die een functieverandering heeft ondergaan;
c. de verhoging van de natuurkwaliteit van het bestaande natuurbeheertype;
d. de verhoging van de natuurkwaliteit van het bestaande landschapselement;
e. de omzetting van een natuurterrein met een bestaand natuurbeheertype in een natuurterrein met een overeenkomstig de ambitiekaart gewenst natuurbeheertype te realiseren; of
f. de realisatie of verhoging van de natuurkwaliteit van een habitattype.
Artikel 11.
Een investeringssubsidie kan worden verleend indien is voldaan aan de volgende voorwaarden:
a. de betreffende maatregelen in het investeringsplan, onderscheidenlijk het programma, dragen naar het oordeel van Gedeputeerde Staten bij aan de realisatie van het op basis van artikel 10, eerste lid, onderdeel b, onderscheidenlijk artikel 10, vijfde lid, onderdeel c, omschreven en in artikel 8 bedoelde Pro investeringsdoel;
b. het op basis van artikel 10, eerste lid, onderdeel b, onderscheidenlijk artikel 10, vijfde lid, onderdeel c, omschreven en in artikel 8 bedoelde Pro investeringsdoel is in overeenstemming met het natuurbeheerplan of beheerplan zoals dat op de datum van aanvraag van de betreffende subsidie gold;
c. de maatregelen die het investeringsplan, onderscheidenlijk het programma, beschrijft realiseren deze omzetting, verhoging van de kwaliteit, realisatie of aanleg als vermeld in onderdeel a efficiënt en effectief;
d. er is geen aanvang gemaakt met de uitvoering van de inrichtingsmaatregelen vóórdat:
i. de taxatie, bedoeld in artikel 20, derde lid, door de DLG is uitgevoerd, indien de aanvraag voor een investeringssubsidie vergezeld gaat van een aanvraag voor een subsidie functieverandering als bedoeld in artikel 15, dan wel
ii. de ontvangst van de aanvraag voor investeringssubsidie door of namens Gedeputeerde Staten is bevestigd, voor zover het andere gevallen dan onder i. betreft;
e. de inrichtingsmaatregelen als bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel a tot en met e leiden tot:
i. een natuurbeheertype dat voldoet aan de betreffende eisen zoals opgenomen in de Index natuur en landschap;
ii. een agrarisch beheerpakket, beheerpakket landschap of landschapselement dat voldoet aan de betreffende instapeisen zoals opgenomen in de Subsidieregeling natuur- en landschapsbeheer Gelderland.
Artikel 15.
Gedeputeerde Staten kunnen op aanvraag subsidie verstrekken voor de waardedaling van grond ten gevolge van:
a. de omzetting van landbouwgrond in natuurterrein; of
b. de omzetting van landbouwgrond ten behoeve van de daaropvolgende aanleg van een landschapselement of realisatie van een beheerpakket landschap.
Artikel 18, eerste lid.
1. Een subsidie functieverandering kan worden verstrekt indien is voldaan aan de volgende voorwaarden:
a. de subsidie is bedoeld voor de omzetting van landbouwgrond als bedoeld in artikel 15;
b. de functieverandering dient niet tot uitvoering van wettelijke verplichtingen of een bestaand(e) (publiekrechtelijk) convenant, regeling of afspraak;
c. de functieverandering is in overeenstemming met het natuurbeheerplan zoals dat op de datum van aanvraag van de subsidie functieverandering gold;
d. de in het realisatieplan beschreven wijze van ontwikkeling en beheer van het natuurterrein, het landschapselement of het beheerpakket landschap draagt naar het oordeel van Gedeputeerde Staten voldoende bij aan de doelstellingen zoals opgenomen in het natuurbeheerplan.
Artikel 20 (vaststelling subsidie functieverandering)
[…]
3. De waarde van de landbouwgrond als bedoeld in het eerste lid wordt bepaald op basis van een taxatie uitgevoerd door de DLG. Bij deze taxatie wordt uitgegaan van de waarde in het economisch verkeer bij agrarische bestemming en wordt als peildatum gehanteerd de eerste dag van de maand waarin de aanvraag is ontvangen. Indien de aanvraag onvolledig of onjuist is wordt als peildatum aangehouden de eerste dag van de maand waarin de aanvraag is gecompleteerd.
[…]