Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 17/409
uitspraak van de meervoudige kamer van 31 januari 2020
in de zaak tussen
Stichting Veiliger Zaltbommel, te Zaltbommel, eiseres
(gemachtigde: mr. J.E. Dijk),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland, verweerder,
(gemachtigden: mr. E.H.P. Brans en mr. K. Winterink)
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Sachem Europe B.V., te Zaltbommel,
Sachem Europe B.V., te Zaltbommel,
(gemachtigde: mr. H.M.F.F. Verbeet).
Procesverloop
Bij besluit van 13 december 2016 heeft verweerder aan Sachem een watervergunning verleend voor een grondwateronttrekking op haar bedrijfsperceel.
Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Sachem heeft een reactie ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 december 2019. Namens de stichting zijn verschenen [Naam A] , [Naam B] en [Naam C] , bijgestaan door gemachtigde mr. J.E. Dijk. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door H. Boerdam, R.A.A.H.H. van Rossem-Loomans, bijgestaan door gemachtigde mr. K. Winterink. Namens Sachem zijn verschenen R. Rosman en J. Knaapen, bijgestaan door gemachtigde mr. H.M.F.F. Verbeet.
Overwegingen
1.1.
Sachem exploiteert sinds 1970 op het [perceel A] te [plaats A] een chemisch bedrijf. Als gevolg van het productieproces en een brand in 1974 is het perceel vervuild geraakt met voornamelijk benzeen. Deze vervuiling is eerder gedeeltelijk gesaneerd, maar onder de bebouwing zijn restverontreinigingen achtergebleven.
1.2.
Bij besluit van 23 juni 2005 heeft verweerder op grond van artikel 29 van de Wet bodembescherming ingestemd met een saneringsplan voor het perceel (het Saneringsplan 2005). Aan dit saneringsplan ligt het “Saneringsplan bodemverontreiniging Sachem Zaltbommel” van Royal Haskoning van 11 april 2005 ten grondslag.
In het saneringsplan staat dat de bodemopbouw bestaat uit een deklaag (tussen 0 en 7 meter onder het maaiveld) en het eerste watervoerende pakket (tussen 7 meter en 70 meter onder het maaiveld). Bij het komen tot een voorkeursvariant voor de sanering zijn drie saneringsvarianten met elkaar vergeleken:
De multifunctionele variant.
Kosteneffectieve variant met in-situ maatregelen.
Kosteneffectieve variant met natuurlijke afbraak.
Van variant 1 is afgezien omdat deze praktisch en technisch niet haalbaar is zonder het verwijderen van de aanwezige productiehallen. Van variant 2 is afgezien omdat het grootste deel van de verontreiniging niet door het in-situ-systeem kan worden bereikt.
Sachem heeft daarom gekozen voor variant 3. In deze variant wordt in-situ-sanering van de deklaag (vooralsnog) achterwege gelaten en dient in een periode van circa 35 jaar een stabiele eindsituatie te worden bereikt. Voor de verontreiniging in de deklaag is gekozen voor natuurlijke afbraak door geohydrologische maatrelen.
Voor de verontreiniging in het eerste watervoerende pakket wordt voor de sanering gebruikt gemaakt van grondwateronttrekkingsbronnen, waaronder de bronnen voor koelwateronttrekking. De diepe grondwateronttrekking wordt gebruikt om een geforceerde grondwaterstroming te creëren, waarmee de omstandigheden voor natuurlijke afbraak in de bronzone worden geoptimaliseerd. De onttrekking maakt daardoor onderdeel uit van de sanering.
In het saneringsbesluit worden vijf monitoringsperiodes onderscheiden, namelijk de monitoring in de opstartfase (0-1 jaar), de intensieve monitoring (1-6 jaar), monitoring (6-10 jaar), extensieve monitoring (10-35 jaar) en het vaststellen van de stabiele eindsituatie (35-38 jaar). Na elke periode volgt een ijkmoment, waarbij op basis van een voortgangsrapportage de werking van de saneringsmaatregelen wordt geëvalueerd en het saneringssysteem of monitoringsprogramma kan worden bijgesteld. Ook is voorzien in een faalscenario.
1.3.
Verweerder heeft vervolgens op 17 augustus 2005 een vergunning verleend op grond van de Grondwaterwet voor het onttrekken van 1.854.000 m³ grondwater per jaar (489.000 m³ per kwartaal) voor een periode van zes jaar, of zoveel langer als nodig om aan het saneringsdoel voor het grondwater in het eerste watervoerende pakket te voldoen.
1.4.
In 2007 is de opstartfase gestart en in 2008 de intensieve monitoringsfase. Op 5 augustus 2013 heeft Royal HaskoningDHV een evaluatieverslag voor deze periodes opgesteld met voorstellen voor fase twee van de sanering, zoals injecties van natriumsulfaat en het aanbrengen van een bioscherm.
Bij besluit van 18 februari 2014 heeft verweerder ingestemd met de op dit evaluatieverslag gebaseerde wijziging van het saneringsplan. In het instemmingsbesluit staat het volgende:
“- om het bereiken van een stabiele eindsituatie te versnellen wordt de onttrekking van grondwater uit de aanwezige diepe bronnen voortgezet in de 2e fase van de sanering (periode 2014-2024);
- om de natuurlijke afbraak van benzeen te stimuleren wordt in de kern van de verontreiniging natriumsulfaat aan het grondwater toegevoegd. De onttrekking van het grondwater uit de diepe bronnen zorgt ervoor dat het natriumsulfaat over de gehele bronzone wordt verspreid. Naar verwachting zal het ongeveer 5 jaar duren om het natriumsulfaat over de gehele bronzone te verspreiden. Na deze periode zal de onttrekking van het grondwater geleidelijk worden afgebouwd;
- om het afbraakproces te volgen wordt er in de periode 2014-2018 jaarlijks gemonitord. In 2018 wordt de 2e fase van de sanering geëvalueerd en wordt er een beslissing genomen over het vervolg van de sanering tot 2024.”
1.5.
Bij besluit van 18 februari 2014 heeft het waterschap Rivierenland een watervergunning verleend voor de grondwateronttrekking. Deze watervergunning is door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) bij uitspraak van 3 februari 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:234) vernietigd, omdat niet het waterschap maar het college van gedeputeerde staten van Gelderland bevoegd gezag is voor de watervergunning.
1.6.
In het besluit van 13 december 2016 heeft verweerder op grond van artikel 6.4 van de Waterwet wederom een watervergunning verleend voor een grondwateronttrekking van 1.800.000 m³, met een maximum van 450.000 m³ per kwartaal, voor de periode tot 1 juli 2018 en voor een grondwateronttrekking van 1.000.000 m³ voor de periode van 1 juli 2018 tot 1 juli 2023. Verweerder heeft overwogen dat het grondwater mede kan worden ingezet voor industriële toepassing in het bedrijfsproces als koelwater en dat de onttrekking van grondwater dient te worden beëindigd nadat is vastgesteld dat de grondwatersanering is voltooid.
Tweede evaluatieverslag, handhavingsverzoek en aanvraag derde koeltoren
2.1.
Tijdens de beroepsprocedure bij de rechtbank heeft een tweede evaluatie plaatsgevonden. De resultaten van deze evaluatie staan in het rapport “Evaluatieverslag periode 2 Bodemsanering van Voordenpark te Zaltbommel” van Royal HaskoningDHV van 17 juli 2018. Uit het evaluatieverslag blijkt dat de uitgevoerde sulfaatinjecties niet hebben geleid tot een versnelling van de natuurlijke afbraak van benzeen, en dat de actieve grondwateronttrekking niet heeft geleid tot een betere verspreiding van de sulfaatoplossing. In het rapport wordt voorgesteld om te stoppen met de sulfaatinjecties.
Bij besluit van 26 juni 2019 heeft verweerder ingestemd met het evaluatieverslag. Met betrekking tot de grondwateronttrekking staat in het besluit het volgende:
“De grondwateronttrekkingen van Sachem worden niet meer als een actieve saneringsmaatregel in de periode 2018-2024 beschouwd. Het kan echter wel als onderdeel van een terugvalscenario worden ingezet bij ongewenste verspreiding van benzeen. Vanuit de Wet bodembescherming kan de actieve grondwateronttrekking worden beëindigd. De grondwateronttrekking heeft ook een functie voor de bedrijfsvoering als koelwater. Dit wordt echter in een andere vergunning geregeld (Waterwetvergunning van 13 december 2016, met zaaknummer 2016-003857) waarop deze beschikking geen betrekking heeft. De afbouw van de grondwateronttrekking dient in dat kader te worden behandeld.”
2.2.
Eiseres heeft op 21 januari 2019 een handhavingsverzoek ingediend met betrekking tot de watervergunning. Eiseres stelt dat Sachem in een persbericht van 6 oktober 2018 heeft aangegeven dat de grondwatersanering is afgerond. Volgens eisers volgt in dat geval uit voorschrift 2.1 van de watervergunning dat de onttrekking van grondwater dient te worden beëindigd.
2.3.
Op 29 maart 2019 heeft Sachem een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning die voorziet in de realisatie van een derde koeltoren, met een bijbehorende melding op grond van het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Deze aanvragen worden door verweerder aangehouden in verband met de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019.
2.4.
In het ontwerpbesluit van 1 oktober 2019 overweegt verweerder met betrekking tot het handhavingsverzoek van eiseres dat tijdens een controle op 26 april 2019 is geconstateerd dat nog steeds grondwater werd onttrokken aan de bodem, maar dat de grondwateronttrekking niet (meer) plaatsvindt ten behoeve van de grondwatersanering. Daarom is sprake van een overtreding van artikel 2.1 van de watervergunning, aldus verweerder.
Procesbelang
3.1.
De rechtbank zal naar aanleiding van deze ontwikkelingen eerst ingaan op het procesbelang van eiseres. Als de watervergunning niet (langer) werking heeft, zoals eiseres betoogt in de handhavingsprocedure, dan heeft zij geen belang meer bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroep.
3.2.
Voorschrift 2.1 bij de watervergunning luidt als volgt:
“De vergunning is geldig tot uiterlijk 1 juli 2023 voor wat betreft de onttrekking ten behoeve van de grondwatersanering. De onttrokken hoeveelheid grondwater kan mede worden ingezet voor industriële toepassing in het bedrijfsproces als koelwater. Er mag niet meer grondwater worden onttrokken dan noodzakelijk is voor de sanering.”
3.3.
In voorschrift 2.1 wordt een koppeling gelegd tussen de noodzaak voor de sanering en de onttrekking van het grondwater. Verweerder stelt zich in het instemmingsbesluit ook op het standpunt dat de grondwateronttrekkingen niet meer als actieve saneringsmaatregel in de periode 2018-2024 worden beschouwd. Nu de grondwateronttrekking wel als onderdeel van het terugvalscenario kan worden ingezet, is de rechtbank echter van oordeel dat nog steeds sprake is van procesbelang.
Wettelijk kader
4. Artikel 2.1 van de Waterwet luidt als volgt:
“1 De toepassing van deze wet is gericht op:
a. voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met
b. bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en
c. vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.
2 De toepassing van deze wet is mede gericht op andere doelstellingen dan genoemd in het eerste lid, voor zover dat elders in deze wet is bepaald.”
Artikel 6.4 luidt als volgt:
“1 Het is verboden zonder daartoe strekkende vergunning van gedeputeerde staten grondwater te onttrekken of water te infiltreren:
a. ten behoeve van industriële toepassingen, indien de te onttrekken hoeveelheid water meer dan 150 000 m³ per jaar bedraagt;
b. ten behoeve van de openbare drinkwatervoorziening of een bodemenergiesysteem.
2 Bij provinciale verordening kan worden bepaald dat het eerste lid niet van toepassing is voor onttrekkingen waarbij de te onttrekken hoeveelheid ten hoogste 10 m³ per uur bedraagt.”
Artikel 6.21 luidt als volgt:
“Een vergunning wordt geweigerd, voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1 of de belangen, bedoeld in artikel 6.11.”
Watervergunning
5. Verweerder heeft de aanvraag getoetst aan de doelstellingen uit artikel 2.1 van de Waterwet en aan provinciaal beleid, waaronder de Omgevingsvisie van de provincie Gelderland.
In de Omgevingsvisie, zoals deze luidde ten tijde van het besluit, staat dat bij vergunningen voor industrie nadrukkelijk wordt gekeken of grondwater voor het gevraagde doel niet een te waardevolle grondstof is. Grondwater mag worden ingezet voor hoogwaardige industriële toepassingen of voor bedrijfsprocessen die alleen met grond- of drinkwater kunnen werken. Inzet van grondwater wordt als laagwaardig beschouwd als er alternatieven bestaan voor het gebruik van grondwater, zoals inzet van regenwater, oppervlaktewater of gedeeltelijk gezuiverd afvalwater. Een vergunning kan worden verleend als de onttrekking voor een laagwaardige toepassing wordt gecombineerd met een sanering of het voorkomen van wateroverlast. Daarbij moet wel ook de sanering op grond van de Wet bodembescherming zo doelmatig en efficiënt mogelijk zijn.
Verweerder heeft overwogen dat hij naar aanleiding van de aanvraag voor een watervergunning van Sachem van 18 februari 2013 bij brief van 29 augustus 2013 al aan het Waterschap heeft medegedeeld dat op basis van de op dat moment beschikbare gegevens de voorgestelde saneringswijze doelmatig is.
Verweerder geeft aan daarom in te kunnen stemmen met de inzet van het bij de grondwatersanering onttrokken grondwater als laagwaardige industriële toepassing omdat deze wordt gecombineerd met een doelmatige sanering op grond van de Wet bodembescherming, tot uiterlijk 1 juli 2023, of zoveel eerder als de grondwatersanering is voltooid.
Strijd met Omgevingsvisie
6.1.
Eiseres betoogt dat geen sprake is van een zo doelmatig en efficiënt mogelijke bodemsanering, en verwijst ter onderbouwing van haar standpunt naar de notities van ir. J.F. de Kreuk van 19 augustus 2016 en 16 februari 2017. In deze notities wordt ingegaan op de beoordeling van de effectiviteit van de bodemsanering. Volgens eiseres is daardoor sprake van strijd met het bepaalde in paragraaf 4.5.8.2.3 van de Omgevingsvisie Gelderland.
6.2.
De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld in hoeverre in het kader van het beroep tegen de watervergunning het (onherroepelijke) saneringsplan ter discussie kan worden gesteld. Kort samengevat komen de notities van Kreuk er immers op neer dat in het saneringsbesluit uit 2005 en in het wijzigingsbesluit uit 2014 is gekozen voor een verkeerde aanpak van de sanering door te kiezen voor (het voortzetten van) de grondwateronttrekking.
De rechtbank stelt vast dat het saneringsplan en de wijziging daarvan in 2014 onherroepelijk zijn. Dat het wettelijk stelsel het niet mogelijk maakte beroep in te stellen tegen de instemming met deze wijziging van het saneringsplan, en eiseres daardoor slechts een zienswijze hiertegen heeft kunnen indienen, maakt dit niet anders.
Naar het oordeel van de rechtbank mocht verweerder er daarom in beginsel van uitgaan dat het (gewijzigde) saneringsplan zo efficiënt en doelmatig mogelijk was, tenzij er sterke aanwijzingen bestonden dat dit niet (langer) het geval was.
6.3.
Uit het tweede evaluatieverslag van juli 2018 blijkt dat de sulfaatinjecties niet hebben geleid tot een versnelling van de natuurlijke afbraak van het benzeen en dat de actieve grondwateronttrekking ook niet heeft geleid tot een betere verspreiding van de sulfaatoplossing. De rechtbank merkt echter op dat dit evaluatieverslag en het op dit evaluatieverslag gebaseerde instemmingsbesluit van 26 juni 2019 dateren, dus van na het bestreden besluit van 13 december 2016.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich ten tijde van het besluit van 13 december 2016, gelet op het eerste evaluatieverslag van 5 augustus 2013 en de notitie van ir. J.W.P.M. Knaapen van KWA bedrijfsadviseurs van 21 juli 2015, in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de sanering zo doelmatig en efficiënt mogelijk was. De notitie van De Kreuk van 19 augustus 2016 was onvoldoende om hieraan te moeten twijfelen. Hoewel deze notitie niet is meegenomen in de notitie van KWA, bestond er geen aanleiding voor verweerder om hierover nader advies aan KWA te vragen. Ter zitting is immers gebleken dat De Kreuk dezelfde kritiek op het gewijzigde saneringsplan ook al vóór 21 juli 2015 kenbaar had gemaakt, en dat deze kritiek in de notitie van KWA is weerlegd.
De beroepsgrond slaagt niet.
7. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.S.T. Belt, voorzitter, mr. D.J. Post en mr. M.J.M. Verhoeven, rechters, in tegenwoordigheid van mr. E. Mengerink, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 31 januari 2020
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.