Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummers: ARN 20/5346 en 20/5309
uitspraak van de voorzieningenrechter van
op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[eiser] en [eiser] , te [verweerder] , eisers
(gemachtigde: mr. J.P. Hoegee),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wijchen, verweerder
(gemachtigde: mr. C.M.M. van Mil).
Procesverloop
Bij besluiten van 27 januari 2020 (primair besluit I en primair besluit II) heeft verweerder aan eisers ieder afzonderlijk een last onder dwangsom opgelegd.
Bij besluit van 19 maart 2020 heeft verweerder de begunstigingstermijn verlengd.
Bij besluit van 16 september 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij hebben verder de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek heeft plaatsgevonden op een digitale zitting op 23 november 2020.
[eiser] (eiseres) is verschenen, bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Inleiding
1. De voorzieningenrechter doet niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep. Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
2. Eisers zijn sinds 2000 gezamenlijk eigenaar van de recreatiewoning aan de [locatie] (de recreatiewoning). Het adres [locatie] te [verweerder] behoort tot recreatiepark [recreatiepark] . Eisers waren met elkaar getrouwd. In 2005 zijn zij gescheiden. Sinds 2010 zijn eisers weer bij elkaar en sinds 7 mei 2019 staat de heer [eiser] (eiser) ook weer op het adres van de recreatiewoning ingeschreven.
Op 21 maart 2019 heeft, in het kader van het handhavingstraject dat deel uitmaakt van het Ariadneproject, een controle plaatsgevonden bij de recreatiewoning. Tijdens deze controle is vastgesteld dat de recreatiewoning werd gebruikt voor permanente bewoning.
2.1.
Voor het perceel van de recreatiewoning geldt het bestemmingsplan ‘Geconsolideerde versie Buitengebied en herziening 2014’. Het perceel heeft een recreatieve bestemming. Gronden met deze bestemming zijn volgens het bestemmingsplan bedoeld voor recreatieve doeleinden. Permanente bewoning van de recreatiewoning is in strijd met het bestemmingsplan. [1]
2.2.
Tussen partijen is niet in geschil dat beide eisers de recreatiewoning als hoofdverblijf gebruiken. Verder staat niet ter discussie dat eiseres de recreatiewoning als hoofdverblijf mag gebruiken op grond van een op 27 juni 2007 verleende persoonsgebonden gedoogbeschikking en op grond van persoonsgebonden overgangsrecht volgens artikel 39.3.1 van de planregels.
3. Verweerder heeft in het bestreden besluit de bezwaren van eisers ongegrond verklaard, omdat volgens verweerder sprake is strijd met artikel 1.94 van de planregels. Dat artikel bepaalt dat het niet is toegestaan een recreatiewoning te gebruiken voor permanente bewoning. Omdat eiser voor het strijdig gebruik met het bestemmingsplan geen vergunning heeft, is volgens verweerder sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
Daarom heeft verweerder een last onder dwangsom opgelegd, die inhoudt dat eisers het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bestaande uit het gebruiken en/of laten gebruiken van betreffende recreatiewoning voor huisvesting van personen die daarvandaan naar hun werk gaan en/of gebruiken als centrum van hun sociaal maatschappelijk leven moeten beëindigen en beëindigd moeten houden. Wanneer eisers dat niet doen moeten zij ieder afzonderlijk een dwangsom betalen van € 2.000 per maand of een gedeelte van de maand tot een maximumbedrag van € 10.000.
Is sprake van een overtreding?
4. Eisers voeren aan dat het niet verboden is voor eiser om bij eiseres in te wonen. Volgens eisers kan niet uit het bestemmingsplan worden afgeleid dat inwoning in gevallen van het persoonsgebonden overgangsrecht, waaronder eiseres valt, niet zou zijn toegestaan. Volgens eisers is door inwoning geen sprake van ‘vergroting van het gebruik van recreatiewoningen’ als bedoelt in artikel 39.3.2 van de planregels.
4.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat door de inwoning van eiser wel sprake is van vergroting van het gebruik als bedoeld in artikel 39.3.2 van de planregels. Daarnaast bepaalt artikel 39.3.1 van de planregels dat de natuurlijke personen die de bestaande gebruikers van de recreatiewoningen zoals opgenomen in 39.3.3 permanent zijn, de permanente bewoning van deze recreatiewoning mogen doorzetten. Dit wijst er volgens verweerder op dat het niet de bedoeling is dat het gedoogde gebruik wordt onderbroken, om dit vervolgens weer te hervatten. Het gebruik door eiser in 2019 moet volgens verweerder worden aangemerkt als een nieuwe inwoning.
4.2.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan. De permanente bewoning van de recreatiewoning is in strijd met artikel 1.94 van het bestemmingsplan. Anders dan eiseres kan eiser geen aanspraak maken op het overgangsrecht uit artikel 39.3.1 van de planregels. De stelling van eisers dat de inwoning door eiser niet valt aan te merken als een vergroting van het gebruik van recreatiewoningen en daarom geen strijd is met het bestemmingsplan volgt de voorzieningenrechter niet.
Beginselplicht tot handhaving
5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Het bestuursorgaan mag slechts onder bijzondere omstandigheden van het opleggen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom afzien. Dergelijke omstandigheden kunnen zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat, of als het opleggen van een dergelijke last zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat in die concrete situatie van het opleggen van die last behoort te worden afgezien.
Is sprake van strijd met het vertrouwensbeginsel?
6. Eisers voeren aan dat door verweerder het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt dat inwoning toegestaan zou zijn en dat daartegen niet handhavend zou worden opgetreden. Dit volgt volgens eisers uit de door verweerder op 13 december 2006 gestuurde brief waarin de mogelijkheid is geboden om voor een persoonsgebonden gedoogbeschikking in aanmerking te komen. Daarin staat dat het inwonen bij een houder van een persoonsgebonden gedoogbeschikking mogelijk is. Dat dat een onjuiste weergave van het beleid zou zijn, blijkt volgens eisers uit niets. In het beleid kan volgens eisers niet gelezen worden dat inwoning niet zou zijn toegestaan
Het vertrouwen wordt ook gewekt door de voorwaarde van de gedoogbeschikking dat het niet mogelijk is aanspraak te kunnen maken op een eigen persoonsgebonden gedoogbeschikking door inwonen bij een houder van een dergelijke beschikking. Deze voorwaarde strookt met de criteria uit de brief van 13 december 2006 en hieruit blijkt duidelijk dat inwoning is toegestaan en dus is geen sprake van een overtreding, aldus eisers.
6.1.
Er kan volgens verweerder geen beroep worden gedaan op de brief uit 2006, ook al omdat deze brief is achterhaald met de vaststelling van het bestemmingsplan. Verweerder verwijst daarbij naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 20 juni 2018. [2] Net als in die uitspraak is volgens verweerder ook in dit geval gezien de ‘Beleidsnota ‘permanente bewoning recreatiebedrijven’ [3] en het bestemmingsplan duidelijk dat permanente bewoning ontstaan na de peildatum niet is toegestaan en niet in aanmerking komt voor een persoonsgebonden beschikking. Inwoning strookt ook niet met het beleid en de beoogde uitsterfconstructie. In de beleidsnota is de peildatum van 31 oktober 2003 opgenomen en opgemerkt dat alle gevallen van permanente bewoning die na deze datum zijn ontstaan niet in aanmerking komen voor een persoonsgebonden beschikking. Dit geldt dus ook voor eiser, aldus verweerder.
Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat indien en voor zover zou worden geoordeeld dat sprake is van een toezegging, geldt dat ten tijde van de verlening van de gedoogbeschikking aan eiseres, de vaststelling van de beleidsnota en de verzending van de brief, eiser niet in de recreatiewoning woonde. Nu sprake is van een nieuwe inwoning in 2019 gaat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet op. Uit het later vastgestelde bestemmingsplan volgt duidelijk wat ter plaatse is toegestaan. Daarom kan in dit geval niet worden staande gehouden dat de algemene informatie uit een brief die voor die tijd is verzonden, maakt dat de permanente bewoning door eiser op dit moment rechtmatig zou zijn of gedoogd zou moeten worden, aldus verweerder.
6.2.
Op 29 mei 2019 heeft de Afdeling een uitspraak gedaan over het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht. [4] In deze uitspraak wordt een stappenplan geïntroduceerd.
De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating en/of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord of het gewekte vertrouwen moet worden nagekomen en, zo ja, wat de betekenis daarvan is voor de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.
Om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, dient degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend.
Stap 1: Is sprake van een toezegging?
6.3.
In de bijlage ‘Criteria om in aanmerking te komen voor een persoonsgebonden gedoogbeschikking’ bij de brief van 13 december 2006 staat het volgende.
“3. Het inwonen bij een houder van een persoonsgebonden gedoogbeschikking is mogelijk. De persoon/personen komt/komen niet in aanmerking voor een persoonsgebonden gedoogbeschikking en zal/zullen de permanente bewoning van het recreatieverblijf moeten beëindigen zodra de houder van de persoonsgebonden gedoogbeschikking verhuist of komt te overlijden. Hierdoor wordt geen afbreuk gedaan aan de, met het gedoogbeleid beoogde uitsterfconstructie.”
In de voorwaarden van de op 27 juni 2007 aan eiseres verleende gedoogbeschikking staat het volgende.
“2. Dit besluit is persoonsgebonden. De persoonsgebonden gedoogbeschikking kan niet worden overgedragen aan derden door bijvoorbeeld verkoop van het recreatieverblijf of overlijden van de houder van de gedoogbeschikking. Een beschikking geldt dus niet voor eventuele rechtsopvolgers. Een persoonsgebonden gedoogbeschikking is een besluit dat specifiek is gericht aan één persoon er is sprake van en hoogstpersoonlijk recht.
3. Het is niet mogelijk door het gaan inwonen bij een houder van een gedoogbeschikking aanspraak te kunnen maken op een persoonsgebonden gedoogbeschikking.”
De voorzieningenrechter is van oordeel dat het citaat uit de brief van 13 december 2006 de toezegging bevat dat inwoning mogelijk is. Het citaat bevat een uitlating die bij eisers redelijkerwijs de indruk kan wekken van een welbewuste standpuntbepaling van verweerder over de handhaving van het bestemmingsplan. Zij mochten uit de brief begrijpen dat werd toegezegd dat in geval van inwoning bij een persoon met een persoonsgebonden gedoogbeschikking door verweerder niet handhavend zal worden opgetreden tegen een overtreding van het bestemmingsplan.
Anders dan verweerder stelt is naar het oordeel van de voorzieningenrechter de voorwaarde onder 3 uit de gedoogbeschikking geen aanleiding om anders te oordelen. In die voorwaarde staat immers alleen dat eiser door te gaan inwonen geen aanspraak kan maken op een eigen persoonsgebonden beschikking. Daaruit blijkt op geen enkele manier dat inwonen niet is toegestaan.
Voor wat betreft het bestemmingsplan overweegt de voorzieningenrechter dat de omstandigheid dat daarin een persoonsgebonden overgangsrecht is opgenomen, niet afdoet aan het bestaan van de persoonsgebonden beschikking. De persoonsgebonden beschikking is immers door verweerder niet ingetrokken en de toezegging die naar het oordeel van de voorzieningenrechter in deze beschikking is gedaan over inwoning, is niet achterhaald.
Stap 2: Is deze toezegging toe te rekenen aan het bestuursorgaan?
6.4.
De toezegging dat inwoning bij een houder van een persoonsgebonden gedoogbeschikking mogelijk is, is toe te rekenen aan verweerder. De brief van 13 december 2006 is namelijk ondertekend door het college van burgemeester en wethouders, het bevoegde bestuursorgaan.
Stap 3: Belangenafweging
6.5.
Eisers mochten gelet op het voorgaande de gerechtvaardigde verwachting hebben dat verweerder niet zou optreden tegen de inwoning van eiser. Een belangenafweging moet uitwijzen of het gewekte vertrouwen moet worden nagekomen. Daarbij weegt volgens vaste rechtspraak het algemeen belang dat gediend is bij handhaving in zijn algemeenheid zwaar, maar dit hoeft niet doorslaggevend te zijn als er geen concrete bedreigde belangen van enige betekenis aangewezen kunnen worden. [5]
Het belang van eisers om te kunnen vertrouwen op de toezegging van verweerder moet worden afgewogen tegen het belang van verweerder om handhavend op te treden in het kader van de beoogde uitsterfconstructie. De voorzieningenrechter merkt daarbij op dat verweerder in de brief van 13 december 2006 expliciet heeft overwogen dat inwoning onder de genoemde voorwaarden geen afbreuk doet aan de beoogde uitsterfconstructie.
Vaststaat dat eiseres in de recreatiewoning permanent mag wonen en dat, wanneer zij de recreatiewoning verlaat, eiser in ieder geval ook niet meer permanent in de woning mag wonen. Eiser mag dus niet langer permanent verblijven in de recreatiewoning dan dat eiseres mét persoonsgebonden gedoogbeschikking. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het belang van verweerder bij de beoogde uitsterfconstructie daarom niet opweegt tegen het belang van eisers.
Dit betekent dat het beroep van eisers op het vertrouwensbeginsel slaagt.
Conclusie
7. Het beroep is gegrond. Het besluit zal worden vernietigd. De rechtbank zal verder met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb zelf voorzien, door de lasten onder dwangsom te herroepen.
Voor een voorlopige voorziening bestaat geen aanleiding. Het verzoek zal worden afgewezen.
8. Omdat de voorzieningenrechter het beroep gegrond verklaart, krijgen eisers een vergoeding van de proceskosten die zij hebben gemaakt. Verweerder moet die betalen. De kosten worden als volgt berekend. Eisers hebben zich in beroep laten bijstaan door een gemachtigde. Voor het indienen van het beroep worden 2 punten toegekend (het beroepschrift en de onlinezitting). Voor het indienen van het verzoek om voorlopige voorziening wordt 1 punt toegekend.
Eisers hebben ook verzocht om de vergoeding van de proceskosten in bezwaar.
Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, eerste volzin, van de Awb worden de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
Voor het bezwaar kent de rechtbank 1,5 punt toe: één punt voor het bezwaarschrift en een half punt voor de nadere schriftelijke reactie van de gemachtigde van eisers.
De rechtbank acht voor dit laatste van belang dat eisers met het bestuursorgaan overeen zijn gekomen een schriftelijke ronde te houden in plaats van een hoorzitting. De rechtbank is daarom van oordeel dat de eisers redelijkerwijs kosten hebben gemaakt voor een extra schriftelijke reactie. Nu de werkbelasting voor de gemachtigde van eisers hiervoor lager zal zijn dan voor een hoorzitting, kent de rechtbank hiervoor een half punt toe.
De waarde per punt is € 525. Toegekend wordt 4,5 x € 525 = € 2.362,50.
9. Omdat het beroep gegrond is, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht van twee keer € 178 vergoedt.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept de primaire besluiten I en II;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 2.362,50;
- bepaalt dat verweerder het door eisers betaalde griffierecht van € 356 vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M.I. Tuk, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op:
De griffier is verhinderd
deze uitspraak te ondertekenen.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan, voor zover daarbij is beslist op het beroep, binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.