Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 18/6463
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 februari 2020
in de zaak tussen
[Naam A] en [Naam B] , te [woonplaats A] , eisers
(gemachtigde: mr. R. Evens),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nijmegen, verweerder.
(gemachtigde: mr. M. Spoeltman)
Procesverloop
Bij besluiten van 19 maart 2018 en 26 maart 2018 heeft verweerder aan eisers twee standplaatsvergunningen verleend voor de duur van vijf jaar.
Bij besluit van 29 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 december 2019. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Inleiding
1. Eisers hadden een vaste standplaatsvergunning voor onbepaalde tijd voor [standpaats A] en [standplaats B] in [plaats A] . Bij brief van 7 november 2017 heeft verweerder aan eisers laten weten dat een nieuw standplaatsenbeleid is vastgesteld en dat vaste standplaatsen voortaan voor maximaal vijf jaar worden verleend. Bij brief van 7 december 2017 heeft verweerder aan eisers verzocht om het aanvraagformulier vaste- en incidentele standplaatsvergunningen in te vullen en toe te sturen. Deze aanvraag hebben eisers ingediend op 20 januari 2018, onder protest.
1.1.
Op het stelsel van standplaatsvergunningen voor de verkoop van in dit geval vis zijn de Dienstenwet en de Dienstenrichtlijn van toepassing.
1.2.
Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Leeswijzer
2. De rechtbank beoordeelt in deze uitspraak eerst of het aantal vergunningen met een beleidsregel kan worden beperkt (het creëren van schaarste) en of verweerder in dit geval met de beleidsregel het aantal vergunningen heeft beperkt. Vervolgens beoordeelt de rechtbank of het vergunningstelsel voldoet aan de eisen van de Dienstenwet en Dienstenrichtlijn. Daarna beoordeelt de rechtbank of de termijn van vijf jaar redelijk is.
Kan verweerder het aantal vergunningen met een beleidsregel beperken?
3. Eisers voeren aan dat juridisch gezien geen sprake is van schaarste en dat daarom conform de hoofdregel uit de Dienstenwet een vergunning voor onbepaalde tijd moet worden verleend. Eisers betogen dat door middel van beleidsregels geen schaarste kan worden gecreëerd als bedoeld in artikel 33, eerste lid, onder b, van de Dienstenwet en artikel 11, eerste lid, onder b, van de Dienstenrichtlijn. Daarnaast kan volgens eisers geen daadwerkelijke schaarste worden gecreëerd, omdat via artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) uitzonderingen mogelijk zijn.
3.1.
Verweerder stelt zich hierover op het standpunt dat niets eraan in de weg staat om via beleid een schaarse vergunning voor bepaalde tijd te verlenen. Dit blijkt volgens verweerder ook uit het arrest Trijber. [1] Daarin is sprake van een zogenoemde beleidsmatige schaarste.
3.2.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder het aantal vergunningen kan beperken door middel van een beleidsregel.
Uit de bepalingen van de Dienstenwet en de Dienstenrichtlijn over de vergunningstelsels volgt niet dat een zodanige beperking door middel van een beleidsregel niet mogelijk zou zijn. Dat artikel 4:84 van de Awb een inherente afwijkingsbevoegdheid biedt voor beleidsregels doet daar niet aan af. Immers, dit betekent niet dat het aantal vergunningen met een beleidsregel op zich niet kan worden beperkt. Ook het argument van eisers op de zitting dat een beleidsregel niet door de gemeentelijke wetgever, maar (gewoonlijk) door de uitvoerende macht wordt vastgesteld maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat daarom het aantal vergunningen niet zou kunnen worden beperkt door middel van een beleidsregel van burgemeester en wethouders. Op basis van artikel 5.2.3 van de Algemene plaatselijke verordening Nijmegen (APV) is verweerder immers bevoegd om standplaatsvergunningen te verlenen. De beroepsgrond slaagt niet.
Heeft verweerder met de Beleidsregels standplaatsen het aantal vergunningen beperkt?
4. Eisers voeren aan dat randnummer 18 van de Beleidsregels standplaatsen (de beleidsregel) een ruimere afwijkingsmogelijkheid biedt dan artikel 4:84 van de Awb. Daarom heeft verweerder volgens eisers geen daadwerkelijke schaarste gecreëerd met de beleidsregel.
Daarnaast voeren eisers aan dat een vergunningenplafond geen reden is om op grond van artikel 5.2.3 van de APV een vergunning te weigeren.
4.1.
Onder randnummer 18 van de beleidsregel heeft verweerder bepaald dat extra standplaatsvergunningen kunnen worden verleend aan nieuwe initiatieven die een meerwaarde (kunnen) hebben voor de stad. Op basis van een brede belangenafweging kan verweerder besluiten of er in de openbare ruimte nog plaats is voor extra standplaatsen en of deze standplaatsen een meerwaarde hebben voor de stad. Een vergunning is mogelijk als andere belangen zwaarder wegen dan de belangen op grond waarvan de vergunning volgens het beleid niet kan worden verleend (bijvoorbeeld maatschappelijk toegevoegde waarde).
4.2.
Verweerder heeft in de beleidsregel een vergunningenplafond gesteld door onder randnummers 4 en 5 te bepalen dat niet meer dan acht standplaatsvergunningen in het centrum en niet meer dan twee standplaatsvergunningen op locaties buiten het centrum worden verleend.
Dat met de overweging onder randnummer 18 de mogelijkheid wordt geboden om alsnog meerdere standplaatsen te vergunnen, betekent niet dat het aantal vergunningen in het geheel niet is beperkt. Naar het oordeel van de rechtbank past deze invulling onder artikel 4:84 van de Awb. De beroepsgrond slaagt niet.
Voldoet het vergunningstelsel met het beleidsmatige vergunningenplafond aan de Dienstenrichtlijn?
5. Eisers voeren aan dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd welke dwingende reden van algemeen belang ten grondslag ligt aan het vergunningenplafond en hoe die reden zich verhoudt tot de weigeringsgrond in artikel 5.2.3 van de APV. Daarnaast heeft verweerder volgens eisers onvoldoende gemotiveerd dat de beperking evenredig is ten opzichte van die dwingende reden van algemeen belang. Het beleid waarmee de schaarste is gecreëerd voldoet volgens eisers niet aan de eisen van transparantie, duidelijkheid en ondubbelzinnigheid uit de Dienstenrichtlijn.
5.1.
Verweerder stelt dat de dwingende reden van algemeen belang voor het vergunningenplafond bestaat uit de bescherming van de openbare ruimte en openbare orde en veiligheid. Door het toenemende aantal bezoekers en het toenemende aantal activiteiten en evenementen in het centrum wordt de druk op de openbare ruimte steeds groter. Bovendien is door nieuwbouwprojecten van de afgelopen jaren op een aantal locaties in het centrum ook minder ruimte beschikbaar dan voorheen. De vaste standplaatsen zorgen steeds vaker voor ongewenste ruimtelijke situaties, zoals belemmering van een goede doorstroom van passanten en van een veilige overzichtelijke (verkeers)situatie.
5.2.
Op grond van artikel 10 van de Dienstenrichtlijn moet een vergunningstelsel voldoen aan de criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen. Een vergunningstelsel is op grond van dat artikel niet discriminatoir, gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang, evenredig met die reden van algemeen belang, duidelijk en ondubbelzinnig, objectief, vooraf openbaar bekendgemaakt, transparant en toegankelijk.
a. Is sprake van een dwingende reden van algemeen belang waarmee het vergunningstelsel met het vergunningenplafond evenredig is?
6. In de considerans bij de Dienstenrichtlijn staat het volgende over de betekenis van het begrip dwingende reden van algemeen belang:
“ Het begrip dwingende redenen van algemeen belang, waarnaar in een aantal bepalingen van deze richtlijn wordt verwezen, is gaandeweg door het Hof van Justitie ontwikkeld in zijn rechtspraak betreffende de artikelen 43 en 49 van het Verdrag, en kan zich nog verder ontwikkelen. Dit begrip, zoals dit is erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie, omvat ten minste de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid, als
bedoeld in de artikelen 46 en 55 van het Verdrag; handhaving van de maatschappelijke orde;
(…)”.
6.1.
Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 7 juni 2017 moet bij de beoordeling van de vraag of de beperking evenredig is met de dwingende reden van algemeen belang worden bezien of de beperking geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken en niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken. [2]
6.2.
Uit het standplaatsenbeleid van verweerder volgt dat het beleid om een beperkt aantal vaste standplaatsen te verlenen onder meer is ingevoerd in het belang van de verkeersvrijheid en –veiligheid en het voorkomen en beperken van overlast. De rechtbank is gelet op de considerans bij de Dienstenrichtlijn van oordeel dat verweerder in redelijkheid zich op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een dwingende reden van algemeen belang en dat het beperken van het aantal vergunningen evenredig is met de te bereiken doelen. De voornoemde doelen kunnen immers niet met een minder beperkende maatregel worden bereikt. De beroepsgrond slaag in zoverre niet.
b. Is het vergunningstelsel transparant, duidelijk en ondubbelzinnig?
7. Het bepaalde onder randnummer 18 van de beleidsregel en de beleidsregel in het algemeen zijn naar het oordeel van de rechtbank voldoende transparant, duidelijk en ondubbelzinnig. Dat op grond van randnummer 18 beoordelingsvrijheid bestaat voor verweerder betekent niet dat daarmee het vergunningstelsel niet transparant, onduidelijk of dubbelzinnig is. Voldoende duidelijk is hoe het aantal vergunningen is beperkt en welke voorwaarden daarbij gelden. De beroepsgrond slaagt ook in zoverre niet.
Is de termijn van vijf jaar redelijk?
8. Eisers voeren aan dat de termijn die als overgangsperiode is geboden niet redelijk is. Volgens eisers moet er een redelijke termijn worden geboden, zodat zij op basis van het oude regime gedane investeringen terug kunnen verdienen. Dat is binnen vijf jaar niet mogelijk. Eisers hebben op grond van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM recht op een fatsoenlijke overgangsperiode, zodat zij zich kunnen aanpassen aan de nieuwe omstandigheden. Het besluit heeft voor eisers grote financiële gevolgen. Om dit aan te tonen hebben eisers een berekening van hun accountant overgelegd. Daarnaast merken eisers op dat het niet zomaar mogelijk is om elders in het land een standplaats in te nemen. Ook in andere gemeenten is veel vraag naar standplaatsen en eisers hebben goodwill opgebouwd in Nijmegen.
8.1.
Verweerder stelt zich hierover op het standpunt dat de termijn van vijf jaar geen overgangsperiode is, maar de duur van de vergunning. Deze termijn is volgens de Concessierichtlijn de maximale termijn waarop een schaarse vergunning kan worden verleend. Bij een periode van 10 jaar worden eisers onevenredig bevoordeeld ten opzichte van andere gegadigden. Na vijf jaar kan een nieuwe vergunning worden aangevraagd en daarom bestaat volgens verweerder geen verplichting om te compenseren. Daarnaast kan mogelijke schade pas worden vastgesteld wanneer duidelijk is of eisers na vijf jaar opnieuw een vergunning krijgen.
8.2.
De eerste tijdelijke standplaatsvergunningen zijn direct toebedeeld aan de voorheen vaste standplaatshouders. Verweerder heeft daarmee een redelijke overgang geboden, waarmee eisers zich kunnen aanpassen aan de nieuwe omstandigheden. Dat eisers in deze periode niet alle gemaakte investeringen kunnen terugverdienen is een ondernemersrisico. Met die omstandigheid heeft verweerder bij dit besluit naar het oordeel van de rechtbank voldoende rekening gehouden. De beroepsgrond slaagt in zoverre niet.
8.3.
De rechtbank is daarnaast van oordeel dat de termijn van vijf jaar voor de duur van de vergunning niet onredelijk is. De financiële gevolgen voor eisers wegen niet op tegen het feit dat bij een langere duur van de vergunning een onevenredige bevoordeling ten opzichte van andere gegadigden kan bestaan. Dat verweerder deze termijn kennelijk heeft ontleend aan de Concessierichtlijn maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat deze daarom onredelijk is. Dat eisers stellen dat de Concessierichtlijn niet consequent is toegepast maakt dit niet anders. Voor zover eisers erop doelen dat dit ongelijkheid tot gevolg heeft, hebben zij dit onvoldoende aannemelijk gemaakt. De beroepsgrond slaagt in zoverre niet.
Conclusie
9. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Ook voor de vergoeding van de kosten die zijn gemaakt voor de accountant die inzichtelijk heeft gemaakt wat de financiële gevolgen zijn van het besluit bestaat geen aanleiding, omdat ook wat betreft die kosten verweerder niets te verwijten valt.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L. van Gijn, rechter, in tegenwoordigheid van mr. M.I. Tuk, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 11 februari 2020
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Bijlagen
Dienstenrichtlijn
Artikel 10
Vergunningsvoorwaarden
1. Vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen.
2. De in lid 1 bedoelde criteria zijn:
a) niet-discriminatoir;
b) gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
c) evenredig met die reden van algemeen belang;
d) duidelijk en ondubbelzinnig;
e) objectief;
f) vooraf openbaar bekendgemaakt;
g) transparant en toegankelijk.
(…)
Dienstenwet
Artikel 33
1. Een bevoegde instantie beperkt een vergunning die zij al dan niet voor onbepaalde tijd kan verlenen niet in geldigheidsduur, tenzij:
a. die geldigheidsduur automatisch wordt verlengd,
b. het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang, of
c. een beperkte duur gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang.
2. Een vergunning waarvan de geldigheidsduur uitsluitend afhankelijk is van de voortdurende vervulling van de vergunningsvoorwaarden wordt aangemerkt als een vergunning voor onbepaalde tijd.
3. Onder een vergunning met beperkte geldigheidsduur wordt niet verstaan een vergunning die op grond van wettelijke voorschriften of aan de vergunning verbonden voorwaarden zijn geldigheid verliest indien een dienstverrichter niet binnen de daartoe in de vergunning gestelde termijn zijn dienstverrichtingen aanvangt.
4. Het eerste lid is niet van toepassing op:
a. vergunningen die naar hun aard beperkt zijn in de tijd;
b. vergunningen waarvan het aantal beperkt is door schaarste van de beschikbare natuurlijke hulpbronnen of de bruikbare technische mogelijkheden.
5 Een bevoegde instantie verleent een vergunning als bedoeld in het vierde lid, onderdeel b, voor een passende beperkte duur.
APV Nijmegen
Artikel 1.13 Termijnen
De vergunning of ontheffing geldt voor onbepaalde tijd, tenzij bij de vergunning of ontheffing anders is bepaald of de aard van de vergunning of ontheffing zich daartegen verzet.
Artikel 5.2.3 Standplaatsen
1. Het is verboden zonder vergunning van burgemeester en wethouders op of aan de weg of aan een openbaar water dan wel op een andere - al dan niet met enige beperking - voor publiek toegankelijke en in de openlucht gelegen plaats met een voertuig, een kraam, een tafel of enig ander middel een standplaats in te nemen of te hebben teneinde in de uitoefening van de handel goederen te koop aan te bieden, te verkopen of te verstrekken, informatie te verstrekken vanuit een voertuig dan wel diensten aan te bieden.
2. Het is de rechthebbende op een voor publiek toegankelijk en in de openlucht gelegen perceel verboden toe te staan, dat daarop zonder vergunning van burgemeester en wethouders standplaats wordt of is ingenomen.
(…)
6. Een vergunning bedoeld in het eerste lid kan worden geweigerd:
a. in het belang van de openbare orde;
b. in het belang van het voorkomen of beperken van overlast;
c. in het belang van de bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving;
d. in het belang van de verkeersvrijheid of -veiligheid;
e. wanneer als gevolg van bijzondere omstandigheden in de gemeente of in een deel der gemeente redelijkerwijs te verwachten is dat door het verlenen van de vergunning een redelijk verzorgingsniveau voor de consument ter plaatse in gevaar komt.
(…)
Beleidsregels standplaatsen
Vaste standplaatsen
Algemeen
(…)
2. Een vergunning voor een vaste standplaats wordt verleend voor een periode van maximaal vijf jaar. Na deze periode wordt opnieuw besloten op vergunningaanvragen. Dit wordt via een publicatie bekend gemaakt (waarbij vooraf duidelijke informatie wordt gegeven over de verdelingsprocedure, het aanvraagtijdvak en de toe te passen criteria.)
Vaste standplaatsen in het centrum
4. Op dit moment (2017) zijn er nog 8 vaste standplaatsvergunningen verleend in het centrum. Door het toenemende aantal bezoekers en het toenemende aantal evenementen in het centrum wordt de druk op de openbare ruimte steeds groter. De vaste standplaatsen zorgen steeds vaker voor ongewenste ruimtelijke situaties, zoals een goede doorstroom van passanten en een veilige overzichtelijke (verkeer)situatie. De vaste standplaatsen voegen niets meer toe aan het bestaande aanbod in het centrum. Nieuwe aanvragen voor een vaste standplaatsvergunning in het centrum worden niet meer verleend in het belang van de verkeersvrijheid en –veiligheid en het voorkomen en beperken van overlast. Na afloop van de geldigheid van de bestaande vaste standplaatsvergunning voor het centrum, of zoveel eerder als de vergunninghouder van een vaste standplaats in het centrum het verzoek doet om de vergunning in te trekken, wordt opnieuw getoetst aan de weigeringsgronden genoemd in de APV en het beleid of voor de betreffende locatie een vergunning verleend kan worden. Dit zal leiden tot een (geleidelijke) afname van het aantal vaste standplaatsen in het centrum.
Vaste standplaatsen buiten het centrum
5. Bij buurt- en wijkwinkelcentra, grote solitaire supermarkten, bij locaties voor perifere detailhandel (zoals Woonboulevard, bouwmarkten), bij de NS stations Lent, de Goffert en Heijendaal en bij de Goffertweide worden maximaal twee standplaatsen ingenomen.
6. Op één standplaatslocatie kan meer dan één vergunning worden verleend. Er kunnen echter nooit meer dan het maximaal vastgestelde aantal vaste standplaatsen tegelijk standplaats innemen.
(…)
Overig
18. Nieuwe initiatieven, die een meerwaarde (kunnen) hebben voor de stad, worden voorgelegd aan het college. Op basis van een brede belangenafweging kan het college besluiten of er in de openbare ruimte nog plaats is voor extra standplaatsen en of deze standplaatsen een meerwaarde hebben voor de stad. Ook kan het college de geldigheid van deze vergunning nader bepalen. Een vergunning is mogelijk als de gemeente vindt dat andere belangen zwaarder wegen dan de belangen op grond waarvan de vergunning volgens het beleid niet kan worden verleend (bijvoorbeeld maatschappelijk toegevoegde waarde).